【摘要】 文章采用案例研究方法對審計免疫系統(tǒng)的功能與效能問題進(jìn)行研究。首先建立了一個分析框架，然后就荔灣區(qū)審計免疫系統(tǒng)的構(gòu)建和運行情況進(jìn)行了介紹，在此基礎(chǔ)上，對審計免疫系統(tǒng)的功能與效能的實現(xiàn)情況進(jìn)行了分析。指出：審計免疫系統(tǒng)功能與審計效能關(guān)系密切，隨著審計免疫系統(tǒng)的建立，審計功能將逐步完善；隨著審計免疫系統(tǒng)功能的發(fā)揮，審計效能得以提高。
　　【關(guān)鍵詞】 審計；免疫系統(tǒng)；功能；效能
　　
　　一、引言
　　
　　2008年3月，劉家義審計長在中國審計學(xué)會五屆三次理事會上提出了“審計免疫系統(tǒng)論”，引起了學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的高度關(guān)注，《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中把充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能作為審計工作總體目標(biāo)的重要內(nèi)容，學(xué)術(shù)界目前已經(jīng)形成了研究審計免疫系統(tǒng)的熱點，全國各地的審計機(jī)關(guān)和學(xué)術(shù)團(tuán)體組織了許多專題研討會。2008年5月至2009年8月，中文期刊全文數(shù)據(jù)庫收錄的關(guān)于審計免疫系統(tǒng)的研究論文已達(dá)75篇，其中2009年1至8月就有51篇，且具有加速之勢。就有關(guān)網(wǎng)站看，審計免疫系統(tǒng)的討論相當(dāng)熱烈，點擊率極高。關(guān)于審計免疫系統(tǒng)的研究，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　一是“審計免疫系統(tǒng)論”的科學(xué)性。崔孟修（2008）認(rèn)為，審計免疫系統(tǒng)論具有豐富的科學(xué)內(nèi)涵，是多學(xué)科綜合創(chuàng)新的理論成果，是實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新。尹萍（2009）、齊興利（2009）等從審計免疫系統(tǒng)的理論創(chuàng)新及其對審計理論的影響方面論述了“審計免疫系統(tǒng)論”的科學(xué)性。
　　二是“審計免疫系統(tǒng)”的理論基礎(chǔ)。上海審計科研所組織召開的專題研討會上，與會代表認(rèn)為，審計免疫系統(tǒng)論繼承、吸收和借鑒了多種學(xué)科的思想理論，包括馬克思主義基本原理、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)性、社會學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)、仿生學(xué)、免疫學(xué)等。審計免疫系統(tǒng)論是在多學(xué)科思想理論基礎(chǔ)上綜合創(chuàng)新的理論成果（上海審計科研所，2009）。
　　三是“審計免疫系統(tǒng)”的功能。崔孟修（2008）認(rèn)為，審計作為一個“免疫系統(tǒng)”，在國家經(jīng)濟(jì)社會運行中，與現(xiàn)代醫(yī)學(xué)免疫學(xué)一樣，也具有免疫防御、免疫自穩(wěn)、免疫監(jiān)視這三種基本功能。免疫防御，即抗感染免疫，主要指機(jī)體針對外來抗原（如微生物及其毒素）侵襲的免疫保護(hù)作用；免疫自穩(wěn)，即免疫系統(tǒng)能及時識別、清除體內(nèi)損傷或衰老的細(xì)胞，但對機(jī)體正常的細(xì)胞不發(fā)生攻擊，以維持自身內(nèi)環(huán)境穩(wěn)定的一種生理功能；免疫監(jiān)視，即由于各種體內(nèi)外因素影響，正常個體的組織細(xì)胞不斷發(fā)生畸變和突變，免疫系統(tǒng)及時識別此類復(fù)制錯誤或突變細(xì)胞并將其清除。宋常（2009）將審計免疫系統(tǒng)的功能表述為防御職能、自穩(wěn)職能和監(jiān)督職能。張姝越（2009）則將審計免疫系統(tǒng)的功能表述為保護(hù)功能、清除功能和修補(bǔ)功能。高仁全（2009）結(jié)合抗震救災(zāi)審計的實踐，將審計免疫系統(tǒng)的功能概括為預(yù)警功能、保護(hù)功能、清除功能和修補(bǔ)功能。
　　四是審計免疫系統(tǒng)對國家審計的影響。段興民（2009）、宋常（2009）、李?。?009）、李凱（2009）等從不同角度論述了審計免疫系統(tǒng)論對國家審計的影響。他們認(rèn)為，審計免疫系統(tǒng)論對政府審計理論和實踐均產(chǎn)生巨大影響，審計免疫系統(tǒng)論豐富了人們對審計本質(zhì)和審計功能的認(rèn)識，對國家審計的本質(zhì)、國家審計的功能、國家審計的基本特征、國家審計的根本目的、國家審計的首要任務(wù)以及中國特色社會主義審計事業(yè)的靈魂和指南等一系列重大問題有了重新認(rèn)識，對國家審計實踐具有重大影響。喬新生（2008）基于審計免疫系統(tǒng)的視角，提出了對國家審計功能的重新定位。
　　五是如何發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)的功能。這一方面的研究比較多，目前公開發(fā)表的論文幾乎都涉及到了這一問題，人們從不同視角提出了有效發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)的思路和對策，有人從國家審計整體視角來論述（崔孟修，2008；胡勝校，2008；劉英來，2008；宋常，2009；李健，2009；李凱，2009）；有人則從特殊行業(yè)或特殊業(yè)務(wù)角度予以論述，譬如，肖文八和于靜（2009）從軍隊審計視角、王朝暉（2009）從領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計視角、孔凡勤（2009）從建設(shè)工程審計視角、金正謀（2009）從工程招標(biāo)前預(yù)算審計視角等不同方面提出了發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能的思路。
　　以上情況表明，目前理論界關(guān)于審計免疫系統(tǒng)的研究范圍相當(dāng)廣泛，在一些基本問題方面，取得了一些共識。但是，就研究成果看，對這一問題的研究還不夠深入，主要存在三個問題：一是對一些基本概念的認(rèn)識還比較膚淺和表象；二是沒有提出高質(zhì)量的審計免疫系統(tǒng)的整體框架；三是缺乏結(jié)合實際案例的研究。
　　筆者認(rèn)為，審計免疫系統(tǒng)的根本目的是提高審計效能，如何發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)的功能來提高審計效能，是應(yīng)該關(guān)注的重點，因而有必要把審計功能與效能結(jié)合起來進(jìn)行研究。對這一問題的研究，不只是提出理論思路，更重要的是要用于實踐之中，所以，筆者采用案例研究方法，結(jié)合廣州市荔灣區(qū)審計局的審計實踐，對發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能來提高審計效能問題進(jìn)行研究，以期能夠揭示出審計免疫系統(tǒng)的特點及其對審計效能的影響，以便為提高國家審計質(zhì)量提供參考。
　　
　　二、國家審計、免疫系統(tǒng)、功能與效能：一個分析框架
　　
　　免疫系統(tǒng)本來是一個醫(yī)學(xué)概念。醫(yī)學(xué)中的免疫系統(tǒng)是指生物的淋巴器官及其他器官內(nèi)的淋巴組織等在與各種致病因子的長期不斷斗爭中形成的、保護(hù)自身的防御性結(jié)構(gòu)，具有免疫防御、免疫自穩(wěn)、免疫監(jiān)視三種基本功能（龔非力，2007）。
　　劉家義（2008）把審計比喻成是經(jīng)濟(jì)社會運行的“免疫系統(tǒng)”，這個免疫系統(tǒng)所依存的有機(jī)體應(yīng)當(dāng)是整個經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)。從這個角度看，審計免疫系統(tǒng)應(yīng)包括國家審計（或者稱為政府審計）、社會審計和內(nèi)部審計。其中國家審計免疫系統(tǒng)是這個大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，其所作用的有機(jī)體應(yīng)該是國家機(jī)關(guān)和政府組織的與財政收支活動相關(guān)的經(jīng)費收支體系。也就是說，國家審計免疫系統(tǒng)的有機(jī)體限于國家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府系統(tǒng)，這個系統(tǒng)是整個經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的一個重要組成部分。本文所研究的審計免疫系統(tǒng)僅限于這一系統(tǒng)，即國家審計所作用的范圍之內(nèi)。
