內(nèi)容提要 本文通過(guò)對(duì)中國(guó)1998年以來(lái)糧食政策改革及其市場(chǎng)制度體系的確立研究發(fā)現(xiàn)，解釋政治學(xué)關(guān)于公共政策變遷過(guò)程的觀念因素與轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)影響轉(zhuǎn)軌條件和策略的因素是不可分離的，兩者之間可通過(guò)政策決策層對(duì)不同政策目標(biāo)的優(yōu)先排列順序的選擇以化解轉(zhuǎn)軌中的各類阻力因素而內(nèi)在地聯(lián)系起來(lái)。將這兩類不同性質(zhì)的解釋因素結(jié)合起來(lái)可以加深對(duì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中市場(chǎng)制度運(yùn)轉(zhuǎn)的條件和邏輯的理解。在市場(chǎng)化改革過(guò)程中，關(guān)鍵的阻力因素不僅來(lái)自于政策改革與市場(chǎng)制度關(guān)系形成中利益受損者能否得到有效的補(bǔ)償，而且也可能直接來(lái)自于政策決策層對(duì)特定政治或價(jià)值目標(biāo)的追求。
　　關(guān)鍵詞 糧食改革 市場(chǎng)政策 政策目標(biāo)序 制度特征
　　[中圖分類號(hào)]C916.1　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]0447-662X(2011)02-0071-08
　　
　　一、問(wèn)題的提出
　　
　　轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)軌的策略問(wèn)題，即處理不同利益相關(guān)方的偏好信息與利益支付問(wèn)題，既要形成合理的政策目標(biāo)與轉(zhuǎn)軌政策的方案設(shè)計(jì)，又要確保政策在實(shí)施之前為社會(huì)公眾所接受，并在實(shí)施之后或轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中避免改革的倒退。山雖然轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)經(jīng)濟(jì)改革的條件和可逆轉(zhuǎn)等提出重要的和有價(jià)值的研究性問(wèn)題，但是其分析模型常常建立在高度理性假設(shè)和抽象的基礎(chǔ)上，并且一直回避對(duì)政策制定過(guò)程中價(jià)值目標(biāo)的研究，從而一旦涉及到具體改革歷史的案例背景之中，該模型的吸引力和解釋力就大大降低。而對(duì)政策制定的研究主要來(lái)源于政治學(xué)和公共管理學(xué)文獻(xiàn)，在對(duì)理性主義政策決策模型廣泛批評(píng)的基礎(chǔ)上，漸進(jìn)主義政策模型提出，認(rèn)為政策方案的經(jīng)驗(yàn)分析和價(jià)值目標(biāo)的選擇是彼此難以分離的，即無(wú)法在事先確定相關(guān)的價(jià)值之后再選擇實(shí)現(xiàn)價(jià)值的政策方案，于是，從本質(zhì)上看，正是事件和環(huán)境，而不是決策者的意愿左右或決定政策的制定。但是，Lindblom的模型還是受到了挑戰(zhàn)，事實(shí)上，諸如Etzioni所批評(píng)的那樣，“價(jià)值或目標(biāo)之間的非正式排序并不像漸進(jìn)主義者所想象的那般困難，大多數(shù)的行動(dòng)者有能力在某種程度上對(duì)這些目標(biāo)進(jìn)行排序”。同時(shí)，政策目標(biāo)不僅受外部壓力或環(huán)境因素的影響，而且還受到歷史傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)等價(jià)值觀念的影響。
　　本文通過(guò)對(duì)中國(guó)1998年以來(lái)糧食政策改革及其市場(chǎng)制度體系的確立研究發(fā)現(xiàn)，解釋政治學(xué)關(guān)于公共政策變遷過(guò)程的觀念因素與轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)影響轉(zhuǎn)軌條件和策略的因素是不可分離的，兩者之間可通過(guò)政策決策層對(duì)不同政策目標(biāo)的優(yōu)先排列順序的選擇以化解轉(zhuǎn)軌中的各類阻力因素而內(nèi)在地聯(lián)系起來(lái)。將這兩類不同性質(zhì)的解釋因素結(jié)合起來(lái)可以加深對(duì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中市場(chǎng)制度運(yùn)轉(zhuǎn)的條件和邏輯的理解。在市場(chǎng)化改革過(guò)程中，關(guān)鍵的阻力因素不僅來(lái)自于政策改革與市場(chǎng)制度關(guān)系形成中利益受損者能否得到有效的補(bǔ)償，而且也可能直接來(lái)自于政策決策層對(duì)特定政治或價(jià)值目標(biāo)的追求。1998年糧改之后糧食政策變遷對(duì)現(xiàn)行糧食市場(chǎng)政策體系及其制度關(guān)系確立具有重要的意義。以下首先討論2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織和黨的十六大之后糧食政策的政治經(jīng)濟(jì)約束條件變化及其影響；隨后分析十六屆三中全會(huì)之后糧食政策目標(biāo)優(yōu)先序的調(diào)整以及最近2004年糧食全面變革的決策機(jī)制。最后分別對(duì)中國(guó)糧食政策子系統(tǒng)實(shí)施中糧食交易制度關(guān)系的形成及對(duì)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)過(guò)程中政策過(guò)程研究的理論含義進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)要的評(píng)論。
　　
　　二、21世紀(jì)初糧食政策的政治經(jīng)濟(jì)約束條件的變化
　　
　　21世紀(jì)初，中國(guó)糧食政策改革面臨著政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重大變化：首先，中國(guó)加入WTO對(duì)農(nóng)業(yè)政策的全面調(diào)整提供了機(jī)遇和挑戰(zhàn)；其次，中國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度遭遇了自1997年以來(lái)連續(xù)6年的持續(xù)下降，農(nóng)民收入增收成了黨和政府決策層高度關(guān)注的問(wèn)題；再次，糧食產(chǎn)量格以及糧食市場(chǎng)價(jià)也步人多年持續(xù)下降和低迷的局面。為了應(yīng)對(duì)上述種種問(wèn)題，中央政府決策層提出了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性的調(diào)整和實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，并在此背景下對(duì)糧食政策進(jìn)行分步驟、漸進(jìn)式的改革。
