內(nèi)容提要　社會實踐中人們對“價值”的認(rèn)知基本視角有：“實體說”、“屬性說”、“關(guān)系說”和“意義說”。在自上而下的“價值導(dǎo)向”和自下而上的“價值取向”兩種政策模式中，政府行為、行為過程、行為規(guī)范、政策績效等均呈現(xiàn)不同的存在形態(tài)。社會轉(zhuǎn)型時期，具有實踐探索意義，以平等協(xié)商等為核心內(nèi)容的公共政策價值取向漸次在我國占據(jù)越來越重要的地位。本質(zhì)上，它的主要內(nèi)容有：保護(hù)公民權(quán)利、尊重公民的自主選擇權(quán)、確立政策核心價值標(biāo)準(zhǔn)、明確基本行為模式、踐行政策學(xué)習(xí)等。
　　關(guān)鍵詞　價值　價值取向　公共政策
　　[中圖分類號]C916.1；D035　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]0447-662X(2011)04-0174-08
　　
　　“價值”，是為多數(shù)社會成員所認(rèn)同的有關(guān)事物、行為等美丑、善惡、是非的評判標(biāo)準(zhǔn)、基本觀念、目的狀態(tài)、行為方式……。在政策科學(xué)層面，它是政府所選擇的有關(guān)其“作為”與“不作為”的政治信條、組織目標(biāo)、制度取向、個人偏好等。價值在政策系統(tǒng)中的地位——正如有論者所言——相當(dāng)于人的核心信念之于人的基本行為：如果說“二者必須同時并存”，那么“價值如同信仰，政策如同信仰的實踐。信仰與實踐創(chuàng)造了宗教，價值與政策產(chǎn)生了政治”。就我國的改革開放政策實踐而言，很難設(shè)想，如果沒有核心價值的根本性轉(zhuǎn)變，我國的“階級斗爭”政策模式會真正地退出歷史舞臺；如果沒有“以人為本”、“科學(xué)發(fā)展”等政策價值觀念的確立，當(dāng)下我國的“服務(wù)性政府”、“透明政府”、“法治政府”等的政策訴求會有一個相對積極、健康的結(jié)果。
　　
　　一
　　
　　一般說來，社會實踐中人們對“價值”的認(rèn)知基本視角有：
　　
　　1　“實體說”：起初，人類是以實體化的方式來理解價值，把價值等同于某種或某類具體存在的事物。比如說，糧食之所以有價值，因為它是糧食；土地之所以有價值，因為它是土地；黃金之所以有價值，是因為它是金子……。于是此時人們就認(rèn)為價值就是糧食、土地、黃金……，這就是價值的“實體說”。這種理解方式直觀、樸素：誰擁有了糧食、土地、黃金等，誰就實現(xiàn)了人生的價值，而且價值的實現(xiàn)程度與人們擁有的物質(zhì)數(shù)量成正比；社會實踐中，人們的行為、行為取向只要指向此類實體性物質(zhì)，那么，它們就是有價值的、值得稱道的。但這種認(rèn)知又相對粗糙：因為價值一旦脫離了它的具體存在物，或者相關(guān)行為、行為模式等一旦不直接(或單位時間內(nèi))不指向?qū)嶓w物質(zhì)時，那么，它們是否具有價值、是否值得爭取……則存在著很大的變數(shù)，其一般結(jié)論的相對性、模糊性、動態(tài)性可想而知。
　　
　　2　“屬性說”：隨著社會的進(jìn)步，人們對價值的認(rèn)識逐步超越了具體物質(zhì)，相比較來說，認(rèn)為它更與一定的“屬性”有關(guān)。比如說，糧食之所以有價值，是因為它可以消除饑餓、填飽肚皮；土地之所以有價值，是因為它可以生長植物、建造房屋等；黃金之所以有價值，是因為它可以充當(dāng)一般等價物具有滿足人們生產(chǎn)、交換、分配、消費等的屬性。總之，“有用”、“實惠”、“好壞”、“善惡”等構(gòu)成了一般事物及其行為的價值意蘊。這種“屬性說”較之“實體說”已經(jīng)有了很大的進(jìn)步：第一，它使人們由對事物、行為等外在關(guān)注轉(zhuǎn)向內(nèi)在特質(zhì)，由定量分析轉(zhuǎn)向定性分析。在此基礎(chǔ)上，事物、行為、制度等的性質(zhì)、導(dǎo)向性成為價值系統(tǒng)的核心。比如，“不食嗟來之食”、“不飲盜泉之水”、“君子愛財、取之有道”等等；第二，關(guān)注事物、行為等的善惡、好壞、正義與邪惡等內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)，并據(jù)此相關(guān)價值主體選擇“有所為”“有所不為”。比如，“正其義則利自在，明其道則功自在”、“正義存在于事先存在的契約”、“正義是社會制度的首要價值，……在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利不受于政治的交易或社會利益的權(quán)衡”等。