　　隨著人類社會的發(fā)展，國家審計經(jīng)歷了從帝王時代的宮廷審計到行政主導(dǎo)的國家審計，再到公民主導(dǎo)的國家審計的發(fā)展過程。在這一過程中，隨著人們對國家審計認(rèn)識的不斷提高，國家審計的地位逐步發(fā)生了變化，由最初的稽核員（查賬）到國家的“看門狗”，逐步演變?yōu)閲业摹懊庖呦到y(tǒng)”。在審計機(jī)關(guān)成立之初，審計的功能主要是查賬，檢查賬實是否相符。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，國家的經(jīng)濟(jì)活動日益復(fù)雜，客觀上要求國家審計的領(lǐng)域和范圍不斷擴(kuò)展，不僅要查賬，同時還要對國家財政資金的管理使用情況進(jìn)行監(jiān)督，此時的審計被看作是國家財政的“看門狗”。進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的速度越來越快，社會財富越來越多，現(xiàn)代技術(shù)方法越來越先進(jìn)，社會對審計的要求以及審計風(fēng)險也越來越高。審計不僅要審計資金管理使用的合規(guī)、合法性，同時還要審計資金使用的效益與效果性；不僅要查處問題，同時還要完善制度政策；不僅要審計經(jīng)濟(jì)問題，同時還要關(guān)注社會、生態(tài)、環(huán)境、民生等問題。審計面臨的任務(wù)越來越重，審計的方式方法也在不斷創(chuàng)新。面對新形勢、新任務(wù)，國家審計需要重新定位。從免疫系統(tǒng)視角來看待國家審計，是對國家審計認(rèn)識的進(jìn)一步深化。“免疫系統(tǒng)論理論”是對“查賬理論”和“看門狗理論”的進(jìn)一步發(fā)展和完善?！安橘~理論”和“看門狗理論”強(qiáng)調(diào)的是被動、單一、靜態(tài)的審計，強(qiáng)調(diào)對問題的查處；“免疫系統(tǒng)”則強(qiáng)調(diào)的是主動、全面、動態(tài)的審計，不僅要求對問題的查處，同時還向兩頭延伸，強(qiáng)調(diào)審計的預(yù)警功能與分析完善功能，把微觀審計與宏觀審計相結(jié)合，事前、事中、事后審計相結(jié)合，實行全過程、全方位的審計?！懊庖呦到y(tǒng)理論”更能夠反映出國家審計的本質(zhì)，更符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。
　　
　　國家審計“免疫系統(tǒng)”與醫(yī)學(xué)免疫系統(tǒng)一樣，都具有保護(hù)、清除、修補(bǔ)等系統(tǒng)化的免疫功能。但是，與醫(yī)學(xué)上免疫系統(tǒng)的被動防御不同，國家審計免疫系統(tǒng)具有主動性。就國家免疫系統(tǒng)的特征看，應(yīng)當(dāng)具有以下四方面的內(nèi)在功能：
　　一是科學(xué)預(yù)警功能。一方面體現(xiàn)在重要問題的風(fēng)險預(yù)警方面，它不但揭示問題的現(xiàn)狀，同時要闡明問題的風(fēng)險趨勢；另一方面體現(xiàn)在政策性問題預(yù)警方面，它通過審計結(jié)果的綜合分析，針對傾向性問題可能對宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響而提前預(yù)警，并提出可行的審計建議。
　　二是防御維護(hù)功能，或者說是保護(hù)功能。醫(yī)學(xué)免疫系統(tǒng)的保護(hù)功能叫免疫防御功能，是生物體的第一道保護(hù)屏障，它能夠有效地防御外來病原微生物及其毒性產(chǎn)物感染侵入生物機(jī)體，使生物體免于病毒、細(xì)菌、污染物質(zhì)及疾病的攻擊。國家審計機(jī)關(guān)作為上層建筑的重要組成部分，就是要維護(hù)宏觀政策的嚴(yán)肅性，維護(hù)法紀(jì)規(guī)章的嚴(yán)肅性，維護(hù)良好的財經(jīng)秩序和發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的健康發(fā)展。
　　三是依法清除功能。醫(yī)學(xué)免疫系統(tǒng)的清除功能也叫免疫穩(wěn)定功能，是生物體的第二道屏障，免疫細(xì)胞可以將生物體新陳代謝后的衰老和破壞的細(xì)胞及細(xì)胞成分等廢物清除出體外，從而保證體內(nèi)細(xì)胞均一性，維護(hù)生物體內(nèi)各種機(jī)能的穩(wěn)定。審計機(jī)關(guān)通過對各級政府及其部門或國有經(jīng)濟(jì)單位的財政財務(wù)收支真實性、合法性、效益性進(jìn)行審計監(jiān)督，嚴(yán)肅查處違法、違規(guī)、違紀(jì)問題，揭露弄虛作假、損失浪費現(xiàn)象，“清除”影響國家經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的雜質(zhì)。主要的方式有：（1）查處大案、要案。審計機(jī)關(guān)運用各種政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會資源及時查處大案、要案。（2）發(fā)揮審計的威懾功能。審計監(jiān)督作為一種制度存在，本身就是對違法犯罪行為的一種威懾，使違法人員顧慮到被審計發(fā)現(xiàn)的幾率和犯罪的成本，不敢輕舉妄動，從而限制、減少違法違規(guī)行為，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的作用。（3）健全內(nèi)部控制。內(nèi)部控制對于一個企業(yè)、一個單位、一個系統(tǒng)、一個部門來說至關(guān)重要，內(nèi)部控制是一道防火墻，健全的內(nèi)部控制可以增強(qiáng)主體自身的“免疫力”，即使有病菌也可以通過完善的內(nèi)部控制來抵御。
　　四是完善修補(bǔ)功能。這是現(xiàn)代審計的高級功能。生物體內(nèi)免疫系統(tǒng)的修補(bǔ)功能也叫免疫監(jiān)督識別功能，是指免疫細(xì)胞能修補(bǔ)受損的器官和組織，使其恢復(fù)原來的功能。審計機(jī)關(guān)通過依法嚴(yán)格審計，對審計中發(fā)現(xiàn)的制度性缺陷和問題進(jìn)行反饋，在揭露、查處問題的基礎(chǔ)上，加大審計整改力度，從完善相關(guān)制度等方面提出審計意見和建議。國家審計的“修補(bǔ)”功能不僅是針對審計發(fā)現(xiàn)問題的“小修小補(bǔ)”，更是相關(guān)制度的“大修大補(bǔ)”。這些功能都體現(xiàn)著現(xiàn)代審計發(fā)展與國家經(jīng)濟(jì)、政治和社會發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系及其運行規(guī)律。
　　以上四種功能相互聯(lián)系與依存，共同發(fā)揮審計的“免疫”作用。在新的歷史時期，如何更好地發(fā)揮審計“免疫”功能，是一個非常重要的命題。首先應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)國家權(quán)利機(jī)關(guān)和政府組織“肌體”的免疫力，對于國家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府而言，審計是一種“內(nèi)在性”的力量，國家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府自身要通過這種“內(nèi)在性”力量的作用，達(dá)到增強(qiáng)免疫功能、提高抗病能力、消除自身“病灶”，增強(qiáng)自身素質(zhì)的能力。在此基礎(chǔ)上，審計機(jī)關(guān)必須要改變傳統(tǒng)的審計思路，從免疫系統(tǒng)的視角來安排審計工作，以主動性來擴(kuò)大發(fā)現(xiàn)問題的視野，以預(yù)防性來提前感受風(fēng)險，以整體性來看待問題對全局的影響，以宏觀性來進(jìn)行分析和判斷，以公開性來促進(jìn)整改與規(guī)范，在審計目標(biāo)、審計范圍和內(nèi)容、審計方式等方面全面體現(xiàn)免疫系統(tǒng)的要求。
　　審計功能的發(fā)揮程度及其效果體現(xiàn)出了審計效能，審計效能是指審計工作質(zhì)量、效率和水平。國家審計機(jī)關(guān)發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能，必須要改變傳統(tǒng)的財政收支審計的方式，不斷提高審計的效能。從免疫系統(tǒng)視角功能看，提高審計效能的方式主要有：（1）適應(yīng)形勢發(fā)展要求，大力推進(jìn)績效審計。績效審計是國家審計發(fā)展的主流，也應(yīng)該成為“免疫系統(tǒng)”發(fā)揮功效的主渠道之一。安排績效審計項目，作出審計評價，提出審計建議，要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相符合，充分考慮本單位的實際情況，考慮被審計單位及相關(guān)工作的實際情況，注重實際效果。（2）注重關(guān)口前移，突出事前、事中審計，積極開展全過程跟蹤審計，更好地增強(qiáng)審計的時效性。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)運行方式、政府管理方法發(fā)生著深刻的變化，一些經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，表現(xiàn)出周期長、敏感性強(qiáng)、涉及面廣、社會關(guān)注度高的特點，采取傳統(tǒng)的、按部就班的審計方式方法難以達(dá)到“免疫”的要求，必須做到關(guān)口前移，實行全過程跟蹤審計。（3）推進(jìn)計算機(jī)審計全面發(fā)展。大力推廣應(yīng)用審計管理（OA）和現(xiàn)場審計實施（AO）系統(tǒng)，加快網(wǎng)絡(luò)建設(shè)步伐，實現(xiàn)審計信息化工作的規(guī)范運作。要大力倡導(dǎo)在審計實踐中運用計算機(jī)技術(shù)，適時開展聯(lián)網(wǎng)審計試點。通過努力，逐步形成以信息化技術(shù)為主要手段的計算機(jī)審計作業(yè)方式，把審計信息化工作提高到新的水平。（4）推動審計結(jié)果的充分利用。審計結(jié)果的利用在很大程度上取決于審計質(zhì)量。要加強(qiáng)對審計發(fā)現(xiàn)問題的分析，提升審計成果的質(zhì)量和層次；要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)審計公告制度，通過審計公告向社會提供審計信息，既可以起到震懾作用，也可以有效形成審計、輿論、社會監(jiān)督的整體合力。