　　
　　1　加入WTO與農(nóng)業(yè)政策的國(guó)際接軌
　　經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期而艱難的談判，中國(guó)終于在2001年正式加入世界貿(mào)易組織。加入WTO意味著中國(guó)必需遵守世界貿(mào)易組織規(guī)定的政策規(guī)則。WTO的規(guī)則可以概括為貨物貿(mào)易的準(zhǔn)入、服務(wù)貿(mào)易的準(zhǔn)入和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)三個(gè)主要方面。與農(nóng)業(yè)有直接關(guān)聯(lián)的是貨物貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)人問(wèn)題，包括關(guān)稅減讓、關(guān)稅配額制度以及國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的限制等三個(gè)方面。除了關(guān)稅減讓和關(guān)稅配額制度已經(jīng)確定下來(lái)且必須執(zhí)行的之外，對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的限制卻存在很大的彈性。WTO規(guī)則雖不允許對(duì)出口農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行補(bǔ)貼，但WTO的“綠箱政策”規(guī)定，對(duì)農(nóng)業(yè)科技的補(bǔ)貼、農(nóng)民培訓(xùn)等不直接影響農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的補(bǔ)貼是允許的。還有一個(gè)嚴(yán)格限制的補(bǔ)貼政策，就是WTO的“黃箱政策”。這個(gè)補(bǔ)貼政策規(guī)定：發(fā)達(dá)國(guó)家的補(bǔ)貼上限是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5％，發(fā)展中國(guó)家的上限是10％。比如農(nóng)業(yè)用電、化肥、機(jī)械、柴油、農(nóng)業(yè)用水等，這些直接進(jìn)入成本，有可能影響農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的補(bǔ)貼，是必須按照上述比例嚴(yán)格控制的。但是，與大部分實(shí)行高支持、高補(bǔ)貼和高關(guān)稅政策的WTO成員尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家成員相比較，中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼程度很低，如果將農(nóng)業(yè)稅費(fèi)考慮在內(nèi)的話甚至為負(fù)值，而農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)放程度很高，處于明顯不利地位。
　　為此，中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整應(yīng)當(dāng)適度增加對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，但是，政府財(cái)政資源又十分有限，必須使有限的財(cái)政資源得到有效的使用，即盡量減少中間環(huán)節(jié)的損失。政策的調(diào)整應(yīng)當(dāng)減少乃至停止對(duì)糧食流通企業(yè)的補(bǔ)貼，將國(guó)有糧食企業(yè)推向市場(chǎng)，提高國(guó)有糧食企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，減少乃至全部取消國(guó)家的巨額財(cái)政補(bǔ)貼；同時(shí)，還應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)投入品(如種子)的補(bǔ)貼。所以，為了履行WTO規(guī)則和應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)形勢(shì)，中國(guó)政府和黨的中央決策層已經(jīng)意識(shí)到當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策必須實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變：一個(gè)是由補(bǔ)貼出口企業(yè)和糧食流通企業(yè)轉(zhuǎn)向直接補(bǔ)給生產(chǎn)者；二是由直接補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)向“綠箱政策”，如實(shí)施農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼、糧種補(bǔ)貼等。
　　
　　2　農(nóng)民增收遇到改革開(kāi)放以來(lái)最大的困難
　　一方面農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度自1997年以來(lái)連年下滑的趨勢(shì)沒(méi)有得到遏止；另一方面在農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中，出售農(nóng)產(chǎn)品的收入明顯減少，1998年減少30元，1999年減少50元，2000年減少40元。2001年上半年農(nóng)民人均收入1063元，比上年同期增加50元，其中出售農(nóng)產(chǎn)品所增加的收入僅10元。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人陳錫文是這樣描述當(dāng)時(shí)的情形：
　　農(nóng)民收入問(wèn)題從“九五”后期尤其是1998—1999年以來(lái)受到普遍關(guān)注，很突出的現(xiàn)象是農(nóng)民收入增幅在“九五”期間逐年下降。1996午(“九五”第一年)農(nóng)民收入增幅為9％，相當(dāng)不錯(cuò)，但到，了“九五”最后一年即2000年，掉到了2.1％，非?？蓱z!更嚴(yán)峻的還不是一般意義上農(nóng)民收入增幅下降，而是農(nóng)民收入中來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入絕對(duì)額減少。1998-2000年連續(xù)3年農(nóng)民人均銷售農(nóng)產(chǎn)品的收入在減少。這說(shuō)明農(nóng)業(yè)作為一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)提供的收益在減少，從而有可能影響農(nóng)民的投入、農(nóng)業(yè)的后勁；另外，由于農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)不一樣，雖然全國(guó)平均的農(nóng)民收入還在增長(zhǎng)，但主要只是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主業(yè)的農(nóng)民收入在增加，而主要依靠農(nóng)業(yè)的農(nóng)民收入的絕對(duì)值卻在減少。