　　它也存在著很大的不足：一方面，事物的屬性大多是人類社會化的產(chǎn)物，其“共時性”與“歷時性”特質(zhì)，使得事物的屬性具有很大的伸縮性。當(dāng)下未發(fā)現(xiàn)的事物屬性，若在不遠(yuǎn)的將來發(fā)現(xiàn)了，那么我們還能說時下它無價值嗎?另一方面，發(fā)現(xiàn)、認(rèn)知事物的屬性，可能隨著其主體的不同而不同，“特殊利益集團(tuán)”和弱勢群體對何為有價值的政府行為、怎樣實現(xiàn)有價值的政府行為等問題上未必永遠(yuǎn)沒有分歧。因此，它極易陷入“價值相對主義”的泥潭。
　　
　　3　“關(guān)系說”：對價值內(nèi)在“屬性”的進(jìn)一步探究，于是“關(guān)系說”也隨之出現(xiàn)。其中，判斷標(biāo)準(zhǔn)的主觀／客觀關(guān)系、行為過程中的結(jié)果／過程之間的關(guān)系尤為重要：第一，它認(rèn)為價值并不完全是一種實體，事物不能決定自身的價值，人也不能決定事物的價值，只有二者有機結(jié)合起來才能決定事物的價值及其價值的大小。二者交匯于“需要”，當(dāng)人有了某種需要的時候，價值、價值關(guān)系就出現(xiàn)了。價值因此被界定為，某一事物滿足人們某種需要的程度以及人們對這種程度的認(rèn)知、評價等。馬克思主義經(jīng)典作家對此也持相似的看法，他們認(rèn)為，“價值這個普遍的概念是人們對待滿足他們需要的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的”。這種觀點認(rèn)為，價值既不是糧食、土地、黃金等實體物質(zhì)，也不僅僅是通過糧食、土地、黃金等體現(xiàn)出來的某一屬性，而是通過需求這一中介它們與人之間形成的各種關(guān)系。它體現(xiàn)在誰得到了糧食、土地、黃金……，他們又是何時和如何得到的?第二，在“結(jié)果／過程關(guān)系”層面，有兩種觀點：(1)目的論，它認(rèn)為如果某種行為產(chǎn)生了好的結(jié)果，那么其采用、實施的相關(guān)手段、方法、過程等都是好的、善的；(2)義務(wù)論，它認(rèn)為某種行為，若出于某種崇高的目標(biāo)、良好的愿望，其結(jié)果大致可忽略不計。
　　“關(guān)系說”是對價值內(nèi)部屬性進(jìn)步深化的結(jié)果，但其不足之處也相對明顯。僅在“結(jié)果／過程關(guān)系”層面，就“目的論”而言，其中的“結(jié)果”相對模糊：第一，一個行為既有絕對結(jié)果，又有比較結(jié)果；既有直接結(jié)果，也有間接結(jié)果。在缺乏足夠信息支撐情況下，匆忙得出“某一結(jié)果是好的”這樣的結(jié)論，意義不大。第二，判斷結(jié)果的好壞的標(biāo)準(zhǔn)、程序、主體是什么。比如說，政府、專家、利益集團(tuán)認(rèn)定的是“好事情”、“好結(jié)果”民眾未必會絕對認(rèn)同，民眾認(rèn)為的“當(dāng)務(wù)之急”政府未必馬上付諸行動；就“義務(wù)論”而言，第一，目標(biāo)的高尚乃至科學(xué)與否，是相對的。在一個相對封閉的時空(“封閉社會”)，某一目標(biāo)可能是高尚的、崇高的，但放在人類發(fā)展歷史長河中，放在公眾參與、國際化視角(“開放社會”)中目標(biāo)高尚與否有待進(jìn)一步驗證；第二，這是一種邏輯推理模式，它認(rèn)為“手段是依據(jù)一個終極目的而理性選擇出來的。……這種推論形式是自我拆臺的，因為不可能科學(xué)地設(shè)定目的：手段可以是理性的或非理性的，而目的是不受理性分析所支配的”；第三，若沒有必要的權(quán)利保護(hù)機制、合理的權(quán)力運行機制，“持有對立目的的人們不可能只通過爭論和討論就解決他們之間的分歧，于是，同終極目標(biāo)相關(guān)聯(lián)的政治規(guī)劃注定要與其他諸如此類的政治設(shè)想發(fā)生沖突”。因而，它可能會導(dǎo)致暴力、專制、集權(quán)等。
　　
