楊成虎

（北京信息科技大學(xué) 公共管理系， 北京 100192）

一、引論

對于西方絕大多數(shù)政策分析者而言，處理復(fù)雜的政策問題需要一套系統(tǒng)化的操作程序，以此來限制和縮小政策分析過程中的主觀任意性。但他們似乎很少討論政策分析程序背后的認識論依據(jù)，對于政策分析應(yīng)包含的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，他們的看法似乎也不夠科學(xué)和完整。

20世紀80年代，我國開始引進西方的政策科學(xué)，并將其歸入政治學(xué)或公共行政學(xué)的范疇，[1]由于對西方公共政策研究領(lǐng)域的了解具有很大的偶然性、滯后性以及邏輯跳躍性，[2]我國政策分析的文獻普遍沒有對“政策（過程）研究”（policy studies）和“政策分析”（policy analysis）做出區(qū)分，甚至將政策運行過程的描述混同于政策分析的程序，[3]（P186－187）以至于特定問題的政策制定者和研究者在研讀了政策學(xué)所提供的理論和方法后，對如何制定或分析公共政策仍茫然無知。[4]因此，我們對看似“常識”的政策分析程序重新進行“分析”仍然是很有必要的。

二、主要文獻回顧

自哈羅德·拉斯韋爾于1951年創(chuàng)造性地提出“政策科學(xué)”的概念以來，經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展，西方公共政策研究領(lǐng)域逐漸形成了“政策研究”和“政策分析”兩種不同的路徑。[5]（P14）前者是“關(guān)于政策和政策過程的知識”（knowledge of policy and policy process），旨在通過描述性和解釋性方法來幫助人們更好地理解現(xiàn)實中的政策制定過程；后者是“關(guān)于政策過程中和用于政策過程中的知識”（knowledge for and in policy process），旨在生產(chǎn)可用于解決政策問題的知識、方法和工具。對于那些將公共政策視為一種政治研究途徑的學(xué)者而言，最簡單、最有效的方法是將政策過程分解為一系列不連續(xù)的階段和子階段分別進行研究，亦即采取由拉斯韋爾開創(chuàng)，中經(jīng)加里·布魯爾、查爾斯·瓊斯、詹姆斯·安德森等學(xué)者的倡導(dǎo)和完善而發(fā)展起來的“政策過程階段論”，以此對現(xiàn)代國家的政策實踐做出合理的建構(gòu)和解釋，從而為人們認識和理解復(fù)雜政治現(xiàn)象提供一個簡化的模型；對于那些具有很強的定量分析背景并受過專業(yè)訓(xùn)練的學(xué)者而言，運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段幫助“委托人”（政府）解決公共問題，尋求可行的行動進程，進而設(shè)計出最佳的政策方案，才是真正有價值的知識創(chuàng)造。因此，遵循邏輯上合理且具有一定可操作性的科學(xué)研究程序是“客戶取向型”（clientoriented）政策分析的核心特征之一。

盡管政策分析者面臨的問題千差萬別，每次擁有的資源條件也不相同，從而使特定的政策分析缺乏共通之處，但形形色色的政策分析均具有大致相同的環(huán)節(jié)。美國蘭德公司的愛德華·奎德提出了一種頗具代表性的觀點：政策分析的先后次序雖然依賴于被研究的問題及其情景，但無論問題屬于何種性質(zhì)，政策分析過程都要包括五個邏輯上相聯(lián)系的階段：規(guī)劃問題、尋找備選方案、預(yù)測未來環(huán)境、對備選方案的影響制作模型、評估備選方案。[6]（P47－48）奎德還認為，政策分析是一個反復(fù)的模型，其中問題要被反復(fù)陳述直至目標明確，搜索和評估方案的過程也需要不斷重復(fù)，直至分析者將時間和金錢全部用光為止。哈佛大學(xué)的斯托基和澤柯豪瑟放棄了對政策分析程序的上述“剛性”要求，認為不必一步一步地按上述程序工作，但以下五個環(huán)節(jié)須在一項分析中有所體現(xiàn)：確定基本問題和要追求的目標、設(shè)計可能的備選方案、預(yù)測備選方案的結(jié)果、確定衡量結(jié)果的標準、指出行動的選擇取向；[7]（P5－6）帕頓和沙維奇“吸收了許多對政策分析相互重合的描述，并根據(jù)自己的經(jīng)驗”創(chuàng)建了一個六步程序：界定問題（認定及細化問題）、建立評估標準、確認備選方案、評估備選方案、展示和區(qū)分備選方案、監(jiān)測和評估政策實施（如圖1所示）。[8]（P43－44）還有一些大同小異的觀點，這里不再逐一列舉。

