【摘要】 民國(guó)時(shí)期監(jiān)察和審計(jì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置、分掌事務(wù)、協(xié)調(diào)關(guān)系等方面都體現(xiàn)了監(jiān)審合一思想。監(jiān)審合一思想是中國(guó)古代御史監(jiān)察制度和西方超然獨(dú)立審計(jì)制度的有機(jī)結(jié)合，它在民國(guó)不同時(shí)期發(fā)揮的作用有所不同。監(jiān)審合一思想對(duì)當(dāng)前的借鑒有：一是適當(dāng)減少監(jiān)督機(jī)構(gòu)；二是合并審計(jì)署和監(jiān)察部。
　　【關(guān)鍵詞】 民國(guó)時(shí)期；監(jiān)察；審計(jì)
　　
　　一、民國(guó)時(shí)期監(jiān)審合一思想的主要內(nèi)容
　　
　　民國(guó)時(shí)期，從1912年中華民國(guó)的成立到1949年南京國(guó)民政府的覆滅，政府監(jiān)察和審計(jì)在大部分時(shí)間內(nèi)都實(shí)行監(jiān)審合一，監(jiān)審合一思想主要體現(xiàn)在以下幾方面。
　?。ㄒ唬┰跈C(jī)構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)監(jiān)審合一，即審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于監(jiān)察機(jī)構(gòu)
　　1925年7月17日，廣州國(guó)民政府頒布的《監(jiān)察院組織法》規(guī)定：“監(jiān)察院監(jiān)察國(guó)民政府所屬各級(jí)機(jī)關(guān)官吏之行為及考核稅收與各種用途之狀況。監(jiān)察院設(shè)五局一科，其中第二局掌理訓(xùn)練及審計(jì)事宜?！?928年10月8日南京國(guó)民政府公布的《國(guó)民政府組織法》規(guī)定：“國(guó)民政府設(shè)五院，即行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院，監(jiān)察院為國(guó)民政府最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，依法行使彈劾、審計(jì)職權(quán)。”10月12日，國(guó)民黨中央政治會(huì)議第158次會(huì)議通過(guò)的《監(jiān)察院組織法》第二條規(guī)定：“監(jiān)察院關(guān)于審計(jì)事項(xiàng)設(shè)審計(jì)部掌理之?！睆拇艘院?，南京國(guó)民政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，審計(jì)部一直隸屬于監(jiān)察院。從上可知，無(wú)論是廣州國(guó)民政府頒布的《監(jiān)察院組織法》，還是南京國(guó)民政府頒布的《監(jiān)察院組織法》，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上審計(jì)部門都隸屬于監(jiān)察部門，即在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行監(jiān)審合一。
　　（二）在權(quán)力配置上體現(xiàn)監(jiān)審合一，即監(jiān)察權(quán)中包含審計(jì)權(quán)
　　1925年7月17日頒布的《監(jiān)察院組織法》規(guī)定：“監(jiān)察院第二局審計(jì)科的職責(zé)主要是審查各機(jī)關(guān)所用之簿記方法是否遵守訓(xùn)練科所議定的統(tǒng)一方式、審核政府一切機(jī)關(guān)各項(xiàng)收支之權(quán)、派員親赴各地各機(jī)關(guān)審查賬項(xiàng)等”，即監(jiān)察權(quán)中之審計(jì)權(quán)。1925年11月28日頒布的《審計(jì)法》第八條規(guī)定：“監(jiān)察院隨時(shí)派員親赴各機(jī)關(guān)審查賬項(xiàng)，如遇懷疑及質(zhì)問(wèn)，無(wú)論任何高級(jí)官吏，應(yīng)即予以完滿之答復(fù)”，即監(jiān)察權(quán)中之質(zhì)詢權(quán)。1926年10月4日國(guó)民政府通過(guò)的《修正監(jiān)察院組織法》規(guī)定：“監(jiān)察院第一科考查各種行政事項(xiàng)；第二科稽核中央及地方財(cái)務(wù)收入支出及統(tǒng)一官?gòu)d簿記表冊(cè)事項(xiàng)；第三科彈劾官吏違法及提起行政訴訟事項(xiàng)?！