　　審計功能與審計效能密切相關(guān)，發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)的功能，能夠提高審計效能。審計效能是審計質(zhì)量及其成果的反映，需要通過一些指標(biāo)予以反映。國家審計機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)審計效能指標(biāo)集中表現(xiàn)在查處違紀(jì)金額及上交財政數(shù)額的絕對數(shù)上，這種效能標(biāo)準(zhǔn)存在固有缺陷。從免疫系統(tǒng)的角度看，免疫系統(tǒng)功能發(fā)揮的越好，財政違紀(jì)金額就越少；違紀(jì)金額越少，說明審計免疫系統(tǒng)的質(zhì)量越高。所以，在審計免疫系統(tǒng)條件下，反映審計效能的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)從其功能發(fā)揮的視角予以考慮，具體思路如下：
　　首先，從促進(jìn)發(fā)揮審計預(yù)防功能作用著手，建立對審計工作監(jiān)督面的考核指標(biāo)。評價的指標(biāo)主要涵蓋審計機(jī)關(guān)對審計監(jiān)督對象實施監(jiān)督面的比例，對審計監(jiān)督對象資金量實施監(jiān)督的比例，開展內(nèi)部審計指導(dǎo)和監(jiān)督的情況，對經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)中苗頭性、傾向性問題反映的及時性、預(yù)警性進(jìn)行統(tǒng)計考核，特別是對一個時期本地區(qū)遵章守法情況的統(tǒng)計。要有正面統(tǒng)計指標(biāo)，而不能只有違法亂紀(jì)的統(tǒng)計指標(biāo)。
　　其次，從促進(jìn)發(fā)揮審計揭露功能作用著手，建立對審計基本監(jiān)督職責(zé)的考核指標(biāo)。評價的主要指標(biāo)以現(xiàn)有的統(tǒng)計指標(biāo)為基礎(chǔ)。統(tǒng)計評價審計機(jī)關(guān)查處違法違規(guī)、經(jīng)濟(jì)犯罪、損失浪費、損害人民群眾利益、損害國家安全利益等各種違法行為依法處置的情況。
　　再次，從促進(jìn)發(fā)揮審計抵御功能作用著手，建立對審計分析原因的考核指標(biāo)。評價的主要指標(biāo)以分析產(chǎn)生問題的原因，提出審計意見建議，提出改革體制、健全規(guī)章、完善制度、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險的數(shù)量及得到采用的情況為統(tǒng)計評價依據(jù)。
　　最后，從促進(jìn)發(fā)揮審計人員工作績效著手，建立對審計機(jī)關(guān)實施審計項目業(yè)績的考核指標(biāo)。評價的主要指標(biāo)以審計機(jī)關(guān)組織實施一個審計項目的時間和發(fā)現(xiàn)問題的多寡為考核指標(biāo)。
　　總之，審計功能與效能是相輔相成的，只有切實發(fā)揮好審計的免疫系統(tǒng)功能，才能真正提高審計機(jī)關(guān)的審計效能；同時，只有切實提高審計機(jī)關(guān)的審計效能，才能真正發(fā)揮好審計免疫系統(tǒng)的功能。對審計機(jī)關(guān)而言，就是要在不斷加強(qiáng)自身效能建設(shè)的同時，進(jìn)一步解放思想、更新理念，積極從促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、服務(wù)宏觀管理出發(fā)，查找體制、機(jī)制、制度上存在的問題和漏洞，提出對策建議，促進(jìn)政府效能建設(shè)；從查績效、抓整改入手，促進(jìn)部門單位規(guī)范管理，落實政府效能建設(shè)的各項要求，充分發(fā)揮審計作為經(jīng)濟(jì)社會運行免疫系統(tǒng)的科學(xué)預(yù)警、維護(hù)、清除和修補(bǔ)功能。
　　
　　
　　三、審計免疫系統(tǒng)的構(gòu)建及其功能的發(fā)揮：荔灣區(qū)審計局的實踐
　　
　?。ㄒ唬├鬄硡^(qū)審計免疫系統(tǒng)的構(gòu)建
　　荔灣區(qū)是廣州市屬下的一級政府，轄內(nèi)22個街道辦事處，設(shè)有區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)幾套班子和區(qū)法院、檢察院等政法機(jī)構(gòu)，區(qū)黨委和政府設(shè)有部、委、局、辦等機(jī)構(gòu)58個（其中黨委系統(tǒng)13個）。1984年3月1日，經(jīng)廣州市荔灣區(qū)人民政府批準(zhǔn)成立荔灣區(qū)審計局。目前，該局內(nèi)設(shè)一室三科（辦公室、財政和行政事業(yè)審計科、綜合審計科、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計科），共有干部職工27人。根據(jù)財政、財務(wù)隸屬關(guān)系或國有資產(chǎn)監(jiān)督管理關(guān)系，荔灣區(qū)審計局的審計范圍涵蓋區(qū)黨政各個機(jī)構(gòu)以及區(qū)屬企事業(yè)單位，對這些單位的財政、財務(wù)收支情況和國有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行審計監(jiān)督。
　　荔灣區(qū)審計局成立初期，主要從事財政、財務(wù)收支審計活動，對區(qū)級預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支，區(qū)屬行政事業(yè)單位財政、財務(wù)收支及其資金使用情況，區(qū)屬資產(chǎn)經(jīng)營公司、授權(quán)經(jīng)營企業(yè)集團(tuán)和國有企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債、損益情況等合法性和合理性進(jìn)行審計。隨著審計工作的深入，該局在原有審計業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，逐步開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和經(jīng)濟(jì)效益審計，對財政、財務(wù)收支審計不僅要審查其合法性和合理性，而要審查其經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性（3E審計）；對區(qū)屬各單位的國家建設(shè)項目的建設(shè)程序、資金來源和其他前期工作，項目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況，項目竣工決算的真實、合法、效益情況進(jìn)行審計；同時對區(qū)二級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和區(qū)屬國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計。
　　荔灣區(qū)黨委、人大和政府的領(lǐng)導(dǎo)一貫重視和支持審計工作，使審計機(jī)關(guān)能理直氣壯地行使審計監(jiān)督職權(quán)，敢于執(zhí)法，敢于碰硬，樹立了審計權(quán)威，塑造了良好的審計執(zhí)法環(huán)境。多年來，區(qū)委對區(qū)審計局以促進(jìn)規(guī)范管理、防范風(fēng)險為目標(biāo)的主要做法充分贊賞，予以充分肯定。區(qū)長每年都認(rèn)真審閱本級預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果報告，對報送人大的審計工作報告進(jìn)行認(rèn)真修改；高度重視審計發(fā)現(xiàn)的問題，就審計發(fā)現(xiàn)情況召集有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。區(qū)人大十分關(guān)心和重視財政審計工作，人大財經(jīng)工委每年對區(qū)本級財政預(yù)算執(zhí)行審計報告都提出修改意見，既有監(jiān)督，又有贊揚(yáng)和鼓勵；區(qū)人大常委會每年對財政審計工作報告審議后，都根據(jù)審計工作報告所反映的問題，向政府提出加強(qiáng)財政、審計工作和強(qiáng)化財政預(yù)算管理的具體意見，并要求政府責(zé)成有關(guān)部門限期整改。