　　4　“意義說”：對價值的不同認(rèn)知、情感、態(tài)度，最終必然體現(xiàn)在各種異質(zhì)的結(jié)論中，價值也據(jù)此進(jìn)入“意義”范疇。其基本意蘊有三：第一，價值分析或價值判斷，它是在某一核心價值基礎(chǔ)上對于某一事物、行為、制度等的重要性、必要性、可行性等的理性研判與結(jié)論；它要回答的問題包括：因為什么、為了什么目的、為誰、許諾什么、多大風(fēng)險、應(yīng)優(yōu)先考慮什么等等。第二，確定行為主體、制度主體等的價值底線，即有所為、有所不為。在此基礎(chǔ)上，價值被劃分為“終極性價值”(terminal values)和“工具性價值”(instrumental values)，前者是指人之為人必須始終訴求的目標(biāo)、行為標(biāo)準(zhǔn)，如自由、平等、國家安全、社會承認(rèn)等，因為它們是對“良好生活的最終狀態(tài)”的信念；后者要么是自我認(rèn)識的價值觀，要么是實現(xiàn)前者手段，如誠實、勇氣、自立、思想開闊等；第三，一以貫之的行為取向、政治理念、制度設(shè)計，如“人固有一死，或重于泰山或輕于鴻毛”、“有益于天下也，有益于將來”、構(gòu)建和諧社會……。
　　“意義說”認(rèn)為價值存在的內(nèi)在本質(zhì)在于其自身的目標(biāo)導(dǎo)向、在于對某種理想境界的不斷訴求。也許人類永遠(yuǎn)不會步入某些理想境界，但價值存在的旨?xì)w在于對人的行為的塑造和導(dǎo)引。“意義說”未必盡善盡美(由于“意義”在學(xué)理、實踐中的模糊性及較強的人為痕跡，有時也會陷入某種“不知所云、無所適從”的狀況)，但把價值視為某種“意義”，可以解釋古今中外的許多個人英雄壯舉或相關(guān)政府行為。
　　仔細(xì)想來，人們對公共政策中的價值認(rèn)知也大體遵循相同的邏輯：首先，它存在于公共政策的實體性的物質(zhì)或物質(zhì)要件之中，以利益、效率、效能等的實現(xiàn)程度為依歸；其次，價值以“實體說”為支點，漸次進(jìn)入強調(diào)其內(nèi)在特質(zhì)的“屬性說”和“關(guān)系說”范疇，注重諸如公共利益、公共權(quán)力、公共領(lǐng)域、公民權(quán)利等之于公共政策的基本要義；最后，以“意義說”為結(jié)語，關(guān)注于價值因素之于公共政策的導(dǎo)向、引領(lǐng)作用。盡管在具體政策實踐中，這種次序未必永遠(yuǎn)是涇渭分明、蕭規(guī)曹隨，但基本意蘊大抵如此。價值因素的這種認(rèn)知邏輯之于公共政策的啟示主要有：
　　第一，公共政策必須要建立在一定的物質(zhì)性利益(或滿足人的基本需求)基礎(chǔ)之上。誠如鄧小平在1978年所言，“不講多勞多得，不重視物質(zhì)利益，對少數(shù)先進(jìn)分子可以，參考廣大群眾不行，一段時間可以，長期不行?！锩窃谖镔|(zhì)利益的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，如果只講犧牲精神，不講物質(zhì)利益，那就是唯心論”。這一論斷雖然不是直接針對當(dāng)時具體的政策實踐，但對改革開放的宏觀政策設(shè)計來說，其指導(dǎo)意義不言自明。
　　第二，利益之外，公共政策還應(yīng)有更高的價值偏好。只注重其物質(zhì)層面的指標(biāo)、物化的數(shù)據(jù)等，在政策實踐中有時也會存在一定的偏頗。且不說時下一度盛行的“GDP主義”使經(jīng)濟增長與社會發(fā)展、以人為本、社會財富公平分配、資源環(huán)境等的緊張關(guān)系，還是重溫一下鄧小平1980年對此的重要論述：我們“承認(rèn)物質(zhì)利益，是要為全體人民的物質(zhì)利益奮斗。每個人都應(yīng)該有他一定的物質(zhì)利益，但是這決不是提倡各人要拋棄國家、集體和別人，專門為自己的物質(zhì)利益奮斗，決不是提倡各人都向‘錢’看”。
　　第三，具體政策偏好的選擇，一方面歸因于核心價值觀念的建構(gòu)，另一方面在于基本政策共識的凝聚。公共政策總是面臨著不同的價值偏好選擇：就當(dāng)下我國政策系統(tǒng)而言，在公平與效益、權(quán)力與權(quán)利、理想與現(xiàn)實、個人利益與集體利益、長期績效與眼前利益、宏觀視角與微觀考量……之間或多或少存在著一定的張力。對此的不同選擇，與此相關(guān)的政策內(nèi)涵、政策路徑可能大相徑庭。那么，如何選擇有利于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟增長、社會發(fā)展的公共政策呢?在價值認(rèn)知層面，其主要結(jié)論有：(1)構(gòu)建公共政策的核心價值觀，認(rèn)清其基本“屬性”、明確內(nèi)含其中的各種“關(guān)系”要義。比如改革開放之初，我們確立了“解放思想、實事求是”的思想路線、“一個中心、兩個基本點”的政策核心，對此的不懈堅持與堅定探索，是我國現(xiàn)代化建設(shè)取得階段性成就的關(guān)鍵所在；(2)凝聚政策共識。根據(jù)美國學(xué)者喬萬尼·薩托利(Giovanni Saofi)等的觀點，政策共識，一方面涉及人們對基本政策底線的“接受”程度，另一方面它指向“對于政策的異見和對政府的反對”容忍、寬容程度。