圖1 帕頓和沙維奇的政策分析程序模型

在政策分析的真實世界里，受資源和信息等方面的約束，分析者沒有必要也不可能堅持過于嚴格的程序，因此，斯托基和澤柯豪瑟放棄了對程序嚴格性要求的見解是正確的；帕頓和沙維奇提出的政策分析程序具有很強的開放性、包容性和靈活性，比如，將建立評估標準看作較前期的工作，實際上是將政策行動的目標狀態(tài)直接作為政策方案評估的依據(jù)，從而避免了將目標與評估相分離的弱點；同時它還允許分析者通過個人的經(jīng)驗設(shè)計自己的政策分析步驟。我們也注意到，奎德、斯托基、帕頓等人提出的政策分析程序沒有將“政策問題的成因分析”作為一個獨立環(huán)節(jié)予以確認并進行系統(tǒng)闡述，而這恰恰是政策分析中最重要也最具挑戰(zhàn)性的環(huán)節(jié)。

上述政策分析家之所以沒有將政策問題的成因分析作為一個獨立環(huán)節(jié)，原因固然很多，但無疑與他們所遵奉的哲學(xué)思想或認識論有著相當密切的聯(lián)系。帕森斯指出，政策分析專家較多地受卡爾·波普爾批判哲學(xué)的影響，“在波普爾看來，知識是永遠沒有窮盡的，所有理論都是暫時的，是猜想性的。知識增長的過程是一個提出試探性理論，用可能的實驗排除錯誤，最后又出現(xiàn)新的問題的過程。這一過程可以描述為P1→TT→EE→P2。這里的P1指最初的問題，TT指試探性理論和試驗性解決方案，EE是排除錯誤的工作，P2是理論更新后出現(xiàn)的問題。在社會領(lǐng)域，這個模型啟發(fā)了波普爾，社會進步不是那種劇烈的或整體的變化，而大致是一種不斷試探、發(fā)現(xiàn)錯誤的試驗”。[9]（P49）波普爾拒斥社會科學(xué)領(lǐng)域中的“決定論”和“獨斷論”，認為社會進化過程是一連串不存在因果規(guī)律的現(xiàn)象的先后繼起，這種先后繼起只存在趨勢，而不存在“與物體運動相類似的社會運動，所以不可能有那種規(guī)律”，[10]（P91）因而人類解決政策問題的過程與其說是一個探求規(guī)律和真理、尋求完美解決方案的過程，不如說是一個理性“說服”和“反駁”的過程；既然不存在如實證主義方法論所主張的完全、嚴格的因果規(guī)律性，自然不需要枉費心機地對政策問題的成因和根源做出分析。

建立在波普爾批判哲學(xué)基礎(chǔ)上的政策分析程序確實有其合理性，比如以問題為中心的分析觀、將“理性爭論”貫穿于政策分析的每一個環(huán)節(jié)，但我們不必全盤接受波普爾的“非決定論”世界觀及其對因果律的否定，如果我們只能看到紛繁蕪雜的社會現(xiàn)象而無法窺測到隱藏在其背后的本質(zhì)和因果關(guān)系，那么就只能迷失在社會進化的獨一無二、不可重復(fù)的表象之中。

雖然很多政策分析家都傾向于將批判哲學(xué)作為其認識論依據(jù)，務(wù)實的政策分析者卻未必如此，他們對政策問題的成因分析似乎更為強調(diào)。比如，韋默和維寧將政策分析過程區(qū)分為“問題分析”和“解決方案分析”兩個部分，前者包括理解問題、選擇和解釋相關(guān)的目標與約束、選擇解決方法，后者包括選擇評價標準、說明備選政策、評價備選方案、推薦行動；[11]（P248）沃恩和巴斯直接將政策分析者比擬為在急癥室里工作的醫(yī)生，將政策分析程序比擬為醫(yī)生的診治過程，即“評定→診斷→開處方→預(yù)言→評估→報告”。[12]（P10－18）

