每到年終歲尾，“嘩啦嘩啦”點鈔花錢之聲便從各地政府傳來。2011年年底，各級政府“突擊花錢”的不規(guī)范行為再現(xiàn)。
　　今年前11個月，中國財政支出88955.78億元，從支出預算來看，12月還要執(zhí)行11264.22億元。若加上超收收入，支出規(guī)模將會更大。
　　 而前11個月，全國財政收入97309億元，比起今年的全年預算收入89720億元，已然超收7589億元。12月收入即使僅比去年同期增長8％，也將達到6847.2億元。如此，2011年超收收入總計將達14436.2億元。
　　 預算支出與超收收入兩者相加，超過2.5萬億元的財政資金需要作出安排。這一安排，按慣例應在12月作出：或者花出去，或者存起來。
　　
　　突擊花錢是非
　　 有媒體在11月披露，2010年底湖南省有關部門花了3000萬元，買下了市價1500萬元的東西，突擊花錢的隨意性可見一斑。但這一說法尚未獲得當事方的正面回應。
　　 雖然如此，年底突擊花錢的問題的確由來已久。根據(jù)中央國家機關政府采購中心提供的《中央國家機關2008年計算機等產(chǎn)品協(xié)議供貨重點品目數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析》，近70％的采購額發(fā)生在當年下半年，大約50％的采購額集中在9月—12月，且采購金額呈逐月上漲態(tài)勢，到11月、12月達到峰值。據(jù)統(tǒng)計，2008年12月臺式計算機的采購金額是同年1月的5.6倍。而這種淡旺季分布狀況，與2006年、2007年情況幾乎一模一樣。
　　 從歷年預算執(zhí)行的情況看，支出進度均呈“前低后高”走勢，一季度各月支出進度都較低，二三季度逐步回升，四季度則進一步加快，其中12月的進度通常都在20％以上。
　　 2006年12月全國財政支出10812億元，占預算的28.2％；2007年12月支出11697億元，占預算的25.1％；2008年12月支出16767億元，占預算的27.6％。每年12月支出規(guī)模偏大的問題，早已不容忽視。
　　 2009年12月，財政部有關負責人曾就年底突擊花錢問題進行過公開解釋，將其歸納為五大原因，主要是體制性因素所致，如據(jù)實結算和以收定支的項目在12月支出較多，項目資金通常三四季度支出較多，一些項目預算需延后執(zhí)行或結轉(zhuǎn)下年使用，預算管理問題影響支出執(zhí)行等。
　　 中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授施正文對《財經(jīng)》記者表示，從客觀角度說，由于很多政府工作都集中到年底安排，因此每到這時政府部門花錢確實要多一些，但是如果每年都多花目前這么多，就不是客觀原因所能解釋的了。
　　 他指出，目前預算批復和單位財政資金使用是脫節(jié)的。全國人大批準中央財政預算之前，項目支出中一般只有延續(xù)性項目按一定比例預撥部分資金，新增項目大都在預算批復下達后才開始支出，這就使一些資金只能延后支出。
　　 由于中國的預算編制采用“基數(shù)加增長”的方式，每一年的預算決策都是在上一年撥款的基礎上增加一定的數(shù)額，并且結余全部上繳。因此各單位到年底必須把錢花出去，否則就要上繳國庫，而且第二年的預算規(guī)模還會減少。
　　 業(yè)內(nèi)人士普遍詬病的是，“基數(shù)加增長”的編制方式簡便易行，但存在極大缺陷，是各單位年底突擊花錢的最根本原因。由于目前財政超收并沒有納入預算，按規(guī)定超收收入除了按法律、法規(guī)和財政體制規(guī)定增加有關支出外，相當部分會轉(zhuǎn)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，納入明年預算安排。
　　 然而，目前雖然有些省市建立了預算穩(wěn)定調(diào)劑基金，但基本上形同虛設，絕大部分地方政府并不情愿將之納入人大的監(jiān)督，而是盡量將超收部分全部花掉。由于近年來超收規(guī)模越來越大，容易導致財政資金使用低效和浪費。
　　 “用錢單位浪費了錢，到底需要承擔什么樣的責任？”施正文認為，法律責任缺位也是導致突擊花錢屢禁不止的重要原因之一。由于《預算法》等法律法規(guī)并未進行明確規(guī)定，從目前來看，政府部門如果只是浪費花錢，但沒有構成貪污腐敗，因此不承擔法律責任，而財政部門不及時批復資金，也沒有責任。
　　 而在財政部財科所副所長白景明看來，年底突擊花錢和超標準花錢、浪費性支出并非一個概念，不能說所有的突擊花錢都是亂花錢。
　　 白景明表示，由于預算執(zhí)行不可能完全均衡，到年底花錢多一些，是世界各國都存在的現(xiàn)象。政府的公務活動是分階段進行的，可能在某一時間集中進行，在該時間段支出就多一些。
　　 他認為，目前納稅人關心的問題是政府亂花錢，比如采購價值1000元的東西卻實際支出了2000元?！斑@種情況可能存在，但年底有可能發(fā)生，1月、2月也有可能發(fā)生，不是說只到年底才有這種情況?！背瑯藴驶ㄥX或浪費性支出應該想辦法杜絕，但這與年底支出較多不應混為一談。