　　第四，對公共政策價值因素與時俱進(jìn)地實踐探索，往往是政策創(chuàng)新的開端。創(chuàng)新中的公共政策可以是全新的政策探索、政策實驗，也可以是政策目標(biāo)、政策路徑、政策工具等的適度調(diào)整?，F(xiàn)實生活中，我們也可以看到各種打著政策創(chuàng)新的旗號，中飽私囊乃至損害公共利益的“偽政策創(chuàng)新”(諸如“形象工程”、“政績工程”、“獻(xiàn)禮工程”等)。本質(zhì)上，政策創(chuàng)新在于自上而下的公共政策“價值導(dǎo)向”與自下而上的公共政策“價值取向”的有機契合。
　　
　　二
　　
　　在政策實踐中，公共政策價值導(dǎo)向和公共政策價值取向體現(xiàn)出不同的內(nèi)在特質(zhì)和行為模式(見下表)。前者以國家武力為基本依托，以行政強制為主要工具，強調(diào)對某一政策內(nèi)容、政府法令、部門規(guī)章等的嚴(yán)格執(zhí)行。在“步調(diào)一致、嚴(yán)明政紀(jì)”的旗幟下，相關(guān)政策客體對具體政策的深層思考、對政策創(chuàng)新的不懈訴求被壓縮在很小的空間內(nèi)；后者是面對未來巨大的不確定性，以廣大民眾的自我探索、自我管理、自我約束為出發(fā)點，以政策實踐中的共識建構(gòu)、平等協(xié)商為基礎(chǔ)，強調(diào)對相關(guān)政策目標(biāo)、政策工具、政策過程、政策路徑等的積極探索。政策實踐中之所以需要價值導(dǎo)向——在柏拉圖(Plato)看來——是因為在政府管理這個“船隊或一只船上”，人們需要“船長”，而且船長在體格和力量上都要超過船上的其他人；之所以需要價值取向，一則是船長關(guān)于航海事務(wù)的知識有限，他有時甚至耳聾而且近視，二則是只有在航海中“水手”才能掌握、獲得“掌舵的技藝”，學(xué)會協(xié)作與堅強。同樣的邏輯，正如不可能在沙灘上建造海市蜃樓一樣，現(xiàn)代社會越來越多的實踐證明僅靠主觀設(shè)計一樣無法創(chuàng)造“美好生活”。所以，具體實踐探索意義、平等協(xié)商機制以多元方法、誘致性制度變遷為基本內(nèi)涵的公共政策價值取向在當(dāng)下我國社會轉(zhuǎn)型時期也漸次占據(jù)越來越重要的地位。
　　
　　需要說明的是，價值作為一種現(xiàn)實存在，在政策實踐中它總是以公共政策價值導(dǎo)向和價值取向某種形式的混合體而存在，主要差別在于二者所占的份額多少。事實上，計劃經(jīng)濟時期價值導(dǎo)向是一種常態(tài)的存在，但其中仍不乏從具體的政策現(xiàn)實出發(fā)，積極探求解決相關(guān)社會問題的公共政策價值取向，只是這種行為、行為模式更多地淹沒于價值導(dǎo)向的喧囂中；市場經(jīng)濟條件下，價值取向成為一種主流政策范式，但當(dāng)然也離不開以政府規(guī)制為重要內(nèi)容的公共政策價值導(dǎo)向。因此本文言及的公共政策從價值導(dǎo)向向價值取向的漸進(jìn)演變，更應(yīng)理解為以價值導(dǎo)向為主的政策范式向價值取向為主的政策范式的漸次、動態(tài)轉(zhuǎn)變過程。
　　當(dāng)下社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，體制層面上的計劃經(jīng)濟模式雖已日益淡出人們的視線，但與此相關(guān)的“命令思維”卻在很長一段時期內(nèi)仍然存在并在一定程度上影響著我國基本政策目標(biāo)及其實現(xiàn)路徑。在此方面，問題的關(guān)鍵是如何確保此類價值導(dǎo)向在政策實踐中的積極建構(gòu)作用、怎樣最大限度地克服可能出現(xiàn)的負(fù)面影響?宏觀理論上，“多用智慧、少用權(quán)力”，“多想公民權(quán)利、少用政府強制”等已成為當(dāng)下一種基本政策共識，但問題是，若沒有命令、強制等“硬約束”，那么還有必要的政治秩序、政策環(huán)境嗎?在價值取向?qū)用?，盡管在市場模式下其作用巨大，但問題的核心是，怎樣確保它在一種比較正確的軌道上運行、如何保證這種“軟約束”的效率?西方學(xué)者視野中的“政策學(xué)習(xí)”、“政策論辯”、“協(xié)商式民主”、“培育公民社會”……在當(dāng)下我國具體的存在形式、運行機制、發(fā)展路徑是什么?