三、政策分析的七步流程論

綜合以上學(xué)者們的看法，我們將政策分析程序劃分為以下七個階段（如圖2所示）。需要指出的是，政策分析者常常與決策者（委托人）在現(xiàn)實中是相對分離的，因此“七步流程論”不是固定的程序，而是一個啟發(fā)性的參考框架。

圖2 政策分析的七步流程模型

（一）確認（構(gòu)建）政策問題

政策分析者面臨的常常是一個指派或委托給他并需要在短期內(nèi)迅速完成的既定問題，或者是客戶體驗到的問題表癥，甚至是一個錯誤的問題（偽問題）。因此，政策分析者的首要任務(wù)是確定“真正的問題是什么”。由于政策問題的復(fù)雜性，很少能夠透過表象直接看到實質(zhì)，且任何一種問題的提法都暗含著對問題成因的判斷以及對問題解決途徑的設(shè)想。因此，政策分析者要敢于質(zhì)疑和反詰，“問題會不會是假象”，“會不會最初的這種提法是不恰當?shù)摹?，回答的方法是“針對問題提出問題”。在充分地提問后，分析者就可以有目的地、大量地收集資料，特別是關(guān)于該政策問題癥狀的公共討論以及與之相關(guān)的現(xiàn)行政策的歷史，[12]（P249－250）然后使用科學(xué)的方法（比如統(tǒng)計分析）對資料進行分析，通過再次回答以上問題來確認問題的真?zhèn)危喝绻蛻籼岢龅氖且粋€偽問題，政策分析者就需要解釋清楚其中的原委；如果問題確實存在，分析者還要調(diào)查不同個人和團體的立場和影響力，比如，“誰關(guān)心這個問題”，“為什么他們關(guān)心這一問題”，“該問題與他們的利害關(guān)系怎樣”，“他們影響決策的權(quán)力有多大”等。當政策分析者能夠回答自己的提問時，問題也許變成另一個樣子，而其中的意蘊可能也徹底改變?？梢?，“問題構(gòu)建可以提供與政策相關(guān)的知識，這些知識對支撐問題定義的基本假設(shè)提出質(zhì)疑……問題建構(gòu)有助于發(fā)現(xiàn)隱含的假設(shè)、判斷成因、勾畫可能的目標、綜合沖突的觀點以及設(shè)計新的政策選擇方案”。[13]（P15）

（二）分析政策問題的成因

在確認政策問題之后，政策分析者首先要對問題的成因做出全面、細致而科學(xué)的研究。由于這一階段的工作質(zhì)量直接關(guān)系著此后全部工作的成敗，如果擁有的資源不多，分析者應(yīng)盡量將資源投入到這一階段上來。為了找到問題的癥結(jié)所在，沃恩和巴斯建議按照如下三個步驟來展開：建立若干個與問題癥狀存在某些一致性的競爭性假設(shè)，這些假設(shè)必須與觀察到的癥狀相一致并合乎邏輯；尋找證據(jù)，以確定是否有某一假設(shè)最有可能對癥狀做出解釋，找到充分的理由盡可能多地否定其他競爭性假設(shè)；進一步收集證據(jù)，對做出的診斷進行追蹤檢查。[12]（P41）不過，“建立競爭性假設(shè)”的前提是找到影響政策問題的所有因素，而事物之間的普遍聯(lián)系決定了任何一個政策問題都必然是眾多因素交互作用的結(jié)果。因此，政策問題成因分析在程序上還應(yīng)當包括系統(tǒng)查找政策問題的影響因素以及構(gòu)建政策問題的形成機理。依據(jù)這一認識，我們將政策問題成因分析的邏輯操作程序分為三步：一是系統(tǒng)查找問題的影響因素。分析者既可以通過激發(fā)并利用他人的思維（比如，頭腦風(fēng)暴法、專家判斷法、德爾菲法、邊界分析法），也可以借助現(xiàn)有的成熟的理論（比如，用外部性理論分析環(huán)境污染的成因），還可以通過自己的獨立判斷，通過細致的橫向分析和深入的縱向分析，從多個方面查找政策問題的成因。二是辨識真正的影響因素并將其歸類。分析者可以通過了解政策問題的歷史、細致的政策問題調(diào)查、審慎地審視各種因果陳述背后的邏輯，借助于層次分析法等定性定量方法，剔除虛假陳述（factoid），評估合理（plausible）因素，確定可行（actionable）因素；在此基礎(chǔ)上將“可行”因素（即在現(xiàn)有條件下可以消除的因素）分別歸入以下三種類型：政策問題的根源、政策問題的直接影響因素以及間接影響因素，三類影響因素之間的邏輯關(guān)系如圖3所示。三是構(gòu)建政策問題的形成機理。也就是將已經(jīng)明確歸類的各種因素重新放回到已建立的問題與因素的關(guān)系鏈條中，借助在因素歸類過程中對各因素所處地位和作用的細致分析，闡述特定政策問題在根源的作用下、在直接影響因素的促發(fā)下，發(fā)生和發(fā)展的過程及其所產(chǎn)生的可能后果，然后將間接因素標注到相應(yīng)的直接影響因素上。為了使政策問題的形成機理易于理解，也為了使得構(gòu)建過程能夠程序化，分析者可借助多個模型（特別是“箭形圖”）來完成這一過程，并將模型作為政策交流的重要手段。