　　荔灣區(qū)審計局認(rèn)真履行審計監(jiān)督職能，貫徹“依法審計、服務(wù)大局、圍繞中心、重點突出、求真務(wù)實”的工作方針，自覺圍繞區(qū)委、區(qū)政府的中心工作，通過審計調(diào)查、專項審計、審計跟蹤、績效審計、專題報告等方式，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，對審計中遇到的問題或困難，積極主動地向區(qū)領(lǐng)導(dǎo)請示匯報，爭取支持。通過加強(qiáng)協(xié)調(diào)、聯(lián)系溝通，與區(qū)紀(jì)委（監(jiān)察）、組織、人事、財政和國資等單位共同研究部署工作，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，綜合應(yīng)用成果，共同提出建議，充分發(fā)揮監(jiān)督整體作用，在區(qū)內(nèi)形成了理解、支持、強(qiáng)化審計的良好局面。
　　在荔灣區(qū)審計工作的發(fā)展過程中，逐步形成并發(fā)揮了荔灣區(qū)財政經(jīng)濟(jì)體系免疫系統(tǒng)的功能。審計免疫系統(tǒng)理論提出后，荔灣區(qū)及其審計局的領(lǐng)導(dǎo)都十分重視，在本區(qū)財政經(jīng)濟(jì)運行系統(tǒng)中進(jìn)一步完善和強(qiáng)化審計免疫系統(tǒng)，采取一系列措施，發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)的預(yù)警、維護(hù)、清除和修補(bǔ)功能。
　　為了保證審計免疫系統(tǒng)功能的有效發(fā)揮，荔灣區(qū)加強(qiáng)了免疫系統(tǒng)——審計局自身的建設(shè)。首先，按照免疫系統(tǒng)的要求，不斷提高審計人員的素質(zhì)，把審計工作定位在發(fā)揮“三士”①的作用上，建立一支“有理想、有信念、有能力、有水平、肯干事”的高素質(zhì)的審計隊伍。其次，培養(yǎng)審計人員服務(wù)審計終極目標(biāo)的理念，要求審計人員“講學(xué)習(xí)、講政治、講正氣”。第三，建設(shè)適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，優(yōu)化區(qū)審計局的組織，按照免疫系統(tǒng)的要求明確各業(yè)務(wù)科室的職能，且職能相對固定，工作人員相對固定，并進(jìn)行不定期輪換。第四，創(chuàng)新審計技術(shù)方法，不斷推進(jìn)計算機(jī)輔助審計，加快審計信息化建設(shè)進(jìn)程。第五，健全監(jiān)督機(jī)制，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，每年由局效能建設(shè)督查小組和區(qū)特約審計員組成審計工作回訪小組，對上年已完成審計工作的進(jìn)行抽樣回訪，跟蹤檢查審計人員在依法審計、文明執(zhí)法、遵守審計工作紀(jì)律等方面的情況。
　?。ǘ├鬄硡^(qū)審計免疫系統(tǒng)的運行情況
　　荔灣區(qū)的審計免疫系統(tǒng)是在其審計制度建設(shè)過程中逐步建立起來的，區(qū)審計局在其審計工作中不斷探索、前進(jìn)，有效地發(fā)揮了免疫系統(tǒng)的功能。從荔灣區(qū)審計局的審計實踐看，免疫系統(tǒng)的運行情況表現(xiàn)如下：
　　1.先行先試，開拓創(chuàng)新，實踐免疫系統(tǒng)
　?。?）三步跨越，實現(xiàn)了由對財政資金的常規(guī)審計向關(guān)注民生和社會建設(shè)審計轉(zhuǎn)變。預(yù)算執(zhí)行審計是審計機(jī)關(guān)工作的第一要務(wù)，最終目的是促進(jìn)政府預(yù)算達(dá)到科學(xué)、規(guī)范和公開透明，在政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理、建立公共財政體制中起到重要作用。荔灣區(qū)審計局預(yù)算執(zhí)行審計實現(xiàn)了從探索學(xué)習(xí)、基本掌握到不斷深化的三步跨越，逐步掌握了預(yù)算執(zhí)行審計的一般規(guī)律。1984年、1985年，按上級審計機(jī)關(guān)的要求，荔灣區(qū)審計局實行“同級審?fù)墶保瑢Ρ緟^(qū)財政決算進(jìn)行試審。1986年以后實行“上級審下級”，對區(qū)本級財政預(yù)算執(zhí)行情況由廣州市審計局負(fù)責(zé)審計，荔灣區(qū)審計局只負(fù)責(zé)區(qū)街財政所的財政審計。從1995年開始，荔灣區(qū)審計局依法對區(qū)本級財政預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支實施審計監(jiān)督。目前審計的內(nèi)容涵蓋了財政部門的預(yù)算內(nèi)、外資金，審計范圍也延伸到地稅機(jī)關(guān)和部分行政性收費機(jī)關(guān)，并同各專項審計實現(xiàn)了有機(jī)的結(jié)合，強(qiáng)化了財政預(yù)算監(jiān)督。近年來，荔灣區(qū)審計局的預(yù)算執(zhí)行審計緊緊圍繞預(yù)算體制改革，針對財政預(yù)算管理工作中財政資金管理、收支兩條線、專項資金的監(jiān)督使用、重點項目資金管理等方面制度上、體制上存在的問題及管理上的不足，提出了審計意見和切實可行的建議，配合區(qū)有關(guān)部門先后制定了一系列規(guī)范財政收入管理行為的制度，為區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督進(jìn)行宏觀決策提供了依據(jù)，預(yù)算執(zhí)行審計工作得到了上級的肯定和高度評價，發(fā)揮了審計監(jiān)督的職能作用，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)良性運行提供了服務(wù)。
　?。?）提前介入，實現(xiàn)了由事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督轉(zhuǎn)變。荔灣區(qū)審計局不以查出多少問題作為目標(biāo)，而是以促進(jìn)健全、規(guī)范管理，防范風(fēng)險為目標(biāo)，對重點資金、重點單位、重點項目加大跟蹤審計，特別是農(nóng)業(yè)水利、體育、建設(shè)、衛(wèi)生、教育、科技、環(huán)保資金的事前、事中審計監(jiān)督，促進(jìn)各單位節(jié)約財政資金、及時完善制度，確保財政性資金不出問題、少出問題，經(jīng)過省、市的審計檢查，未發(fā)現(xiàn)重大的違法違紀(jì)問題。該局提前介入舊城改造、迎亞運體育場館建設(shè)、污水治理和河涌綜合整治等工作，關(guān)口前移，實行全過程跟蹤，發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。他們派員深入災(zāi)區(qū)第一線，對荔灣區(qū)對口援建汶川縣威州鎮(zhèn)秉里村的資金全面審計，做到及時發(fā)現(xiàn)問題、預(yù)防風(fēng)險。通過事前、事中監(jiān)督，強(qiáng)化了資產(chǎn)管理，規(guī)范了經(jīng)濟(jì)行為，提高了資產(chǎn)使用效益。
　　（3）關(guān)口前移，實現(xiàn)了由離任審計為主向任中審計與離任審計相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。荔灣區(qū)審計局從1997年開始探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，2002年在已經(jīng)實現(xiàn)了“逢離必審”的條件下，該局積極探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督方面更好地發(fā)揮作用的方法，率先開展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。離任審計是典型的事后監(jiān)督，任中審計則是事前、事中的監(jiān)督。荔灣區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部把任中審計和離任審計的作用形象地比喻為“車頭燈”和“馬后炮”。 通過對干部任中審計，避免了任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計放“馬后炮”、審計結(jié)果應(yīng)用價值不理想的情況。任中審計作為對現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對自己存在的問題都能認(rèn)真面對，直接參與審計過程，對其進(jìn)一步認(rèn)識經(jīng)濟(jì)工作的責(zé)任有事半功倍的教育學(xué)習(xí)作用。從反饋情況看，凡是進(jìn)行過任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的，領(lǐng)導(dǎo)干部對自己手中所掌握的權(quán)力有了新認(rèn)識，經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識、法制意識、勤政廉政意識明顯增強(qiáng)；自我約束意識、學(xué)習(xí)財經(jīng)法規(guī)的自覺性和加強(qiáng)內(nèi)部控制的積極性明顯提高，內(nèi)部管理明顯改善，出現(xiàn)了較為可喜的現(xiàn)象?？梢哉f，實施審計的過程，實際上就是對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行財經(jīng)法規(guī)教育的過程。由于指導(dǎo)思想明確，審計方法對頭，黨委、政府對審計成果的運用更加有效，任中審計警示教育和保護(hù)干部的作用日益突顯，因而深受領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)部門的歡迎，達(dá)到“審結(jié)一個、教育一群、警示一片”的目的。