　　還有一種情況是，社會轉(zhuǎn)型時期隨之出現(xiàn)的公共政策的價值導(dǎo)向弱化、價值取向的多元化。在此過程中，行政權(quán)威相對弱化而建構(gòu)在不同價值觀念基礎(chǔ)上的政策認(rèn)知、政策態(tài)度等也呈現(xiàn)出一定的多元性特質(zhì)，因而政策過程的多樣性、利益訴求的分歧性、利益博弈的差異性、利益分配的不公性漸次浮出水面。在具體的政策實踐中，它表現(xiàn)為：(1)政策制定的人為性，如政策短視(政策制定只注重眼前、局部與個體等)、政策作秀(即形式大于內(nèi)容的那些華而不實的政府行為、政府項目，如“形象工程”、“政績工程”等)；(2)政策執(zhí)行的隨意性，如政策附加(即“上有政策、下有對策”，在政策執(zhí)行中，執(zhí)行主體人為地附加一些不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，影響了原政策的忠實表達(dá)與實施)、政策替代(用“土政策”代替原政策，執(zhí)行主體鉆政策和制度的空子，對上級政策陽奉陰違)；(3)政策評估的模糊性，如政策評估標(biāo)準(zhǔn)彈性建構(gòu)(如“替黨說話，還是替老百姓說話”的質(zhì)問)、評估主體的精英化(如“沒有強拆就沒有新中國”的政策邏輯)等；(4)政策調(diào)整的艱巨性，如政策尋租(即通過政策、政策運作最終實現(xiàn)“權(quán)錢交易”、“權(quán)權(quán)交易”)、政策合謀(即面對不利的政策情勢，相關(guān)政策主體結(jié)成利益同盟，互通信息、共同進(jìn)退)中“利益固化”與“精英結(jié)盟”，從而使政策變革、政策調(diào)整壓力增大。在此政策情勢中，誠如默頓(Robert K.Merton)所言，一旦當(dāng)社會面臨巨大不確定性時，就會出現(xiàn)大量冒牌“社會學(xué)家”，他們宣稱能很快醫(yī)治令人頭痛的各種社會問題，“然而事實上，由于社會組織和人類行為如此復(fù)雜和難辨，對那些聲稱能說明組織和行為的方方面面的‘解釋’，我們最好加以防范。如古人云，一個人凡事都想證明的話，結(jié)果他什么也不能證明”。
　　
　　三
　　
　　為了更好闡述當(dāng)下我國公共政策價值、價值取向的基本要義，本文以時下有關(guān)“價格聽證會”的爭議及其政府回應(yīng)為例來闡述其基本內(nèi)涵：
　　1997年制定、1998年施行的我國《價格法》第二十三條規(guī)定“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性”。近年來，事關(guān)民生的自來水、燃?xì)狻⒚裼秒娏?、郵政資費、旅游景點門票等的價格聽證會陸續(xù)在我國各地進(jìn)行。但一直伴隨著爭議，公眾對其過程、結(jié)果均不甚滿意：在過程層面，人們關(guān)注的是聽證代表的遴選及其人員構(gòu)成、相關(guān)信息的發(fā)布以及聽證會中公民的基本權(quán)利、“民意”是否得到了充分的尊重等。比如2009年12月8日，在哈爾濱市物價局組織的水價調(diào)整聽證會上，當(dāng)時就有人懷疑，作為消費者代表參加聽證會的若干人員身份有疑。在結(jié)果層面，1998年至今，全國各種類別的聽證會至少萬計，無一例外地都成為逢聽必漲的“聽漲會”。比如2009年12月18日，濟南市物價局召開水價聽證會。之前有民意調(diào)查表明，七成參與調(diào)查者不同意上調(diào)水價，但聽證的結(jié)果卻是：八成同意漲價。無獨有偶，2010年7月19日，山西省平遙縣關(guān)于平遙古城門票價格調(diào)整進(jìn)行了3個小時的聽證會。結(jié)果“高度一致”，27名聽證代表，只有一人反對漲價，門票漲價“大勢所趨”。此類聽證會中，決策成本如此低廉，而其執(zhí)行成本、博弈成本、信任成本、社會成本等的高低似乎永遠(yuǎn)不在相關(guān)政府、政府部門的考慮之列。