圖3 政策問題的影響因素歸類

（三）確定政策目標

確定政策目標的過程主要是幫助決策者澄清目標，并最終確定“在哪些方面解決政策問題，將政策問題解決到何種程度”的過程。在明確政策問題的根源、直接和間接影響因素以及政策問題的形成機理之后，分析者已大致能夠辨識出那些通過政策行動可以消除的根源或影響因素，這就是政策目標的來源。毫無疑問，對于特定的政策問題而言，最為理想的政策目標是完全解決政策問題（“治本型”或“標本兼治型”政策目標），但人類的有限理性與信息不完備、不對稱的永恒性以及政策問題的無限性與政策資源的有限性矛盾，決定了這一目標很難實現(xiàn)。因此，部分解決或暫時緩解政策問題（“治標型”政策目標）就成為“令人滿意的”標準。決策者通常并不清楚政策目標，或者在政策目標上與分析者的看法存在分歧，甚至出于政治策略上的考慮而故意掩蓋政策目標，此時，政策分析者不能“閉門造車”，將政策目標視為一種已知的假設(shè)，而要與決策者進行反復(fù)溝通，不僅要幫助決策者澄清政策總目標（goals），即“在哪些方面解決政策問題，將政策問題解決到何種程度”，而且要將總目標轉(zhuǎn)化為一系列更為明確的子目標或具體目標（objectives），還要進一步明確所要達到的各子目標的標準（criteria）和測量指標（measures）。[8]（P186－187）政策分析者自然不希望目標、標準和指標過于繁復(fù)，但政策目標在絕大多數(shù)情況下都是多元（類別）和多重的，因為唯有如此才能將不同團體、不同類別的利益和利害加以綜合考慮。然而，多元的目標和多重的標準也會帶來麻煩，特別是當各目標和標準之間發(fā)生沖突之時。此時，政策分析者就不得不從倫理和政治的角度考慮問題，不得不對公眾、委托人（政府）和自身的價值觀進行有效地整合，妥善地將既相互依賴又相互沖突的各種價值觀轉(zhuǎn)化為政策目標和標準，并在目標和標準中體現(xiàn)政策目的。