　　
　?。?）構(gòu)建體系，實現(xiàn)了從注重財務(wù)監(jiān)督檢查向經(jīng)濟(jì)活動的全面鑒證和評價轉(zhuǎn)變。我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計目前缺乏統(tǒng)一完整、科學(xué)、具體的審計評價指標(biāo)體系，是制約經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計進(jìn)一步發(fā)展和深化的“瓶頸”，審計評價什么，必須評價什么，未有剛性要求，難以保證審計評價意見的全面性、客觀性。從2008年初起，歷時一年多，由荔灣區(qū)審計局牽頭，區(qū)紀(jì)委、區(qū)委組織部、區(qū)委黨校、市審計局經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計處共同組成項目研究組，率先完成了荔灣區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)體系研究工作。把考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部的客觀標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的目標(biāo)和要求，對被審計人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況進(jìn)行全面評價，不僅揭示領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)工作中存在的問題，還客觀公正地評價其所取得的成績，形成正確的評價導(dǎo)向，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，為黨委、政府提供真實、準(zhǔn)確的參考依據(jù)。
　?。?）關(guān)注效益，實現(xiàn)了從真實、合法審計向真實、合法、績效審計并重的轉(zhuǎn)變。荔灣區(qū)審計局績效審計從2004年開始起步，逐年加大績效審計分量，對績效審計工作進(jìn)行了積極探索。2004年，該局對某醫(yī)院1993年7月至2004年6月固定資產(chǎn)投資項目進(jìn)行績效審計；2005年對某局2004年城市維護(hù)費使用效益進(jìn)行了審計調(diào)查；2006年對某水果市場2000年至2005年10月經(jīng)營效益進(jìn)行審計；2007年對某公司2004年至2006年經(jīng)營效益情況的績效審計；2008年對某路危房改造項目專項資金、區(qū)河涌整治專項資金審計、街道公有資產(chǎn)現(xiàn)狀及財務(wù)收支情況和區(qū)體育場館管理使用效益進(jìn)行了審計或?qū)徲嬚{(diào)查。審計中結(jié)合財政、財務(wù)收支審計及其他審計，以財政、財務(wù)收支的真實性、合法性為基礎(chǔ)，在不同層面關(guān)注資金、資產(chǎn)的使用績效，不片面追求完全形式上的績效審計。通過抽查工程項目，重點審查工程的規(guī)劃、設(shè)計、預(yù)算、招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)、結(jié)算等是否符合相關(guān)程序，工程超概算的原因及資金收付情況，并對監(jiān)理公司和財政投資評審中心履行職責(zé)的情況進(jìn)行審計監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和揭露政府投資建設(shè)中的損失浪費問題，提高工程建設(shè)管理水平和投資效益。該局在對危房改造項目專項資金和體育場館管理使用效益的審計調(diào)查中，針對項目管理、資金結(jié)算及收益上繳等方面存在的管理不規(guī)范問題，向區(qū)政府進(jìn)行了專題報告，引起了區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。區(qū)領(lǐng)導(dǎo)多次作出批示，要求有關(guān)部門按照審計的要求認(rèn)真進(jìn)行整改。區(qū)相關(guān)部門針對存在問題，召開專題會議，逐一檢查整改，包括迅速制定績效考評制度、全面清查房源修繕情況和加強(qiáng)項目資金管理等措施，經(jīng)重新核查，維修工程款共155.32萬元，其中橫沙村核減30.89萬元，核減率為54.97%。區(qū)某局針對審計反映的問題，召開黨組成員擴(kuò)大會議，專門研究制定整改方案，組織十個專題小組，逐項分工落實。
　?。?）注重整改，實現(xiàn)了從側(cè)重審計處理處罰向加強(qiáng)整改、著力完善體制機(jī)制方面提出建議和意見轉(zhuǎn)變。荔灣區(qū)審計局針對審計中發(fā)現(xiàn)的一些帶普遍性、經(jīng)常性的問題，通過專題調(diào)研，把問題深挖細(xì)查后形成高質(zhì)量的調(diào)研報告和信息，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀決策和微觀管理服務(wù)。2005年以來，該局向區(qū)委、區(qū)政府提交的審計專題報告和信息共128篇，信息工作在市審計系統(tǒng)名列前茅，有的作批示責(zé)成有關(guān)部門落實，促成了問題的解決和工作的完善；有的進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)決策，促成某項政策或措施的形成，起到了“四兩撥千斤”的作用。
　?。?）技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的手工作業(yè)向計算機(jī)輔助審計轉(zhuǎn)變。荔灣區(qū)審計局成立之初，審計人員都是一把算盤打天下。隨著國家信息化建設(shè)的不斷深入，審計工作環(huán)境、審計工作對象、審計范圍、審計線索、審計內(nèi)容、審計技術(shù)和方法等都發(fā)生了巨大的變化，改變傳統(tǒng)的以審查“紙質(zhì)資料”為基本手段的傳統(tǒng)審計方式，成為審計機(jī)關(guān)面對的緊迫的任務(wù)。計算機(jī)輔助審計技術(shù)的應(yīng)用，使審計人員從繁重的簡單勞動中解脫出來，將精力更多地投入到需要進(jìn)行邏輯思維和定性分析的問題上，并憑借計算機(jī)輔助審計技術(shù)自身的優(yōu)勢，進(jìn)一步擴(kuò)大和延伸審計范圍。2003年荔灣區(qū)審計局開發(fā)應(yīng)用一期審計業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，對審計計劃、審計業(yè)務(wù)文書規(guī)范、審計文書資料庫等業(yè)務(wù)進(jìn)行信息化管理，這是審計信息化建設(shè)的第一步。2006年至2008年，在信息化一期建設(shè)的基礎(chǔ)上，突出審計業(yè)務(wù)工作的特點，按審計作業(yè)流程，從審計計劃、統(tǒng)計臺賬、項目管理、檔案管理等全過程，開發(fā)建成了審計業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、審計作業(yè)系統(tǒng)、審計信息數(shù)據(jù)庫群、實現(xiàn)審計作業(yè)規(guī)范化、程序化、流程自動化，并建成了審計政務(wù)公開系統(tǒng)，審計工作效率和質(zhì)量明顯提高，對實現(xiàn)審計工作目標(biāo)，更有效地推進(jìn)審計工作的深度和廣度，進(jìn)一步提升審計成果質(zhì)量，發(fā)揮審計的監(jiān)督職責(zé)起到了重要作用。
　　2.依法審計，全面履責(zé)，推進(jìn)審計工作出新成績