痹谶@里，第三科針對(duì)第一、第二兩科所查出的問(wèn)題和涉及的官員提起彈劾和行政訴訟，即監(jiān)察權(quán)中之彈劾、起訴權(quán)。從上所知，監(jiān)察院行使的監(jiān)察權(quán)包括彈劾權(quán)、起訴權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、審計(jì)權(quán)等。因此，監(jiān)察權(quán)中包含審計(jì)權(quán)是監(jiān)審合一思想在權(quán)力配置上的體現(xiàn)。
　?。ㄈ┰诜终剖聞?wù)上體現(xiàn)監(jiān)審合一
　　民國(guó)時(shí)期審計(jì)事務(wù)分掌上有事前審計(jì)、事后審計(jì)和稽察。1933年4月14日通過(guò)的《修正審計(jì)部組織法》第五條規(guī)定：“審計(jì)部第一廳負(fù)責(zé)事前審計(jì)，第二廳負(fù)責(zé)事后審計(jì)，第三廳負(fù)責(zé)稽察事務(wù)。”稽察的出現(xiàn)是監(jiān)審合一思想在審計(jì)事務(wù)分掌上的體現(xiàn)。從稽察的對(duì)象上看，它包括財(cái)政上之不法或財(cái)政上之不忠于職務(wù)之行為。1938年5月3日頒布的《審計(jì)法》第四十六條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于各機(jī)關(guān)之一切收支得隨時(shí)稽察之”；第四十八條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于各機(jī)關(guān)之財(cái)物得隨時(shí)盤查，遇有遺失、損毀等情事，非經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)證明其對(duì)于良善管理人應(yīng)有之注意并無(wú)怠忽者，經(jīng)管人應(yīng)負(fù)其責(zé)任；如遇水火盜難或其他意外事故，各機(jī)關(guān)所管之現(xiàn)金、票據(jù)、證券與會(huì)計(jì)檔案及其他重要公有財(cái)物，應(yīng)分別解繳公庫(kù)或移地保管，倘因怠忽致有遺失損毀者，該機(jī)關(guān)長(zhǎng)官及主管人員應(yīng)負(fù)賠償之責(zé)?！被熵?cái)政上之不法主要是對(duì)事的審計(jì)，即審查單位的財(cái)務(wù)收支、現(xiàn)金、票據(jù)、證券和財(cái)物是否合法，如上述的《審計(jì)法》第四十六條和四十八條的相關(guān)規(guī)定。稽察財(cái)政上之不忠于職務(wù)之行為，主要是監(jiān)察單位的官員，即對(duì)人的監(jiān)察，如上述第四十八條的經(jīng)管人員、機(jī)關(guān)長(zhǎng)官及主管人員等。因而，稽察就是在審計(jì)事務(wù)分掌上把對(duì)事的審計(jì)和對(duì)人的監(jiān)察合二為一。
　?。ㄋ模┰趯徲?jì)和監(jiān)察的協(xié)調(diào)關(guān)系上體現(xiàn)監(jiān)審合一
　　1926年10月4日，國(guó)民政府再次修正的《監(jiān)察院組織法》規(guī)定：“第二科稽核中央及地方財(cái)政收入支出及統(tǒng)一官?gòu)d簿記表冊(cè)事項(xiàng)；第三科彈劾官吏違法及提起行政訴訟事項(xiàng)；第四科審判官吏、懲戒處分及行政訴訟事項(xiàng)。”在這里，第二科職責(zé)屬于審計(jì)性質(zhì)，第三、四科職責(zé)屬于監(jiān)察性質(zhì)，第三、四科針對(duì)第二科查出的問(wèn)題，進(jìn)行彈劾、懲戒和行政訴訟，表明審計(jì)和監(jiān)察的關(guān)系在一個(gè)組織內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)，即在監(jiān)察院內(nèi)部協(xié)調(diào)，而不是在兩個(gè)獨(dú)立組織之間協(xié)調(diào)。同樣，1938年5月3日公布的《審計(jì)法》也體現(xiàn)了審計(jì)和監(jiān)察關(guān)系的內(nèi)部協(xié)調(diào)。該法第十二條規(guī)定：“審計(jì)人員為行使職權(quán)，向各機(jī)關(guān)查閱簿籍憑證或其他文件，或檢查現(xiàn)金財(cái)物時(shí)，各該主管人員不得隱匿或拒絕，遇有疑問(wèn)并應(yīng)為詳實(shí)之答復(fù)；遇有違背前項(xiàng)規(guī)定時(shí)，審計(jì)人員應(yīng)將其事實(shí)報(bào)告該管審計(jì)機(jī)關(guān)通知各該機(jī)關(guān)長(zhǎng)官，予以處分或呈請(qǐng)監(jiān)察院核辦?！