　　因此，在全社會(huì)農(nóng)民收入增幅下降的背后，隱藏著相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民的收入絕對(duì)值在減少這樣一個(gè)事實(shí)，而這才是當(dāng)前農(nóng)民收入問(wèn)題的嚴(yán)峻性之所在。2001年1月3日召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議以及隨后發(fā)表的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2001年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》指出：“當(dāng)前農(nóng)村突出的問(wèn)題是農(nóng)民增收困難，農(nóng)產(chǎn)品銷售市場(chǎng)不暢、價(jià)格低落，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益下降的情況沒(méi)有根本改變，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，中西部地區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步拉大。農(nóng)民收入問(wèn)題不僅關(guān)系農(nóng)村的改革、發(fā)展和穩(wěn)定，而且關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全面?！边@次中央農(nóng)村工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)了對(duì)糧食安全的隱患與擔(dān)憂，會(huì)議指出：“解決幾十億人口的吃飯問(wèn)題，始終是治國(guó)安邦的頭等大事。確保糧食安全，要抓緊幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是切實(shí)保護(hù)好耕地；二是保護(hù)好農(nóng)民種糧的積極性；三是提高主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)水平；四是完善糧食價(jià)格儲(chǔ)備調(diào)節(jié)體系”。會(huì)議注意到迫切面臨的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整與穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的關(guān)系，認(rèn)識(shí)到抓好糧食生產(chǎn)是保證農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整順利進(jìn)行的基礎(chǔ)和前提。但是，當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)決策層策略性地認(rèn)為，根據(jù)糧食供求狀況調(diào)整年度產(chǎn)量是必要的，也就是說(shuō)在糧食供過(guò)于求、價(jià)格低迷以及農(nóng)民收入滑坡的背景下，適當(dāng)減輕糧食生產(chǎn)面積，改種其他農(nóng)業(yè)作物或經(jīng)濟(jì)作物，即調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)是適當(dāng)?shù)?。不過(guò)，中央也十分警覺(jué)地提出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的底線是保護(hù)好基本農(nóng)田，即“一定要重視保護(hù)糧食生產(chǎn)能力”。
　　
　　3　1998—2000年糧食生產(chǎn)、農(nóng)民儲(chǔ)糧行為與市場(chǎng)價(jià)格之變動(dòng)趨勢(shì)
　　自1998年之后，糧食產(chǎn)量持續(xù)6年大幅下降。2003年糧食產(chǎn)量只有4315億公斤，比1998年最高產(chǎn)量的5321億公斤減少了807.5億公斤，從1998-2003年期間平均每年減產(chǎn)816.5億公斤。根據(jù)史清華整理的全國(guó)固定跟蹤觀察點(diǎn)資料，如表1所示，從1997年至2002年，農(nóng)戶家庭出售糧食的混合平均價(jià)格(名義)持續(xù)下降，且前兩年的下降幅度還十分大，如1998年糧食價(jià)格比上年平均每公斤下降0.16元，即下降大約12％；而1999年農(nóng)民出售糧食的混合平均價(jià)格比1998年下降0.14元，下降幅度達(dá)11％。從2000年之后，糧食價(jià)格一直徘徊在低迷的水平上。伴隨著農(nóng)民售糧價(jià)格的變化，農(nóng)民對(duì)糧食播種面積的調(diào)整是十分顯著的，1998年農(nóng)戶家庭糧食播種面積占耕地的比重為81.61％，和上年的81.63％沒(méi)有明顯的變化，但是，1999年這一比重就下調(diào)到80.93％。隨后，農(nóng)民對(duì)糧食播種面積逐年調(diào)減，2002年和2001年，糧食播種面積比重已經(jīng)分別降到76.66％和79.20％。從農(nóng)戶家庭儲(chǔ)糧行為來(lái)看，農(nóng)戶年初儲(chǔ)糧和年末儲(chǔ)糧規(guī)模從1997年以來(lái)都有所增加，尤其是1998年和1999年增加幅度比較明顯，人均分別平均每年增加12公斤和14公斤。從儲(chǔ)備(備用)糧食時(shí)間來(lái)看，備用口糧時(shí)間變化不明顯，但備用存糧時(shí)間則明顯變長(zhǎng)，即從1997年和1998年的15.8個(gè)月、16.8個(gè)月延長(zhǎng)到2001年和2002年的大約18個(gè)月。
　　資料來(lái)源：史清華：《農(nóng)戶家庭糧食經(jīng)營(yíng)行為研究(打印稿)》，2003年。
　　總之，1998年“三項(xiàng)政策”或者保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)政策延緩了糧食市場(chǎng)供過(guò)于求和價(jià)格低迷的時(shí)期，陳錫文認(rèn)為：“如果按保護(hù)價(jià)但不是敞開(kāi)收購(gòu)，糧食供過(guò)于求的局面可能不會(huì)持續(xù)這么長(zhǎng)時(shí)間，也就是說(shuō)市場(chǎng)糧食價(jià)格的回升點(diǎn)可能會(huì)出現(xiàn)得早一點(diǎn)”。同樣很早就認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)的還有黃季琨。