　　 南開大學中國財稅發(fā)展研究中心主任馬蔡琛則對《財經(jīng)》記者表示，突擊花錢確實不等于亂花錢，但到這個時候由于可用資金比較多，往往會考慮欠妥，出現(xiàn)亂花錢的情況。
　　 在接受采訪時，河南省焦作市財政局局長申相臣也表示，如果多花錢的情況集中發(fā)生在公共權力機關和公共管理部門，甚至許多地方都存在年底突擊花錢的問題，就說明現(xiàn)行財政管理體制、運行機制、預算分配和資金監(jiān)管等方面都存在缺失和弊端，需要引起高度重視并下決心解決。
　　 申相臣說，從管理體制上看，中央財政缺乏完整統(tǒng)一的預算盤子和令行禁止的行政能力，許多公共資源特別是公共財政資金分散在體制外、制度外和預算盤子之外，“王爺財政”“諸侯經(jīng)濟”肢解和削弱了國家財政的分配職能，導致一些政府組成部門、行業(yè)主管部門和預算管理單位都有自主財力可以體外循環(huán)，為年底突擊花錢留下了財權真空。
　　 從運行機制上看，即使財政預算內(nèi)安排的項目建設資金，也往往是財政打捆切塊分配給政府有關組成部門或行業(yè)主管部門，“錢等項目”、“跑部錢進”和“有錢無項目”等現(xiàn)象也司空見慣，年底“特事特辦”也為突擊花錢提供了便利條件。
　　 從預算分配上看，《預算法》和許多財政財務管理法規(guī)制度，已不能滿足基本市場經(jīng)濟時代的預算分配實際需要，諸如復式預算、公開民主、績效管理、公眾參與、結果問責等適應市場經(jīng)濟體制和公共財政建設需要的現(xiàn)代政府財政管理文明成果和制度創(chuàng)新明顯滯后。這些關鍵問題不解決，突擊花錢的頑疾便難以根治。
　　 從資金監(jiān)管上看，目前財政國庫管理制度改革和銀行現(xiàn)金管理制度改革已經(jīng)出臺了一系列行之有效的辦法措施，如公務卡、國庫直接支付、政府采購、商業(yè)預付卡等，但由于覆蓋面小，落實不夠，很難從根本上遏制突擊花錢的各種“戲法”。
　　
　　“突擊”幾時休
　　 據(jù)權威人士透露，《預算法修正案（草案）》將在12月舉行的全國人大常委會上“一審”。有人將根治年底突擊花錢痼疾的希望，寄托于此。
　　 施正文表示，草案相比現(xiàn)行的預算法實質(zhì)性進步并不大，涉及到預算支出問題的法律責任，更是付之闕如。值得一提的是，對于超收收入的使用草案中有明確條文，規(guī)定各級財政超收收入必須納入預算管理，超收收入支出必須經(jīng)由人大做預算調(diào)整。
　　 施正文對這一條款的實際效用并不表示樂觀，擔心超收收入的使用即使是經(jīng)過人大，也只是“走走過場”。
　　 由于“基數(shù)加增長”的預算編制方式存在缺陷，財政學界便提出實行“零基預算”。所謂零基預算，是指在編制預算時一切從零開始，該花多少錢，錢用在哪些方面，與上個預算年度無關。
　　 對此施正文表示，零基預算必須以較高的財政管理水平作為基礎，對單位職能和項目指標因素等進行詳細分解，評估每個因素需要多少錢，這需要有一個龐大的基礎數(shù)據(jù)做支撐，目前在中國全面推行還不太現(xiàn)實。
　　 有條件的地方和部門，可以逐步推行零基預算。比如一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，財政管理基礎好，對資金使用效率要求比較高，就可以嘗試編制。即使是一時無法編制零基預算的單位，也要做績效預算和績效審計，不亂花納稅人的錢。
　　 對此馬蔡琛表示，由于其自身的復雜性，中國目前并不適合全面推行零基預算。很多發(fā)達市場經(jīng)濟國家的實踐已證明，零基預算基本上是一種失敗的預算管理方法，可操作性較差。在上世紀70年代卡特任美國總統(tǒng)期間，零基預算曾在美國聯(lián)邦政府實行了四年，卡特卸任后繼任者里根便不再實行了。
　　 不實行的重要原因是這種預算模式過于復雜。按照規(guī)范的零基預算，每個預算項目都要確定四種測算標準，包括現(xiàn)行水平、最低水平、中間水平和改進水平，相比此前工作量增加了3倍，相當于以前編制一個預算，現(xiàn)在編制四個。與此同時，編制預算的時間有限，反而會出現(xiàn)為圖簡便而胡亂編制的現(xiàn)象。
　　 馬蔡琛表示，零基預算只適用于小范圍，大范圍推廣時如果將原有基數(shù)舍棄，很難確定實際的預算。目前，國際上全面實行零基預算的國家已經(jīng)很少。
　　 這并不意味著中國不能引入零基預算。由于目前“基數(shù)加增長”的預算方式有著很大的不合理性，中國可以考慮間隔一定的時間做一次零基預算，剔除多年積淀下來的不合理成分。如此，既可以使預算編制更加科學合理，又不至于增加過大的工作量。
　　 馬蔡琛說，目前中國這種支出進度可以做適當調(diào)整，但短期內(nèi)調(diào)整空間有限。此外，鑒于預算批復時間與預算執(zhí)行時間不匹配的現(xiàn)狀一時無法改變，施正文建議各部門編制臨時預算，每年年底由人大常委會批準第二年前三四個月的預算，以彌補目前這樣長達三四個月的預算空白，使支出不至于過于延后。
　　 在11月底財政部召開的全國財政預算執(zhí)行工作視頻會議上，財政部副部長廖曉軍表示，12月要堅決防止鋪張浪費和用財政超收收入安排不必要的項目，對違規(guī)操作、不講效益的突擊花錢行為，要按照相關規(guī)定嚴肅查處。