奔磳徲?jì)檢查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)得不到落實(shí)時(shí)，審計(jì)部門可向監(jiān)察部門反映，監(jiān)察部門予以保障。第十五條規(guī)定：“審計(jì)人員發(fā)覺(jué)各機(jī)關(guān)人員有財(cái)務(wù)上之不法或不忠于職務(wù)之行為，應(yīng)報(bào)告該管審計(jì)機(jī)關(guān)通知各該機(jī)關(guān)長(zhǎng)官處分之，并得由審計(jì)部呈請(qǐng)監(jiān)察院依法移付懲戒。”即審計(jì)發(fā)現(xiàn)官員有不忠行為時(shí)，可呈交監(jiān)察院移送懲戒。
　　
　　二、民國(guó)時(shí)期監(jiān)審合一思想的評(píng)價(jià)
　　
　?。ㄒ唬┍O(jiān)審合一思想是中國(guó)古代御史監(jiān)察制度和西方超然獨(dú)立審計(jì)制度的有機(jī)結(jié)合
　　我國(guó)古代審計(jì)的特征之一是御史監(jiān)察審計(jì)，即御史既掌握監(jiān)察權(quán)又掌握審計(jì)權(quán)。例如秦漢時(shí)御史察計(jì)簿；唐宋時(shí)六察監(jiān)臨六部；元明清時(shí)御史進(jìn)行財(cái)政財(cái)務(wù)終審等。但是我國(guó)古代的審計(jì)職權(quán)包含于行政、監(jiān)察兩大系統(tǒng)中，沒(méi)有獨(dú)立設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)。
　　西方資產(chǎn)階級(jí)民主一般實(shí)行三權(quán)分立制度，即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相互分立又相互制約。孫中山認(rèn)為彈劾各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力，即監(jiān)察權(quán)歸于議會(huì)，會(huì)使議會(huì)的權(quán)力過(guò)大，影響政府的行政效率。孫中山通過(guò)考察西方三權(quán)分立的弊端后，吸收了西方三權(quán)分立的合理因素，又繼承了我國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察審計(jì)的精華，創(chuàng)造性的提出“五權(quán)分立”，又稱“五權(quán)憲法”，即在保留了西方國(guó)家三權(quán)的基礎(chǔ)上，又增加了考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)。五權(quán)分別由立法院、行政院、司法院、考試院和監(jiān)察院來(lái)行使。考試權(quán)是指設(shè)立獨(dú)立的機(jī)關(guān)，對(duì)大小官吏進(jìn)行考試，確定官吏的資格。各級(jí)官吏不管是選舉產(chǎn)生的，還是上級(jí)機(jī)關(guān)委任的，都必須經(jīng)過(guò)考試合格，方得有效。監(jiān)察權(quán)是指設(shè)立獨(dú)立機(jī)關(guān)，專管監(jiān)督和彈劾國(guó)家官吏事務(wù)。同時(shí)，審計(jì)權(quán)歸屬于監(jiān)察院。在監(jiān)審合一下，一方面審計(jì)權(quán)能夠獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和考試權(quán)，審計(jì)獨(dú)立性較高，有利于加強(qiáng)審計(jì)權(quán)對(duì)其他四權(quán)的制衡和監(jiān)督；另一方面民國(guó)時(shí)期在監(jiān)察院下設(shè)立專職的審計(jì)機(jī)構(gòu)，改變了我國(guó)古代沒(méi)有獨(dú)立設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)的狀況，有利于審計(jì)專業(yè)化的發(fā)展，促進(jìn)審計(jì)效率的提高。同時(shí)，監(jiān)察院可以利用審計(jì)這個(gè)專業(yè)化的工具，加強(qiáng)財(cái)經(jīng)監(jiān)督，提高監(jiān)