　　荔灣區(qū)審計局圍繞黨政換屆、機(jī)構(gòu)改革、區(qū)劃調(diào)整、城市管理體制、企業(yè)改革等中心工作及舊城改造、水環(huán)境治理、亞運場館等重大工程項目中，堅持“依法審計、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點、求真務(wù)實”的工作方針，在預(yù)算執(zhí)行審計、財政財務(wù)收支審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、基建審計、績效審計等工作中，重點關(guān)注促進(jìn)健全公共財政體制，關(guān)注教育、科技、社保、環(huán)保等社會民生資金，采取措施推進(jìn)各單位建立內(nèi)部控制制度，在維護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)秩序、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面做了大量工作，取得了顯著效果。
　　（1）工作到位。該局積極擴(kuò)大審計監(jiān)督覆蓋面，消除尚未觸及的“死角”，審計工作在廣度上更加突出。2005—2008年審計項目分別完成60項、113項、91項、79項，為上級審計機(jī)關(guān)下達(dá)審計項目任務(wù)的近3倍，實現(xiàn)了對轄區(qū)內(nèi)被審計對象2—3年內(nèi)全部審計一遍，減少審計間隔期。
　　（2）重點突出。該局切實加大對重點資金、重點項目、重點單位的審計監(jiān)督力度，重點關(guān)注企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中國有資產(chǎn)安全完整、建設(shè)資金管理使用效果，促進(jìn)科學(xué)決策、規(guī)范管理。2005 —2008年先后對多家轉(zhuǎn)制企業(yè)進(jìn)行了審計。在對區(qū)某駕駛技術(shù)培訓(xùn)中心（已轉(zhuǎn)制）的審計中，共收繳違法資金484.47萬元和625.13平方米的地下停車場（折合價值518.86萬元），兩項合計價值1 003.33萬元。同時，涉嫌私分國有資產(chǎn)的2名直接責(zé)任人也由區(qū)檢察院、區(qū)法院依法提起訴訟和審判，受到法律的制裁。對某中學(xué)新校區(qū)工程財務(wù)收支審計和第三標(biāo)段工程進(jìn)行結(jié)算審核，核減工程款1 545萬元，核減率達(dá)31%，減少財政支出1 545萬元。
　?。?）特色明顯。該局加強(qiáng)審計項目計劃管理，注重調(diào)研，及早謀劃，統(tǒng)籌兼顧，有目的地開展“行業(yè)性審計”，提高審計促進(jìn)加強(qiáng)管理的效能。2005—2008年先后對街道辦事處、教育系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)、區(qū)內(nèi)臨時機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類審計，做到審計一個“行業(yè)”，規(guī)范“一片”，使審計工作在深度上更加突出。
　?。?）制度完善。該局率先實施了一系列審計工作制度，主要有領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)事項交接辦法、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作計劃制定辦法、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計公示辦法、領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價試行辦法以及進(jìn)一步加強(qiáng)和完善內(nèi)部審計工作意見等。這些制度的出臺，有力地促進(jìn)了審計工作規(guī)范化，提高了審計質(zhì)量，防范了審計風(fēng)險。
　　2008年，荔灣區(qū)審計局從解放思想、落實科學(xué)發(fā)展觀的新高度，創(chuàng)造性地在全市率先提出并制定了《荔灣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)事項交換辦法》，明確了領(lǐng)導(dǎo)干部離任時必須將任期內(nèi)的債權(quán)債務(wù)、對外投資、工程項目、合同協(xié)議、經(jīng)濟(jì)糾紛和重大遺留事項等經(jīng)濟(jì)事項按規(guī)定程序進(jìn)行書面交接。這一辦法的出臺，可以說是“水到渠成”的事情，是多年來荔灣區(qū)審計局開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的結(jié)晶，也是解放思想、開拓創(chuàng)新、積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的有效探索。
　　
　　3.采用先進(jìn)的技術(shù)方法和手段，提高審計效率
　　近年來，荔灣區(qū)審計局以信息化建設(shè)為依托，不斷推進(jìn)審計管理的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，強(qiáng)化審計資源、審計質(zhì)量和審計成果的管理。2003年研發(fā)并應(yīng)用“審計業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”，實現(xiàn)了無紙化辦公；2006年又進(jìn)一步開發(fā)應(yīng)用集行政辦公、審計業(yè)務(wù)、審計作業(yè)一體化的審計信息化系統(tǒng)，建立13類84個文書模板、整理規(guī)范通用工作底稿300多張、搜集可直接引用法律法規(guī)1 300余條、審計經(jīng)驗文章1 000多篇，實現(xiàn)了三個子系統(tǒng)之間跨平臺、跨數(shù)據(jù)庫互通，實現(xiàn)了行政辦公、審計業(yè)務(wù)和審計作業(yè)流程規(guī)范化、程序化、自動化，實現(xiàn)了實時監(jiān)控和資源共享，確保了快速、高效、保質(zhì)地完成審計工作任務(wù)，走出了一條有自己特色的審計管理之路，提高了依法審計能力。該局在完成繁重的審計任務(wù)的同時，較好地完成了上級審計機(jī)關(guān)和黨委、政府臨時交辦的各項工作任務(wù)。同時，審計規(guī)范化建設(shè)有力地提高了審計質(zhì)量，該局“區(qū)某駕駛員技術(shù)培訓(xùn)中心2000年度財務(wù)收支審計”項目被市審計局評選為2008年優(yōu)秀審計項目，成為區(qū)（縣級市）唯一評優(yōu)項目；還多次向省、市審計機(jī)關(guān)和省內(nèi)外兄弟審計局介紹審計信息化系統(tǒng)建設(shè)的做法與經(jīng)驗，先后兩次被評為區(qū)科技進(jìn)步三等獎。
　　4.領(lǐng)導(dǎo)帶頭，培育高素質(zhì)的職工隊伍，建立保障機(jī)制
　　荔灣區(qū)審計局始終把建設(shè)一個好班子、帶出一支好隊伍、營造優(yōu)良作風(fēng)作為核心，局領(lǐng)導(dǎo)求真務(wù)實，團(tuán)結(jié)協(xié)作，帶領(lǐng)全局真抓實干，扎實做好各項工作，爭創(chuàng)一流業(yè)績。一是班子強(qiáng)。該局領(lǐng)導(dǎo)班子成員作風(fēng)好，重大決策充分發(fā)揚(yáng)民主，做到公開透明，集體研究，深入審計工作一線既當(dāng)指揮員又當(dāng)戰(zhàn)斗員，以優(yōu)良的品德起表率作用，形成團(tuán)結(jié)和諧、奮發(fā)進(jìn)取的戰(zhàn)斗團(tuán)隊。二是制度全。該局堅持用制度管人，用制度管事，緊緊抓住審計紀(jì)律和審計質(zhì)量這兩條生命線，制定了黨風(fēng)廉政、審計執(zhí)法、機(jī)關(guān)管理和財會內(nèi)審四類近100項制度，嚴(yán)格要求、嚴(yán)格教育、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督，帶好隊伍。三是作風(fēng)正。該局領(lǐng)導(dǎo)班子成員帶頭執(zhí)行黨風(fēng)廉政的一系列規(guī)定，嚴(yán)守審計紀(jì)律，時刻教育大家自覺抵制腐朽落后思想和不正之風(fēng)，并確定一位局領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)廉政監(jiān)察工作，通過每年的審計回訪及平日的常抓不懈加強(qiáng)監(jiān)督檢查，該局從未發(fā)生違法違紀(jì)及違反審計紀(jì)律的問題。多年來，荔灣區(qū)審計局審計人員廉潔自律、公正執(zhí)法，從不吃請和以審謀私，贏得被審計單位的肯定和支持，樹立了審計機(jī)關(guān)和人員的良好形象。四是隊伍好。該局結(jié)合創(chuàng)建學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)，堅持開展學(xué)習(xí)各項制度，把提升審計人員依法審計能力擺在突出位置，全面提高干部綜合素質(zhì)。2005年以來先后有四位同志榮立區(qū)三等功。通過不斷學(xué)習(xí)、改進(jìn)、提高，機(jī)關(guān)作風(fēng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，為審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的發(fā)揮奠定了堅實基礎(chǔ)。
　　
　　四、荔灣區(qū)審計免疫系統(tǒng)功能與效能剖析
　　