　　針對各種爭議，國家發(fā)改委從2010年1月6-13日在其官方網(wǎng)站上以“聽證會熱門話題系列談”的形式“約請專家對有關(guān)問題進(jìn)行了一一解答”。概而言之，其主要觀點有：(1)“媒體充分地、公開地報道聽證會”，說明它們并不是浪費納稅人錢財?shù)恼摺白餍恪?。如果政府有關(guān)部門真想作秀，豈會讓這些“蹩腳”的“演員”如此作秀來砸“牌子”。(2)聽證會與其說是“逢聽必漲”，倒不如說是“逢漲必聽”，其中的緣由，一是“隨著我國加入世界貿(mào)易組織，經(jīng)濟逐步全球化，資源性產(chǎn)品、大宗商品開始在全球范圍內(nèi)配置，其價格由國際市場供求關(guān)系確定的趨勢越來越明顯”，二是“隨著經(jīng)濟發(fā)展和居民收入水平的提高，資源性產(chǎn)品價格和環(huán)保收費客觀上要有一個上漲的過程”。(3)聽證會不是投票決定調(diào)價的“決策會”，它“不作出是否調(diào)價、調(diào)價多少的決定。定價機關(guān)要同等尊重多數(shù)意見和少數(shù)意見，根據(jù)其意見是否合理可行決定是否采納，而不是以人數(shù)多寡作為是否調(diào)價的決策依據(jù)”。(4)聽證會上，有人舉著“反對漲價”的牌子，有人向主持人投擲礦泉水瓶等“不正?！爆F(xiàn)象的發(fā)生，“實際上是民主社會的正?，F(xiàn)象，在一定程度上反映了我國民主政治的進(jìn)步”。(5)作為一種民主化的“公共行政決策”制度，在“聽證會消費者參加人的遴選”、“聽證會參加人的發(fā)言”、“聽證會有關(guān)材料的公開”等層面，有待進(jìn)一步完善。
　　回到公共政策價值取向上來。時下，若要確保公共政策的“公共性”、“公平性”等價值取向，那么其中的路徑選擇至關(guān)重要。在此類案例中，它至少包括以下幾個方面內(nèi)容：
　　——保護(hù)公民基本權(quán)利。價值取向視角中的“權(quán)利”，首先是“一種制度安排，其中利益得到法律的保護(hù)，選擇具有法律效力，商品和機遇在有保障的基礎(chǔ)上提供給個人”；其次，是一種在公民履行法定義務(wù)基礎(chǔ)上享有某種待遇、條件等的基本資格(rights)，這種“資格”大體決定了其生存狀況及其未來訴求。很難設(shè)想一位連基本的“知情權(quán)”、“參與權(quán)”、“表達(dá)權(quán)”、“監(jiān)督權(quán)”都缺失的公民，如何來根據(jù)客觀現(xiàn)實的變化來理性調(diào)整自身的態(tài)度和行為；也很難設(shè)想當(dāng)一個群體、乃至一個階層在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)無法充分行使自己的“話語權(quán)”、“代表權(quán)”時，他們又是如何做到由內(nèi)而外、自下而上的自立、自尊、自強?
　　——尊重公民的自主選擇權(quán)。相比較而言，自主選擇、自主選擇權(quán)是當(dāng)下我國公共政策價值取向的基石。它一方面通過“民意”體現(xiàn)出來，另一方面體現(xiàn)在各政策主體對民意尊重程度上。民意，是“人民共同的意見和愿望”。公共管理視角，其基本意蘊有二：一是指政府尊重、保障、保護(hù)廣大民眾的共同愿望，并在相關(guān)政策中體現(xiàn)出來；二是指政府有針對性地逐步排除其中的各種障礙，或至少不做引起“民憤”的事。前者筆者稱之為“積極性民意”，后者是“消極性民意”。論及它在政治系統(tǒng)中的地位，我國古代就有“中和民意以安四鄉(xiāng)”之說。當(dāng)下，以各種理由、借口對廣大民眾的各種公共訴求、基本權(quán)利推三阻四，乃至“定制”、“制造”民意，至少不是公共政策價值取向的基本選項。時下，我國政治系統(tǒng)中的“消極性”民意可能更具政策意義。
　　上述案例中，論及哈爾濱水價聽證會上的消費者身份時，官方說法是，“由于消協(xié)工作人員的工作失誤，將一位退休干部的身份寫成了‘下崗職工’；另一位領(lǐng)取失業(yè)救濟的真正下崗職工，在接受記者采訪時卻聲稱自己是所謂的‘董事長’；一位法律工作者報名時說自己是律師，消協(xié)沒有審核就予以認(rèn)可等”。至于“民意”、“聽證會”與“政策制定”之間的關(guān)聯(lián)性，官方的“說法”是：第一，聽證會不是投票決定調(diào)價的“決策會”，它對制定價格的必要性、可行性進(jìn)行論證，不作出是否調(diào)價、調(diào)價多少的決定；第二，定價機關(guān)要同等尊重多數(shù)意見和少數(shù)意見，根據(jù)其意見是否合理可行決定是否采納，而不是以人數(shù)多寡作為是否調(diào)價的決策依據(jù)；第三，參加聽證會的消費者并不是“代表”。“聽證會參加人與人大代表不同，不是由不同的利益群體選舉出來，代表不同的利益群體參加投票的”。