　　
　　三、糧食政策的再次變革：政策目標(biāo)優(yōu)先序的調(diào)整
　　
　　關(guān)于政策的公共目標(biāo)或特定目標(biāo)，政策目標(biāo)優(yōu)先序是如何確定的?政策目標(biāo)組合的偏好序具有不穩(wěn)定性，其目標(biāo)偏好常常受諸多因素的影響，包括內(nèi)在價(jià)值觀、政府預(yù)算壓力以及外在利益相關(guān)集團(tuán)的影響力等。關(guān)鍵的問(wèn)題在于對(duì)每個(gè)利益集團(tuán)的政策目標(biāo)訴求在何種情形下會(huì)引起政策決策層的高度重視，并被納入政策目標(biāo)優(yōu)先序列或目標(biāo)組合之中。
　　M.Hill指出，意識(shí)形態(tài)對(duì)政策過(guò)程的影響，在政策理念最初形成的階段表現(xiàn)得尤其充分。議程建立從許多方面來(lái)看就是一個(gè)將問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政策議案的意識(shí)形態(tài)過(guò)程。Parsons將這一過(guò)程的邏輯次序描述為：“問(wèn)題→問(wèn)題的性質(zhì)→政策”，并指出：“問(wèn)題是什么，我們可能形成一致的意見(jiàn)。但問(wèn)題的性質(zhì)是什么，以及因此應(yīng)該制定怎樣的政策來(lái)解決問(wèn)題，則無(wú)法形成一致的意見(jiàn)”。在糧食政策決策層與制定過(guò)程中，問(wèn)題也是相對(duì)明確的，關(guān)鍵在于：一方面，問(wèn)題涉及的方面或子問(wèn)題比較多，同時(shí)，不同時(shí)期不同問(wèn)題的性質(zhì)或相對(duì)重要性(緊迫性、嚴(yán)重性)不一樣。
　　1999-2001年期間，糧食政策問(wèn)題面臨最突出的問(wèn)題是農(nóng)民收入增收嚴(yán)重困難、糧食市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)低迷以及國(guó)有糧食企業(yè)的虧損嚴(yán)重，也就意味著：在糧食政策的眾多目標(biāo)中，增加農(nóng)民收入、穩(wěn)定糧食市場(chǎng)價(jià)格和改善國(guó)有糧食企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效是政府特別優(yōu)先考慮的政策目標(biāo)。但是，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整戰(zhàn)略的實(shí)施⑤與糧食價(jià)格低迷造成的糧食種植比較收益的下降，農(nóng)民不斷地調(diào)減糧食的播種面積，結(jié)果糧食產(chǎn)量自1998年之后持續(xù)6年大幅下降。2003年糧食產(chǎn)量只有4315億公斤，比1998年最高產(chǎn)量的5321億公斤減少了807.5億公斤，1998—2003年期間平均每年減產(chǎn)816.5億公斤。到了2003年，糧食政策問(wèn)題的性質(zhì)發(fā)生丁變化，隨著2003年下半年糧食價(jià)格開(kāi)始大幅回升以及多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)國(guó)有糧食企業(yè)扭虧為盈，阻止糧食市場(chǎng)價(jià)格下滑與國(guó)有糧食系統(tǒng)虧損問(wèn)題的嚴(yán)重性開(kāi)始下降，代之而起的是糧食產(chǎn)量和安全問(wèn)題的重要性迅速凸現(xiàn)起來(lái)，如圖1所示。
　　2001年之后糧食問(wèn)題的性質(zhì)變化是緩慢發(fā)生的，中央政府決策層對(duì)問(wèn)題性質(zhì)改變的認(rèn)識(shí)和判斷也經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。在這一時(shí)期，中央對(duì)糧食政策的強(qiáng)調(diào)和各地方調(diào)整本地糧食政策都具有明顯的地區(qū)差異性和過(guò)渡性。2001年初，中央對(duì)糧食政策的強(qiáng)調(diào)還是：“按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧是穩(wěn)定市場(chǎng)、增加農(nóng)民收入、保護(hù)糧食生產(chǎn)能力的重大舉措，要統(tǒng)一思想，認(rèn)真落實(shí)。國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)要增強(qiáng)全局意識(shí)和政策觀念，認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家的糧食購(gòu)銷政策，堅(jiān)決糾正一些地方限收、拒收、壓級(jí)壓價(jià)等損害農(nóng)民利益的錯(cuò)誤做法?！钡?，迫于國(guó)際國(guó)內(nèi)各種政治經(jīng)濟(jì)約束條件的壓力和浙江省委和政府的主動(dòng)建議，中央開(kāi)始同意浙江先行試點(diǎn)放開(kāi)糧食收購(gòu)市場(chǎng)，并對(duì)國(guó)有糧食部門(mén)進(jìn)行改革的政策提議。浙江省的糧改不僅將國(guó)有糧食部門(mén)和國(guó)有糧食企業(yè)政企分開(kāi)，而且干脆向市場(chǎng)出售國(guó)有糧食企業(yè)的所有權(quán)。城市的小糧店直接拍賣(mài)，中型糧食倉(cāng)儲(chǔ)、貿(mào)易公司則實(shí)行股份制改造以及兼并、破產(chǎn)和重組等。這是第一次國(guó)有資本全面退出糧食零售領(lǐng)域的變革。到2001年9月，浙江全省85％的國(guó)有糧食企業(yè)已經(jīng)改制。在浙江全省各級(jí)糧食批發(fā)市場(chǎng)上，從事經(jīng)營(yíng)的非國(guó)有糧食企業(yè)比重已經(jīng)占到80％以上。浙江省糧改試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的部分成功和社會(huì)觀念的批評(píng)壓力逐漸轉(zhuǎn)變了政府的政策價(jià)值目標(biāo)傾向。