（四）創(chuàng)制備選方案

如果說“確認政策問題”解決的是“是什么”的問題、“分析政策問題的成因”解決的是“為什么”的問題、“確定政策目標”解決的是“做什么”、“為誰做”的問題，那么“創(chuàng)制政策備選方案”要解決的則是“如何做”的問題（包括“誰來做”、“什么時候做”、“在何地做”、“怎樣做”等問題），以便供委托人做出抉擇。對于政策方案的創(chuàng)制方法，西方政策分析者提出了很多有價值的看法，比如，韋默和維寧介紹了政策備選方案的4個基本來源，[7]（P267－269）帕頓和沙維奇歸納了政策方案產(chǎn)生的10種方法，[8]（P233－244）似乎只要問題清楚、目標明確，分析者就可以在漫不經(jīng)心之際獲得備選方案。事實上，備選方案是由問題成因和政策目標決定的，它們在很大程度上決定了政策方案的搜尋邊界，因此，政策分析者需要在前兩步工作的基礎(chǔ)上針對要消除的根源或影響因素，提出相應(yīng)的策略、手段或措施，然后對這些策略、手段或措施進行有機組合，才能形成能夠全面實現(xiàn)特定政策目標的方案輪廓。構(gòu)思方案輪廓類似于科學(xué)發(fā)現(xiàn)的過程，具有很強的創(chuàng)造性，但也并不是沒有共通的途徑。其一是從既有的處理相同或類似問題的方案中，通過模仿和綜合獲得方案創(chuàng)意；其二是在科學(xué)理論的指導(dǎo)下構(gòu)建“理想的”（ideal type）政策方案，然后剔除那些與資源、環(huán)境約束明顯不符的因素，進而獲得方案創(chuàng)意；其三是激發(fā)并利用他人的思維（頭腦風(fēng)暴法、專家咨詢法等），以避免個人經(jīng)驗和知識的局限性。構(gòu)思政策方案輪廓需要“大膽假設(shè)”，設(shè)計方案細節(jié)則需要“小心求證”，即在方案輪廓的基礎(chǔ)上，圍繞要落實政策標準和指標，結(jié)合所能運用的政策資源和外部政策環(huán)境，對輪廓設(shè)想中的各種方法、措施在實際中如何運用予以統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)，形成可操作的政策方案。

創(chuàng)制政策方案是一個追求滿意的過程，分析者既不能饑不擇食、慌不擇路，只提出一種解決方案，這將造成以后階段的“霍布森選擇”（沒有選擇的選擇），但也不能過分求全，企圖尋找到所有的方案，受時間和資源的約束，保持“理性的無知”反而是理性的。此外，在創(chuàng)制政策方案的過程中，分析者既不能只使用自己熟悉的政策工具，結(jié)果“擁有的惟一工具是一把錘子，那么所有的問題都像釘子”，[8]（P50）也不能過早地排除“不行動（維持現(xiàn)狀）方案”，因為不行動可能是“小錯”；而創(chuàng)設(shè)出不解決政策問題的方案可能是“大錯”，而且在某些情況下（比如，行動的成本大于收益），不行動方案可能是最好的選擇方案。

（五）政策方案可行性研究

政策方案可行與否，不僅取決于其結(jié)構(gòu)是否具有邏輯上的完備性和一致性，能夠經(jīng)受得住邏輯分析和邏輯推導(dǎo)，更取決于其能否經(jīng)得起實踐經(jīng)驗的反復(fù)檢驗。因此，可行性研究首先要分析政策方案的邏輯可行性，即審視政策問題、政策目標和行動規(guī)劃是否具有內(nèi)在一致性和邏輯自洽性，所遵循的思路原理是否科學(xué)合理，以此將那些在邏輯上存在嚴重破綻的政策方案排除在外。當然，看上去完美的理論未必不會導(dǎo)致政策實踐上的災(zāi)難，因此，可行性研究的第二步是分析政策方案的現(xiàn)實可能性。也就是說，審查備選方案是否具有較強的可操作化、標準化和數(shù)量化特征，能否具體化為政策執(zhí)行行動；審視備選方案是否具有較強的技術(shù)效用，能夠解決既定的政策問題，實現(xiàn)設(shè)定的目標，并能產(chǎn)生預(yù)期的效果；審視備選方案與其被運用的外在環(huán)境（政策方案是否具備充分的財政保障、足夠的政治支持和政策執(zhí)行能力，政策所體現(xiàn)出來的價值、政策方案內(nèi)容能夠為政策各相關(guān)方所接受）是否具有一定的契合性。任何政策方案付諸實施后，都會影響到政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面，這些方面反過來也會影響政策實施，因此，可行性研究的第三步是預(yù)測和評估每一備選方案的影響，預(yù)測以那些與政策問題相關(guān)的既有信息為基礎(chǔ)，對政策方案實施所依賴的未來環(huán)境做出推斷，同時預(yù)見政策對未來社會狀況的作用后果。可行性研究的第四步是政策方案的擇優(yōu)和完善。能夠經(jīng)受得住邏輯可行性和現(xiàn)實可行性考驗的政策備選方案可能一個也沒有（所有方案都不可行），但也可能有多個，客觀上需要通過比較，從多個內(nèi)容不同的方案中選擇“何者為最優(yōu)”，并推薦給決策者；同時，我們也應(yīng)看到，并不存在具有絕對優(yōu)勢的或完美的政策備選方案。因此，可行性研究既是一個對備選方案進行檢查、初步選擇、排除某些方案的過程，也是一個即時完善的過程（當發(fā)現(xiàn)某方案的一個或一些指標處于劣勢時，有無可能通過完善和加深認識，使得其不再處于劣勢）。在此過程中，需要較多的技術(shù)性知識，更需要威廉·鄧恩所說的“多元復(fù)合主義”精神或開放的工作態(tài)度。