　?。ㄒ唬├鬄硡^(qū)審計免疫系統(tǒng)的功能分析
　　從荔灣區(qū)審計局的審計實踐看，“免疫系統(tǒng)”是隨著該區(qū)審計制度的建立和發(fā)展而逐步形成的，開始形成時并沒有“免疫系統(tǒng)”的概念；隨著審計工作的發(fā)展，免疫系統(tǒng)的功能逐步完善。審計免疫系統(tǒng)理論提出后，該區(qū)按照免疫系統(tǒng)的要求，對審計工作進(jìn)行完善和調(diào)整，初步形成了較為完整和有效的審計免疫系統(tǒng)，在區(qū)屬財政范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮了免疫系統(tǒng)的“四大功能”。
　　首先，發(fā)揮了免疫系統(tǒng)的“預(yù)警功能”。審計免疫系統(tǒng)理論提出后，荔灣區(qū)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)對審計工作更加重視，要求審計關(guān)口前移、提前介入，在本區(qū)及下屬單位一些重要經(jīng)濟(jì)事項的規(guī)劃和決策中，都邀請區(qū)審計局的有關(guān)人員參加討論，變事后監(jiān)督為事前和事中監(jiān)督，發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)的“預(yù)警功能”，以提高經(jīng)濟(jì)決策事項的合法性和科學(xué)性。
　　其次，發(fā)揮了免疫系統(tǒng)的“防御和保護(hù)功能”。荔灣區(qū)審計局正確地處理了監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系，把每一項審計工作都作為財經(jīng)法規(guī)的宣傳教育機(jī)會，通過日常審計、審計法規(guī)宣傳、內(nèi)部審計指導(dǎo)、審計回訪，促進(jìn)了各單位及領(lǐng)導(dǎo)干部財經(jīng)意識的提高，決策的民主化和科學(xué)化不斷加強(qiáng)，同時也促進(jìn)了被審單位建章立制和強(qiáng)化內(nèi)部審計工作，從而保障了荔灣區(qū)財經(jīng)秩序的正常有序。通過努力，該區(qū)已初步形成了領(lǐng)導(dǎo)重視、支持審計工作，被審計單位歡迎審計機(jī)關(guān)，有關(guān)部門積極配合審計工作的良好局面。值得提出的是，隨著審計免疫系統(tǒng)“防御和保護(hù)功能”的發(fā)揮，審計機(jī)關(guān)利用熟悉國家財經(jīng)法規(guī)的優(yōu)勢對經(jīng)濟(jì)事項進(jìn)行把關(guān)，降低了被審單位的法律風(fēng)險，受到了被審單位的普遍歡迎，他們改變了過去對審計機(jī)關(guān)進(jìn)行抵觸的行為，主動要求審計機(jī)關(guān)進(jìn)行事前和事中審計。
　　再次，發(fā)揮了免疫系統(tǒng)的“清除功能”。荔灣區(qū)審計局依法履行國家審計機(jī)關(guān)的職責(zé)，積極進(jìn)行財經(jīng)法紀(jì)審計，及時查處大案要案，為國家挽回了大量的經(jīng)濟(jì)損失。2005—2008年間，該局完成審計項目343個，查處違規(guī)金額26 753萬元，已上繳財政4 092萬元，移送案件線索7起，有關(guān)責(zé)任人6人受到黨政紀(jì)處分或被追究刑事責(zé)任。通過財經(jīng)法紀(jì)審計，充分發(fā)揮了審計的威懾力，清除了影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的“雜質(zhì)”。
　　最后，發(fā)揮了免疫系統(tǒng)的“修補(bǔ)功能”。荔灣區(qū)審計局在審計工作中，不唯審計去做審計，不為審計而做審計，而是從“幫”和“促”的角度出發(fā)，針對被審計單位在制度建設(shè)、財務(wù)管理和資產(chǎn)管理等方面存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，從體制、機(jī)制、管理等方面提出改進(jìn)意見和建議。這些意見和建議引起了區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和被審計單位的高度重視，得到了較好的整改和落實，修補(bǔ)了被審單位管理上的漏洞。
　　總之，隨著荔灣區(qū)審計免疫系統(tǒng)的建立和完善，在維護(hù)該區(qū)財經(jīng)秩序、提高財政資金的使用效益方面發(fā)揮了很好的作用。但是，從荔灣區(qū)財政經(jīng)濟(jì)的整個運行機(jī)體角度看，“免疫系統(tǒng)”的預(yù)警功能還不夠強(qiáng)大，防御和保護(hù)功能未能全面發(fā)揮作用，清除功能受到各方面的干預(yù)，修補(bǔ)功能比較弱化，人們對免疫系統(tǒng)的認(rèn)識還不夠明確，在制度層面和運行層面都存在一些缺陷和不足。主要暴露出以下問題：
　　一是審計免疫系統(tǒng)與其所依存的有機(jī)體的耦合度不夠。作為一級政府，其審計免疫系統(tǒng)所依附的有機(jī)體是該級財政經(jīng)濟(jì)體系，包括黨政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和國家投資的企事業(yè)單位及其經(jīng)濟(jì)活動。就醫(yī)學(xué)視角看，生物體的免疫系統(tǒng)與該生物體的其他系統(tǒng)完全耦合，通過血液系統(tǒng)和神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)了無縫連接。作為“免疫系統(tǒng)”的審計機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)與該有機(jī)體內(nèi)的其他單位實行無縫連接，融為一體。但是，從荔灣區(qū)的審計實踐情況看，審計免疫系統(tǒng)與其所依存的有機(jī)體的其他系統(tǒng)難以達(dá)到像生物體那樣的無縫連接。因為各個單位都是一個獨立的單元，容易形成“信息孤島”，他們往往出于自身利益或者有關(guān)人員個人利益的需要，會選擇性地給審計機(jī)關(guān)傳送信息，很難實現(xiàn)信息“無障礙”傳遞。在這種情況下，“免疫系統(tǒng)”所能夠接受的信息受到了很大限制，嚴(yán)重影響了“免疫”功能的發(fā)揮。
　　二是在“免疫系統(tǒng)”的構(gòu)建中，各有機(jī)體缺乏對審計成果的應(yīng)用機(jī)制，修補(bǔ)功能作用發(fā)揮不明顯。審計“免疫系統(tǒng)”揭示政府各部門內(nèi)部控制及管理制度存在的問題及缺陷，并起到對有關(guān)制度進(jìn)行修補(bǔ)或填補(bǔ)相關(guān)制度的建設(shè)性作用。就一級政府的有機(jī)體來看，審計、紀(jì)檢（監(jiān)察）、財政和國資等機(jī)關(guān)均具有監(jiān)督職能，他們之間業(yè)務(wù)相互聯(lián)系與交叉，從不同側(cè)面發(fā)揮監(jiān)督功能。但是，目前各有機(jī)體均未能夠充分利用審計成果，未形成“合力”來發(fā)揮修補(bǔ)功能作用，主要表現(xiàn)為審計結(jié)束后跟蹤審計少、指導(dǎo)改正少和健全制度少。跟蹤審計少表現(xiàn)為審計機(jī)關(guān)在完成審計報告后，對被審計單位管理工作和產(chǎn)生問題的源頭無進(jìn)一步的跟蹤檢查制度，以后的審計對過往審計發(fā)現(xiàn)的問題也少有過問；指導(dǎo)改正少表現(xiàn)為相關(guān)監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)對審計成果較少用于工作中去；健全制度少表現(xiàn)為對審計發(fā)現(xiàn)的問題，依據(jù)審計成果制訂、修改規(guī)章制度的案例不多。這種免疫系統(tǒng)是不完善的，在實踐中一定程度上造成了免疫系統(tǒng)功能紊亂。
　　
　　三是審計責(zé)任與審計獨立性遇到了挑戰(zhàn)。獨立性是審計存在的前提，審計獨立性要求審計機(jī)關(guān)與被審單位之間經(jīng)濟(jì)獨立、人員獨立和工作獨立。審計免疫系統(tǒng)理論提出后，審計工作變化最為明顯的就是區(qū)委、區(qū)政府更為重視審計工作，要求審計關(guān)口前移、提前介入，要求審計人員參加一些重要經(jīng)濟(jì)事項的決策過程，發(fā)揮免疫系統(tǒng)的“預(yù)警功能”。這固然對違法違規(guī)事項具有事先防治作用，但卻有違審計的獨立性，混淆了審計責(zé)任和行政責(zé)任，加大了審計機(jī)關(guān)的審計風(fēng)險，違背了審計制度的初衷②。
　　四是審計人員數(shù)量和質(zhì)量嚴(yán)重不足。如果審計機(jī)關(guān)全面履行免疫系統(tǒng)的職責(zé)，將會大大增加國家審計機(jī)關(guān)的工作量，同時對審計人員素質(zhì)的要求也大幅提高。不僅要求審計人員熟悉各種法規(guī)和具備較強(qiáng)的審計能力，而且要求審計人員具有決策能力。就荔灣區(qū)的情況看，審計局只有27人，卻要面對區(qū)一級預(yù)算單位90個及區(qū)屬黨政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象，審計人員數(shù)量與審計工作任務(wù)很不匹配。在這種情況下，要求審計機(jī)關(guān)承擔(dān)“免疫”的任務(wù)，顯然是力不從心。同時，就“免疫系統(tǒng)”的視角看，荔灣區(qū)審計局應(yīng)當(dāng)參加該區(qū)屬各部局和企事業(yè)單位的所有經(jīng)濟(jì)決策活動，這就要求審計人員要熟悉有關(guān)行業(yè)的專業(yè)知識，并具有相應(yīng)的決策能力，這將勢必提高對審計人員素質(zhì)的要求，目前的審計人員難以滿足這種要求。