　　2001年下半年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》，指出：“改革的目標(biāo)是在國(guó)家宏觀調(diào)控下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)糧食購(gòu)銷和價(jià)格形成的作用，完善糧食價(jià)格形成機(jī)制，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力，建立完善的國(guó)家糧食儲(chǔ)備體系和糧食市場(chǎng)體系，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的糧食流通體制。當(dāng)前改革的重點(diǎn)是……，中央財(cái)政將糧食風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)貼完全包干給地方真正建立起糧食生產(chǎn)和流通的省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！奔Z食主產(chǎn)區(qū)繼續(xù)發(fā)展糧食生產(chǎn)，在繼續(xù)實(shí)行“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”的前提下，賦予省級(jí)人民政府自主決策的權(quán)力，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性，加快國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)改革，切實(shí)做到自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。
　　到了2002年，中央政府又開(kāi)始重新回到1998年改革以前對(duì)政策目標(biāo)的一個(gè)重要的提法，即“逐步建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的糧食市場(chǎng)”。在2002年1月6日的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，溫家寶提出2002年糧食流通體制改革的重點(diǎn)工作為：
　　一是逐步建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的糧食市場(chǎng)；二是加快國(guó)有糧食企業(yè)改車，鼓勵(lì)不同所有制的糧食企業(yè)參股、兼并、聯(lián)合，實(shí)行跨地區(qū)重組。三是鼓勵(lì)糧食收儲(chǔ)企業(yè)擴(kuò)大銷售，引導(dǎo)和鼓勵(lì)產(chǎn)區(qū)企業(yè)到銷區(qū)設(shè)點(diǎn)、加工和銷售。四是在放開(kāi)糧食市場(chǎng)后，要研究財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的方式和途徑，提高財(cái)政支持農(nóng)業(yè)政策的效率，探索對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼的途徑。五是進(jìn)一步加強(qiáng)政府對(duì)糧食市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，靈活運(yùn)用進(jìn)出口和國(guó)家儲(chǔ)備等手段，穩(wěn)定市場(chǎng)和價(jià)格。
　　而在2003年1月7日的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，要“培育糧食市場(chǎng)，探索市場(chǎng)化改革”的政策目標(biāo)被正式提出來(lái)。溫家寶指出，要根據(jù)加入WTO后我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨的新形勢(shì)，抓緊調(diào)查、制定深化糧食流通體制改革的整體方案。糧食流通體制改革要著眼于保護(hù)基本農(nóng)田，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，保護(hù)綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全。這是我們始終應(yīng)重視的一個(gè)重大問(wèn)題。已經(jīng)實(shí)行購(gòu)銷市場(chǎng)化的地區(qū)，要加快培育和規(guī)范糧食市場(chǎng)，加快糧食企業(yè)改革和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。主產(chǎn)區(qū)要繼續(xù)堅(jiān)持按保護(hù)價(jià)收購(gòu)制度，合理確定保護(hù)價(jià)水平和收購(gòu)范圍，同時(shí)也要培育糧食市場(chǎng)，探索市場(chǎng)化改革的路子。要完善糧食儲(chǔ)備調(diào)節(jié)制度，加強(qiáng)對(duì)糧食市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，國(guó)家用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，要向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。
　　從2003年10至2004年9月期間的糧食政策決策機(jī)制來(lái)看，黨的中央決策層可以通過(guò)四種不同層次的決策機(jī)制來(lái)分析、確定糧食政策面臨的重大問(wèn)題(形勢(shì))以及問(wèn)題的性質(zhì)及其變化，以選擇和排列糧食政策目標(biāo)的優(yōu)先序。這四種決策協(xié)調(diào)機(jī)制分別是黨的中央全會(huì)(十六屆三中全會(huì))、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議以及中央政治局會(huì)議。如2003年10月10至14日召開(kāi)的黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，在糧食政策目標(biāo)優(yōu)先序上達(dá)成了一致性決議，即確定當(dāng)前糧食政策和糧食流通體制改革最為迫切的目標(biāo)分別是：促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)目標(biāo)、保護(hù)糧食生產(chǎn)與國(guó)家糧食安全目標(biāo)、糧食收購(gòu)市場(chǎng)化目標(biāo)以及增加糧食綜合生產(chǎn)能力目標(biāo)(其中，最后一點(diǎn)可以歸并于糧食生產(chǎn)和安全目標(biāo)之中)。而隨后的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議以及中央政治局會(huì)議則進(jìn)一步對(duì)政策目標(biāo)優(yōu)先序及其具體措施作出界定。相比之下，作為政府的中央決策層，國(guó)務(wù)院則具體負(fù)責(zé)研究和組織執(zhí)行黨中央確立的糧食政策改革目標(biāo)和任務(wù)，主要是設(shè)立、制定和實(shí)施具體的政策方案或政策子系統(tǒng)。政府決策層對(duì)政策議案的討論、協(xié)商和決定主要是通過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議組織實(shí)施的。
　　
　　四、中國(guó)糧食市場(chǎng)政策體系的結(jié)構(gòu)及其確立：
　　從政策實(shí)施到制度關(guān)系的形成
　　