（六）展示和區(qū)分政策方案

展示和區(qū)分政策方案是將前面進行的分析工作進行匯總、呈現(xiàn)給決策者以便進行決策的過程。這一步驟必不可少的主要原因在于，政策分析者與決策者一般是分離的。因此，政策分析者需要以合適的方式，將分析要點告訴決策者，使其了解自己是怎樣考慮政策問題的，基本的依據(jù)是什么，主要的結(jié)論或建議是什么。為了使政策分析的成果能夠被采納，分析者應(yīng)掌握并靈活運用一些溝通、傳播和交流的技巧，將方法視為“溝通的橋梁”：采取什么樣的溝通方法取決于溝通的對象，有的決策者喜歡強有力的證據(jù)，有的決策者喜歡有情節(jié)的說明，這就需要采用不同的方法。

此外，分析者應(yīng)當知曉公共政策領(lǐng)域是一個政治的世界，其中充滿了妥協(xié)、交易和平衡，并服務(wù)于統(tǒng)治、權(quán)力、控制和利益，并不一定遵循技術(shù)的邏輯。因此，政策分析者必須了解政治和官僚制度，在滿足決策者某些偏好和效用的基礎(chǔ)上，增加政策方案的吸引力和勝出率。政策分析者還應(yīng)當清楚，自己的客戶也是政治游戲的玩家，而且可能是“一些冒著承擔(dān)政治風(fēng)險和職業(yè)風(fēng)險而遵循你的建議的人”，[11]（P281）因此分析者不能只傳遞完美的信息，而必須以對客戶負責(zé)的精神，將分析中的不確定性、政策方案的缺點及其潛在風(fēng)險傳遞給決策者，以避免給他們造成政治上的損害。

（七）監(jiān)測、評估政策實施

如果分析和推薦的結(jié)果有幸被采納或者該項政策方案實施了一段時間之后，不確定性和疑問可能仍然存在。比如，政策問題是否得到了正確界定，是否忽視了政策問題的某些重要方面，或者如果有更好更新的資料是否政策選擇的結(jié)果會有所不同，[8]（P355）等等，這就需要分析者對政策實施情況進行監(jiān)測和評估，監(jiān)測的結(jié)論將成為進一步政策建議的依據(jù)。鑒于政策實施的監(jiān)測和評估目前已發(fā)展成為一門相對獨立的學(xué)科（政策評估），這里不再贅述。

總之，政策分析是一個由多階段、多環(huán)節(jié)組成的連續(xù)動態(tài)的過程，這一過程首先是一個科學(xué)研究過程，因此應(yīng)當遵循科學(xué)化、規(guī)范化的程序和步驟，盡管程序和步驟并不一定能夠保證政策分析的結(jié)論一定正確，但能夠有效地避免“眉毛胡子一把抓”，限制和縮小政策分析者主觀隨意性的自由度，避免荒誕或無效政策方案的產(chǎn)生，從而有望為提升公共決策的科學(xué)品質(zhì)做出自己應(yīng)有的貢獻。

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