　　對于“消協(xié)工作人員的工作失誤”，我們可以理解，“人非圣賢、孰能無過”嘛!只是對于聽證會的民意基礎(chǔ)，發(fā)改委的解釋我們很難理解：第一，聽證會當(dāng)然不等同于政策制定的“決策會”，但誰也不能否認(rèn)它是公共權(quán)力取信于民、公共政策贏得“合法性”的重要形式。若“漲價”基調(diào)已定，聽證會只圍繞漲價的“必要性、可行性進(jìn)行論證”并且當(dāng)聽證會參與者沒有廣泛的代表性時，那么，此類政策的民意基礎(chǔ)何在?如何建構(gòu)政策系統(tǒng)中的社會信任機制?不要忘了公共政策從來就不是各類政策主體(尤其是政治精英)的“獨唱”；第二，設(shè)想一下，聽證會過程中，當(dāng)發(fā)改委所倡導(dǎo)的廣大民眾的“積極參加”、“以主人翁的心態(tài)”“積極發(fā)表意見”總是不能改變政策走向、政策進(jìn)程時，這樣的“民意”、“民聲”還能堅持多久?若此類民意長期無處發(fā)泄、政策回應(yīng)總是成為政治精英的“自娛自樂”，那么到時民眾擲向政府的決不僅僅是礦泉水瓶。
　　阿爾蒙德(Gabriel A.Almond)等對此的解讀是：公共政策價值層面，“如果精英應(yīng)是強有力的，并能作出權(quán)威式的決策，那么，普通人的涉入，主動性和影響力都要受到限制。普通公民應(yīng)該把權(quán)力交給精英，讓精英來統(tǒng)治。精英權(quán)力的需求需要普通公民相對地消極，不要涉入以及順應(yīng)精英。因此，民主制度下的公民被號召追求矛盾的目標(biāo)，它應(yīng)該既是積極的，又是消極的；既是涉入的，又是不太涉入的；既是有影響力的，又是恭敬順從的”。
　　——確立政策核心價值標(biāo)準(zhǔn)。按照一般邏輯，“價值”建構(gòu)宏觀行為“標(biāo)準(zhǔn)”、“標(biāo)準(zhǔn)”產(chǎn)生微觀行為“規(guī)則”、“規(guī)則”決定具體行為的內(nèi)涵與外延(“自由裁量權(quán)”)、“自由裁量權(quán)”踐行“價值”……。在這種“價值——標(biāo)準(zhǔn)——規(guī)則——自由裁量權(quán)——價值”的邏輯鏈條中，“標(biāo)準(zhǔn)”是關(guān)鍵：它既是價值的“細(xì)化”，又是微觀行為的“起點”。政策實踐中，我們不否認(rèn)宏觀標(biāo)準(zhǔn)的重要性。比如說，若沒有“無政策”層面上的標(biāo)準(zhǔn)變化，我們可能至今還不可能走出“階級斗爭”的政策模式。只是這種標(biāo)準(zhǔn)，若僅僅停留在政策宣傳、政府文件等層面，不能在具體的政策實踐中體現(xiàn)出來，其實際功效就會大打折扣。
　　在此類案例中，聽證會主要定位于“把聽證會參加人提出的主要意見采納情況及主要理由向社會說明”，并切實保障廣大消費者的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利，那么在此價值取向下的聽證“標(biāo)準(zhǔn)”可理解為：第一，只聽證，不決策。換言之，在價格上漲已定的背景下，聽證會的主旨只能圍繞價格上漲的幅度展開；第二，既然聽證會參與者不是聽證“代表”，理想狀態(tài)下，各個階層、各個群體越廣泛參與越好，但在特定情況下，也不排除把價格聽證會運作成漲價“通氣會”、“說明會”、“新聞發(fā)布會”?！皹?biāo)準(zhǔn)”如此，那么實際操作中地方政府的“自由裁量權(quán)”指向何處也可想而知。
　　——明確基本行為模式?！胺?wù)型政府”、“回應(yīng)性政府”、“透明政府”、“責(zé)任政府”、“法制政府”等的價值取向下的政府行為，當(dāng)下在我國至少應(yīng)包括：第一，公民參與，即廣大民眾出于個體、團(tuán)體、組織等的目的，自覺、不自覺地介入政府管理活動中的行為或過程。它既是政府取信于民、公共政策贏得“合法性”的重要載體，又是當(dāng)代社會廣大民眾自我管理、自我約束、自我發(fā)展的基本舉措；第二，保護(hù)權(quán)利。理論上，“公民權(quán)利”是現(xiàn)代公共政策的核心，“公共權(quán)力”是維護(hù)、保障、鞏固“公民權(quán)利”的基本工具，而不是相反。這也是價格聽證會上廣大消費者捍衛(wèi)其必要的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的根本原因所在。