　　隨著2001年以后的糧食市場(chǎng)化改革政策的實(shí)施，改革似乎顯示了更為成功的制度特征，并實(shí)現(xiàn)了中國(guó)糧食產(chǎn)量將近10年的持續(xù)增長(zhǎng)和市場(chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定和適度提高。這令人矚目的改革成效在很大程度上既是過(guò)去多次漸進(jìn)式改革累積效果的體現(xiàn)，也是對(duì)過(guò)去多次改革經(jīng)驗(yàn)充分吸收和修正的結(jié)果。通過(guò)長(zhǎng)期的改革，中國(guó)糧食市場(chǎng)的政策體系已經(jīng)開(kāi)始形成了比較清晰的架構(gòu)，以及由此重新構(gòu)造和穩(wěn)定了國(guó)家、市場(chǎng)、糧食企業(yè)與農(nóng)民之間直接的交易制度關(guān)系。其中，最為核心的是糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼制度、市場(chǎng)價(jià)格形成制度、糧食交易訂單合約制度、國(guó)有糧食企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度以及糧食市場(chǎng)宏觀調(diào)控制度。
　　首先，我國(guó)現(xiàn)行的糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策主要有三種類型：即要素投入補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼和直接補(bǔ)貼。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)或糧食補(bǔ)貼一直局限于價(jià)格補(bǔ)貼和要素投入補(bǔ)貼，這兩類補(bǔ)貼一般也稱之為間接補(bǔ)貼。其中，價(jià)格補(bǔ)貼主要是政府在糧食流通領(lǐng)域?qū)嵭械谋Ｗo(hù)價(jià)政策，狹義的糧食(農(nóng)業(yè))生產(chǎn)要素投入補(bǔ)貼是指政府提供的降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素成本的財(cái)政支持，如化肥補(bǔ)貼、糧種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料貸款補(bǔ)貼以及農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)貼等。關(guān)于農(nóng)民直接補(bǔ)貼，國(guó)內(nèi)目前一般也稱之為糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼，是相對(duì)于要素投入、價(jià)格支持等間接補(bǔ)貼而言的。農(nóng)民直接收入補(bǔ)貼是指政府為了提高農(nóng)民收入，或減少糧食(或廣義的農(nóng)業(yè))政策變革給農(nóng)民帶來(lái)的損失而對(duì)農(nóng)民的直接轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)民直接收入補(bǔ)貼不通過(guò)價(jià)格或產(chǎn)量等間接手段，政府僅根據(jù)事先確定的基期產(chǎn)出水平或其他條件直接對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。
　　其次，糧食收購(gòu)市場(chǎng)價(jià)格形成政策。2004年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在原則通過(guò)了關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革和實(shí)行對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼的實(shí)施意見(jiàn)之后，決定進(jìn)一步深化糧食流通體制改革，全面放開(kāi)糧食收購(gòu)市場(chǎng)。通過(guò)最近4年之久的運(yùn)行，現(xiàn)在應(yīng)該可以得出判斷：中國(guó)糧食部門(mén)的市場(chǎng)化改革歷經(jīng)多次反復(fù)終于渡過(guò)了最近幾年來(lái)一直面對(duì)的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。雖然長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)糧食生產(chǎn)與市場(chǎng)波動(dòng)不僅存在明顯的周期性特征，但是糧食市場(chǎng)放開(kāi)政策并沒(méi)有造成過(guò)去所廣泛擔(dān)憂的“將會(huì)在很多程度上放大或加劇了糧食生產(chǎn)與市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)”。
　　再次，糧食交易合約式訂單政策。在糧食市場(chǎng)化改革的背景下，放開(kāi)糧食收購(gòu)市場(chǎng)之后，政府已經(jīng)不能再像過(guò)去那樣通過(guò)糧食的定購(gòu)和議購(gòu)從農(nóng)民手中收購(gòu)商品糧的一大部分，直接通過(guò)價(jià)格控制和對(duì)糧食的吞吐來(lái)穩(wěn)定市場(chǎng)了。于是，發(fā)展糧食訂單，鼓勵(lì)糧食企業(yè)和農(nóng)民之間通過(guò)自愿協(xié)議的長(zhǎng)期合約安排的方式，來(lái)穩(wěn)定糧食市場(chǎng)供求總量和結(jié)構(gòu)的平衡，就是必然的趨勢(shì)了。自從2001年國(guó)家糧食局發(fā)布《關(guān)于發(fā)展糧食訂單收購(gòu)，推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》以來(lái)，糧食訂單在全國(guó)各地雖有了一定的發(fā)展，但是，訂單總體上不僅推行困難，而且履約率也很低。劉鳳芹記錄了中國(guó)“訂單農(nóng)業(yè)”的違約率高達(dá)80％。劉還用不完全合約理論解釋了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品銷售合約履約率低下的內(nèi)在原因，并指出：“合約雙方并非因?yàn)楹灱s就將風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移給另一方，在應(yīng)該免責(zé)的情況下，合約雙方應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)”。周立群、曹利群探討了在龍頭企業(yè)和農(nóng)戶之間契約不完全的條件下，抵押性資產(chǎn)對(duì)約束交易雙方行為和改善組織績(jī)效的意義。作為一種長(zhǎng)期合約安排，糧食訂單的本質(zhì)特征是吸收農(nóng)民以獲取和分享由于交易各方的專用性投資以及由此產(chǎn)生的產(chǎn)品差異化而帶來(lái)的市場(chǎng)壟斷租金。一直以來(lái)，那種認(rèn)為“糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏差異化和資產(chǎn)專用性而不適宜或無(wú)法實(shí)行訂單經(jīng)營(yíng)”的觀點(diǎn)看來(lái)是不準(zhǔn)確的。當(dāng)外部政策(如糧食直補(bǔ)政策)、市場(chǎng)環(huán)境(糧食供不應(yīng)求)發(fā)生變化以及糧食企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和盈利能力增強(qiáng)時(shí)，糧食訂單得以存在和發(fā)展的租金條件可以滿足。從而，如果糧食企業(yè)和農(nóng)戶之間再進(jìn)行相互的專用性投資，以形成相互的依賴性關(guān)系，則糧食訂單的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展就是有可能的。