　　上述問題制約了審計免疫系統(tǒng)功能的發(fā)揮。這些問題需要進(jìn)行認(rèn)真研究，首先能夠在理論上予以解釋，在此基礎(chǔ)上，對“免疫系統(tǒng)”進(jìn)行完善。需要強(qiáng)調(diào)的是，國家審計免疫系統(tǒng)的構(gòu)建和完善，不能僅僅局限于審計機(jī)關(guān)本身，而應(yīng)當(dāng)從同級政府的整體視角考慮。
　?。ǘ├鬄硡^(qū)審計免疫系統(tǒng)的效能分析
　　審計免疫系統(tǒng)的效能主要體現(xiàn)在兩個方面：一是免疫系統(tǒng)本身——審計機(jī)關(guān)的工作效率和質(zhì)量，另一是審計效能的外部影響，即審計對其所依存的財經(jīng)體系的“免疫”效果。
　　荔灣區(qū)審計局通過強(qiáng)化制度建設(shè)、提高審計人員素質(zhì)、采用現(xiàn)代化審計手段、建立和完善信息系統(tǒng)等措施，有效地提高了審計機(jī)關(guān)的工作效率和質(zhì)量。首先，該局逐步建立起了一套比較完善的、行之有效的審計管理制度，塑造制度文化，使審計工作步入制度化的軌道。該局在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，建立了一套科學(xué)、合理的評價指標(biāo)體系，保證了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的科學(xué)化和規(guī)范化。其次，該局非常重視職工培訓(xùn)工作，不斷提高審計人員的綜合素質(zhì)。同時，該局加強(qiáng)了以計算機(jī)信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的信息化建設(shè)，建立起較為先進(jìn)的計算機(jī)審計平臺和相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，大大提高了審計工作的效率。
　　隨著荔灣區(qū)審計免疫系統(tǒng)的建立與完善，“免疫”功能不斷完善，從而使得審計影響力不斷增強(qiáng)，審計效能明顯提高。從荔灣區(qū)的審計實踐看，與傳統(tǒng)審計相比，審計免疫系統(tǒng)的發(fā)展主要表現(xiàn)在兩個方面：一是審計系統(tǒng)融入其所發(fā)揮作用的財政經(jīng)濟(jì)體系的有機(jī)體之中，二者實現(xiàn)“無縫連接”；二是審計的功能擴(kuò)大，突出表現(xiàn)是增強(qiáng)了審計的“預(yù)警功能”和“修補(bǔ)功能”，由過去的“重視查處”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸匾暶庖摺?。這兩個方面的發(fā)展使得審計工作關(guān)口前移，由過去的“以事后檢查為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙允虑邦A(yù)防和事中修正為主”，擴(kuò)大了審計工作的范圍，增大了審計的責(zé)任。荔灣區(qū)審計局按照免疫系統(tǒng)的要求改進(jìn)審計工作后，直接參與一些重要經(jīng)濟(jì)事項的決策過程，進(jìn)行事前把關(guān)；同時，將審計工作的重點轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭粚弳挝贿M(jìn)行整改，促進(jìn)其完善內(nèi)部控制，提高自身的免疫能力。該局抓住領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計這個“牛鼻子”，建立了一套科學(xué)、細(xì)致、可操作的指標(biāo)體系，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行離任和任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，通過對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計來促進(jìn)被審單位積極整改和提高主動免疫的自覺性。這樣，在審計效能方面帶來了兩方面的明顯變化：一是由于免疫作用的發(fā)揮，大大減少了違反財經(jīng)紀(jì)律的案件；二是被審單位改變了過去抵觸審計機(jī)關(guān)的立場，主動向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)咨詢有關(guān)財經(jīng)法紀(jì)問題，在一些重要經(jīng)濟(jì)事項的決策過程中邀請審計機(jī)關(guān)把關(guān)。這兩個方面反映出了審計效能和影響力的明顯提高。
　　雖然審計免疫系統(tǒng)提高了審計效能，但就荔灣區(qū)審計免疫系統(tǒng)的實踐情況看，目前審計效能尚未充分發(fā)揮，存在的突出問題是沒有做到“普遍免疫”。主要是由于免疫系統(tǒng)本身不夠強(qiáng)大，免疫機(jī)構(gòu)（審計機(jī)關(guān)）與免疫對象嚴(yán)重失衡，審計機(jī)關(guān)人員太少，審計力量不足，嚴(yán)重影響了免疫功能的發(fā)揮。
　　對審計免疫系統(tǒng)審計效能的評價，需要一套科學(xué)、合理的評價指標(biāo)體系。國家審計機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的審計效能衡量指標(biāo)主要是審計項目數(shù)、查處違法違規(guī)金額、上繳財政金額、移送違法違紀(jì)案件及提交報告信息等。從免疫系統(tǒng)視角看，這種指標(biāo)是不合理的。因為如果免疫功能發(fā)揮得好，違法違紀(jì)案件及其金額就會減少，從而發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)金額、案件的概率就會減少。違法違紀(jì)事件越少，說明免疫系統(tǒng)的效能越高。當(dāng)然，也不能簡單地認(rèn)為查處違紀(jì)案件和金額越少就表明審計效能越高，關(guān)鍵問題不是審計查處多少違紀(jì)案件和金額，而是實際發(fā)生了多少違紀(jì)案件和金額，免疫系統(tǒng)的效能主要體現(xiàn)在防治違法違紀(jì)、保證機(jī)體健康運行方面。但是，采用什么指標(biāo)來衡量審計免疫系統(tǒng)的效能，目前尚未確立，因而難以對審計效能進(jìn)行科學(xué)評價。
　　五、結(jié)論與政策建議
　　審計免疫系統(tǒng)是審計工作發(fā)展的一個新階段，它是隨著審計制度的建立與完善而逐步形成的。荔灣區(qū)審計局在審計實踐過程中，積極工作，勇于探索，初步形成了審計免疫系統(tǒng)，有效地發(fā)揮了免疫系統(tǒng)的預(yù)警功能、防護(hù)功能、清除功能和修補(bǔ)功能，提高了審計效能。與傳統(tǒng)審計相比，審計免疫系統(tǒng)條件下審計工作的重大變化主要表現(xiàn)在審計關(guān)口前移和關(guān)注績效審計兩個方面，使審計的功能更加完善，從而能夠更好地發(fā)揮審計的作用。
　　就審計免疫系統(tǒng)的功能和效能視角看，目前尚有一些理論和實際問題需要我們認(rèn)真研究。這些問題主要包括審計免疫系統(tǒng)與審計獨立性及審計責(zé)任的關(guān)系、審計免疫系統(tǒng)的構(gòu)建以及免疫系統(tǒng)條件下審計效能的評價標(biāo)準(zhǔn)等等，認(rèn)識這些問題，有利于我們正確理解并有效發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)的功能，從而進(jìn)一步提高審計效能。因此，為了更好地發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能，需要做好以下工作：
　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)審計機(jī)關(guān)建設(shè)，提升發(fā)揮免疫系統(tǒng)作用的能力
　　審計免疫系統(tǒng)功能作用發(fā)揮，給審計資源提出了新的更高要求，一是要增加審計人員，提高審計人員的綜合素質(zhì)；二是提高審計機(jī)關(guān)設(shè)施、設(shè)備水平；三是進(jìn)一步提高審計機(jī)關(guān)的經(jīng)費保障能力。
　?。ǘ┥罨瘜徲嫪毩⑿岳碚撗芯?，不斷完善審計規(guī)章制度
　　免疫系統(tǒng)功能主要體現(xiàn)對事前、事中的監(jiān)督，有些監(jiān)督方式方法已突破了現(xiàn)行法規(guī)、準(zhǔn)則的規(guī)定。
　?。ㄈ?qiáng)化職能部門的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮免疫系統(tǒng)的整體功能●
　　
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