事實上，事關(guān)廣大民眾自身生存、生活、發(fā)展的所有事項，廣大民眾無疑最具發(fā)言權(quán)。各級政府、政府官員對此的正面指導(dǎo)和規(guī)范設(shè)計是各種政策取得成功的必要條件而非充分條件。民意、民心、民情是政策制定、政策執(zhí)行、政策評估等一般前提，也是公民權(quán)利所在，但它們決不能“被代表”、“被設(shè)計”；第三，凝聚政策共識。理論上，政策共識的核心都是各政策主體、政策客體在平等基礎(chǔ)上的協(xié)商、溝通與互動?，F(xiàn)實是，在“漲價”基調(diào)已定的前提下，當(dāng)政府態(tài)度成為某一政策共識核心內(nèi)容，民眾意見幾乎不影響政策實質(zhì)時，那么，據(jù)此形成的制度設(shè)計、制度運行的合法性、合理性就會大打折扣。正如有論者針對2006年11月15日國家郵政資費突然調(diào)高價格時所言，“從水價到煤價，從電價到燃?xì)鈨r，此前每一種公共品的漲價，相關(guān)部委一般都會提前發(fā)個消息，說電價準(zhǔn)備漲了，準(zhǔn)備提價節(jié)水之類的，好讓公眾有個發(fā)泄過程和心理接受過程；講規(guī)矩呢，還會搞個漲價聽證會什么的，擺出尊重民意的姿態(tài)；再不濟的，也會說幾句諸如‘會考慮百姓承受力’之類的話，再不濟的，也會傳出個謠言什么的?？蛇@次，連個‘謠言’也沒聽到就突然漲了”；第四，以人為本。政策取向中的“以人為本”，是以公民權(quán)利為本、以全社會范圍內(nèi)的基本政策共識為本、以廣大民眾所認(rèn)同的“公共利益”為本。價格聽證會中，我們不否認(rèn)政府利益、部門利益有時是公共利益的重要組成部分，它們也據(jù)此進(jìn)入政策系統(tǒng)成為公共政策一部分，但它們也未必總是與公共利益一致，作為公共政策價值取向的公共利益，可能更應(yīng)該以某種“公共需求”形式出現(xiàn)的“共享的利益”，是顧及、平衡社會各方利益(尤其是弱勢群體利益)的政策訴求。
　　——踐行政策學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)，是在“經(jīng)驗作用下發(fā)生的相對持久的行為改變?！绻粋€人的行為、活動以及反映這些作為經(jīng)驗的結(jié)果與過去的方式有所不同時，就意味著學(xué)習(xí)已經(jīng)發(fā)生了”。按照同樣的邏輯，政策學(xué)習(xí)是指源自政策實踐并在此基礎(chǔ)上相關(guān)政策主體在政策理念、行為意圖、行為方式等方面相對持久的改變，它是政策調(diào)整、政策評估、政策變革、政策創(chuàng)新等的重要內(nèi)容。在政治文化方面，它更具優(yōu)勢。正如安德森(James E.Ander-son)所言，政治文化，是“關(guān)于政府應(yīng)該做什么、如何來做以及如何來處理政府與民眾關(guān)系的價值觀、信念和態(tài)度。政治文化通過社會化進(jìn)行代際傳承，在社會化過程中，個體通過與父母、朋友、老師、政治領(lǐng)導(dǎo)人及其它人的互動來學(xué)習(xí)與政治有關(guān)的價值觀、信念和態(tài)度”。
　　價格聽證會中，在諸如“聽證會消費者參加人的遴選”、“聽證會參加人的發(fā)言”、“聽證會有關(guān)材料的公開”等層面，有待進(jìn)一步完善，這是政策學(xué)習(xí)的本質(zhì)所在，但它遠(yuǎn)不止于此。若認(rèn)為此種制度設(shè)計十分周詳、完善，即使存在著一定瑕疵也容不得些許變革、調(diào)整，這至少不符合政策學(xué)習(xí)的基本要義。哈貝馬斯(Jurgen Habermas)將這種視某種政策實踐的合法性、有效性為理所當(dāng)然，無視具體情景就加以肯定或否定的政策“學(xué)習(xí)”，界定為“非反思性學(xué)習(xí)”。這種學(xué)習(xí)的背后是權(quán)力意識、計劃思維等自覺或不自覺地流露。時下，我們可能更需要“反思性學(xué)習(xí)”，即“用話語把有問題或由于受到疑問而有問題的有效性要求列舉出來，通過論證來決定是加以兌現(xiàn)還是予以拒絕”。這種學(xué)習(xí)，既歡迎在基本的政策信任基礎(chǔ)上廣大民眾的積極行為，也不排斥他們對某一政策的置疑與批判，從而促進(jìn)該政策的調(diào)整與創(chuàng)新。
　　
　　作者單位：浙江師范大學(xué)法政學(xué)院
　　責(zé)任編輯：秦