　　此外，國(guó)有糧食企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革政策。國(guó)有糧食部門(mén)廣泛存在的冗員過(guò)多問(wèn)題已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。按照朱鉻基1998年的講話，全國(guó)糧食部門(mén)在當(dāng)時(shí)已有400多萬(wàn)人，其中300萬(wàn)人在職，100萬(wàn)人離退休，而實(shí)際上只有100萬(wàn)人從事糧食收儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其他200多萬(wàn)人什么業(yè)務(wù)都做，多數(shù)已經(jīng)與糧食收儲(chǔ)無(wú)關(guān)，必須與糧食收購(gòu)業(yè)務(wù)脫鉤，實(shí)行自負(fù)盈虧。更細(xì)致的案例研究表明，各縣級(jí)國(guó)有糧食企業(yè)的富余職工至少已經(jīng)達(dá)到50％，甚至70％都有可能。各地國(guó)有糧食部門(mén)職工的下崗分流一般采用的方式是職工“身份置換”與企業(yè)改制同時(shí)進(jìn)行。改革在各地是緩慢而有序地進(jìn)行的，很多地方采取“謹(jǐn)慎、穩(wěn)妥、自愿”的原則，做到所謂的“無(wú)情買(mǎi)斷，有情操作”。國(guó)有糧食企業(yè)自身的改革對(duì)緩解市場(chǎng)組織缺位和提高市場(chǎng)運(yùn)行效率至關(guān)重要，但它的完成必須與公司化相結(jié)合，即先“政企分開(kāi)”，也就是說(shuō)國(guó)有糧食部門(mén)必須在合理的民營(yíng)(私有)化之前迅速適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，并在沒(méi)有正式的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的條件下將自身置于規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則中。這需要硬化國(guó)有糧食企業(yè)的預(yù)算約束并改革相應(yīng)的法律體系，即在國(guó)家仍然保留對(duì)資產(chǎn)控制的前提下，將國(guó)有糧食部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的法入主體或股份公司。在實(shí)際改革過(guò)程中，可以因地制宜，靈活運(yùn)作，如對(duì)大中型企業(yè)，可以通過(guò)股份制改造成現(xiàn)代公司制形式；而對(duì)于中小型企業(yè)，則可以靈活采用拍賣(mài)(如南京市共拍賣(mài)糧站70多個(gè))，承租、賣(mài)瓤租殼、股份合作制或直接改成有限責(zé)任公司等各種組織形式。
　　最后，健全獨(dú)立的糧食儲(chǔ)備調(diào)控體系和政策。市場(chǎng)化改革之后，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)和保障糧食安全的政策目標(biāo)是由政府通過(guò)專門(mén)獨(dú)立的、垂直的、非盈利的政策性公司即國(guó)家糧食管理儲(chǔ)備總公司負(fù)責(zé)吞吐糧食、穩(wěn)定市場(chǎng)供求來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而不是依賴于以盈利為目的的地方國(guó)有糧食企業(yè)。如果糧食收購(gòu)市場(chǎng)化之后，再度出現(xiàn)1994年的價(jià)格攀升以至失控或者糧食供給危機(jī)，那么就難以確保改革不會(huì)逆轉(zhuǎn)。不過(guò)，政府對(duì)此似乎已經(jīng)有了足夠的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)，自1998年以來(lái)，國(guó)家共投資237億元國(guó)債資金，地方政府在土地征用、工程前期準(zhǔn)備及項(xiàng)目配套建設(shè)方面也投入了相應(yīng)資金，分三批建設(shè)1100多個(gè)國(guó)家儲(chǔ)備糧項(xiàng)目，可增倉(cāng)容500億公斤以上。我國(guó)中央儲(chǔ)備糧垂直管理體系和長(zhǎng)效應(yīng)急機(jī)制日趨完善，中央儲(chǔ)備糧已成為糧食調(diào)控體系中“調(diào)得動(dòng)、用得上”，“吞吐靈活、調(diào)控有力”的主力軍和最可靠的力量。2000年1月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)組建中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司，具體負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的管理和輪換。2003年以來(lái)，中央儲(chǔ)備糧垂直管理體系成功經(jīng)受了“非典”疫情、局部地區(qū)洪澇災(zāi)害、糧價(jià)大幅上漲等實(shí)際應(yīng)急檢驗(yàn)，為穩(wěn)定糧食市場(chǎng)發(fā)揮了重要的調(diào)控作用?！胺堑洹逼陂g，部分疫情較重地區(qū)的中央儲(chǔ)備糧分支機(jī)構(gòu)主動(dòng)調(diào)整輪換節(jié)奏，積極組織市場(chǎng)急需的糧油貨源，為穩(wěn)定市場(chǎng)發(fā)揮了重要作用。去年下半年，為有效緩解國(guó)內(nèi)大豆供求矛盾，中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司成功完成國(guó)家下達(dá)的80萬(wàn)噸中央儲(chǔ)備大豆拋售任務(wù)。這是中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司成立以來(lái)國(guó)家首次動(dòng)用中央儲(chǔ)備糧調(diào)控市場(chǎng)。在市場(chǎng)糧價(jià)一度大幅上漲的情況下，中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司及時(shí)制定和強(qiáng)化應(yīng)急執(zhí)行預(yù)案，確保在國(guó)家下達(dá)調(diào)用指令2小時(shí)至48小時(shí)內(nèi)能夠運(yùn)出糧食。
　　
　　五、結(jié)論與討論
　　
　　本文的研究表明，中國(guó)糧食市場(chǎng)制度規(guī)則的形成是在歷次糧食市場(chǎng)化政策改革(最有影響的包括1985年合同制糧改、1993年價(jià)格自由化改革、1998年糧改)不斷反復(fù)和市場(chǎng)多次震蕩之中緩慢確立的。從2001年開(kāi)始，在中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的糧食國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境沖擊和1998年糧改政策多項(xiàng)目標(biāo)落空以及農(nóng)民與社會(huì)廣泛呼聲等多重復(fù)雜因素的交互作用和壓力之下，政府終于被迫再一次調(diào)整政策改革方案，一方面開(kāi)始逐步放開(kāi)糧食收購(gòu)市場(chǎng)，另一方面，加快了國(guó)有糧食企業(yè)的政企分開(kāi)與自身的改革。這次進(jìn)行的糧食改革與政策變革采用了分權(quán)化和漸進(jìn)式的策略。改革政策的設(shè)計(jì)既體現(xiàn)了政府決策層的效率與公正、安全等價(jià)值目標(biāo)兼顧的信念，又賦予了政策運(yùn)作以堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)思想理論基礎(chǔ)。目前的改革政策很大程度上體現(xiàn)了漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的演化制度觀點(diǎn)，包括注重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)權(quán)改革的作用、市場(chǎng)組織與組織之間的治理機(jī)制(糧食產(chǎn)業(yè)化)的培育，以及政府在減少信息不對(duì)稱、硬化預(yù)算軟約束、強(qiáng)化市場(chǎng)功能等方面發(fā)揮了積極的作用?？傊@一時(shí)期的“糧改”基本上確立并完善了我國(guó)糧食市場(chǎng)的政策體系，其改革的經(jīng)驗(yàn)對(duì)深化轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)中政策過(guò)程的理解具有以下啟示：
　　首先，穩(wěn)妥、漸近的改革方式有助于緩解激進(jìn)快速方式下的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不充分性可能引起的矛盾沖突的惡化。的確，在許多地區(qū)，由于政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力有限和國(guó)有糧食部門(mén)過(guò)去的虧損嚴(yán)重，對(duì)下崗職工的補(bǔ)償水平過(guò)低，甚至對(duì)于企業(yè)拖欠職工的社會(huì)保障金也無(wú)法補(bǔ)繳，在這樣的情形下，分流下崗改革必須十分謹(jǐn)慎。同樣，對(duì)農(nóng)民的糧食直接補(bǔ)貼也增強(qiáng)了農(nóng)民抵御市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。
　　其次，糧食生產(chǎn)者與需求者(飼料用糧企業(yè)、加工、批發(fā)中介機(jī)構(gòu)等)之間新型的聯(lián)系正在形成之中，這將奠定糧食市場(chǎng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。穩(wěn)定的治理關(guān)系能從長(zhǎng)遠(yuǎn)提高社會(huì)的專業(yè)化分工水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力，但是在改革的初始階段，尤其是迅速的市場(chǎng)化變革會(huì)增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)參與者之間聯(lián)系的不確定性。傳統(tǒng)的聯(lián)系可能會(huì)被削弱、打亂甚至被破壞以至不存在，而糧食生產(chǎn)者與需求者(飼料用糧企業(yè)、加工、批發(fā)中介機(jī)構(gòu)等)之間新的聯(lián)系正在形成之中。此時(shí)，市場(chǎng)關(guān)系常常與因各種“游說(shuō)活動(dòng)”團(tuán)體和非正式組織的活動(dòng)而導(dǎo)致的非常事件相聯(lián)系，政府介入因此顯得越發(fā)重要。
　　最后，不同糧食政策目標(biāo)之間潛在的沖突能否得到有效的控制和協(xié)調(diào)至關(guān)重要。中國(guó)糧食政策改革一直以來(lái)面臨的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)是難以打破“放、活、亂、緊”的不良循環(huán)。其中關(guān)鍵原因是糧食政策的多重目標(biāo)常常發(fā)生嚴(yán)重的沖突，如農(nóng)民收入增收、保持糧食價(jià)格穩(wěn)定和控制政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重或國(guó)有糧食企業(yè)虧損的目標(biāo)。于是，困難是一旦需要解決農(nóng)民賣(mài)糧難而提高糧食價(jià)格，則政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和企業(yè)虧損就加劇，而相反亦然。而政府的直接干預(yù)則會(huì)進(jìn)一步放大糧食市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)。但是，最近改革的重大進(jìn)展是明確的將政策的多重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了剝離，在全面引入競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)現(xiàn)資源配置的效率目標(biāo)的同時(shí)，通過(guò)實(shí)施農(nóng)民糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)收入分配(增長(zhǎng))目標(biāo)，再通過(guò)健全完善垂直的糧食儲(chǔ)備管理體系來(lái)實(shí)現(xiàn)糧食安全與市場(chǎng)穩(wěn)定化目標(biāo)。如此眾多的糧食政策目標(biāo)最終得以在糧食市場(chǎng)制度良好運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上找到了協(xié)調(diào)的平衡點(diǎn)，從而這一輪改革刺激了當(dāng)前近10年的糧食增產(chǎn)，幾乎開(kāi)創(chuàng)了20世紀(jì)80年代以來(lái)糧食產(chǎn)量最長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的記錄。
　　
　　責(zé)任編輯：秦