嚴明明

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院， 吉林 長春 130012）

中美兩國城市社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容比較

嚴明明

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院， 吉林 長春 130012）

現(xiàn)代城市日益成為社會的主要經(jīng)濟中心、政治中心、文化中心、社會交往中心和消費中心，城市社區(qū)公共服務(wù)的提供也越來越面臨著更為復(fù)雜的問題。然而中國的城市社區(qū)公共服務(wù)就其具體內(nèi)容來說，與發(fā)達國家相比還存在一定的差距。對中美兩國在社區(qū)教育服務(wù)、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)志愿服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等方面進行分析比較，有助于找出我國社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容上的不足，并為進一步完善我國的社區(qū)公共服務(wù)供給提供可資借鑒的經(jīng)驗。

公共服務(wù)；社區(qū)公共服務(wù)；城市社區(qū)公共服務(wù)

一、城市社區(qū)公共服務(wù)概念解析

城市社區(qū)是相對于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)而言的。農(nóng)村社區(qū)以農(nóng)村居民為主體，是由聚居在一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上所組成的社會生活共同體。相比較而言，城市社區(qū)以城市居民為主體，“是指在特定的城市區(qū)域內(nèi)，由從事各種非農(nóng)業(yè)勞動而又有各種社會分工的密集人口組成的社會，即城市社區(qū)是以非農(nóng)業(yè)或二、三產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的，規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜的社區(qū)?！盵1](P20)在現(xiàn)代社會中，隨著城市化進程的加快，城市社區(qū)的重要作用凸顯。一方面，現(xiàn)代城市日益成為經(jīng)濟和文化資源的主要聚集地。而作為城市社會中的最基本單位，城市社區(qū)必將成為各種城市資源的最基礎(chǔ)承載單元。另一方面，相對于農(nóng)村社區(qū)來說，城市社區(qū)的發(fā)展能夠形成輻射和擴散效應(yīng)，推動周圍社區(qū)的發(fā)展，并形成圈、帶、面等不同形狀的網(wǎng)絡(luò)體系。城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)相比在政治、經(jīng)濟、文化等方面呈現(xiàn)出不同的特點和作用，城市社區(qū)公共服務(wù)也面臨著更為復(fù)雜的問題。因此，有必要對城市社區(qū)的公共服務(wù)進行分析和研究。

社區(qū)公共服務(wù)指現(xiàn)代社會為了社區(qū)的需要而提供的社會公共服務(wù)，以及社區(qū)本身為滿足自己的需求自行安排的共有服務(wù)。社區(qū)公共服務(wù)包括社會公共服務(wù)和社區(qū)自治性的社區(qū)共有服務(wù)。社區(qū)公共服務(wù)是社區(qū)服務(wù)的重要組成部分，國際社會并沒有專門定義社區(qū)服務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)概念，而是把立足于社區(qū)的社會服務(wù)或社會福利服務(wù)稱之為社區(qū)服務(wù)，一般由福利服務(wù)、公共服務(wù)和具有社會導(dǎo)向的公民個人服務(wù)或稱社會化的私人服務(wù)三部分組成。

總體來說，中美兩國的社區(qū)公共服務(wù)范圍差別不大，主要包括福利性服務(wù)和社會公共服務(wù)兩大類。福利服務(wù)是以服務(wù)形態(tài)提供給社會弱勢群體的服務(wù)，針對的是個人，主要包括社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)志愿、社區(qū)就業(yè)、社區(qū)救助、社區(qū)助殘、社區(qū)優(yōu)撫和社區(qū)慈善服務(wù)等；社會公共服務(wù)的服務(wù)對象則是有著公共需求或者共同偏好的消費者群體，既包括主要面向社區(qū)的社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)教育、社區(qū)環(huán)境建設(shè)、社區(qū)文化、社區(qū)治安防控等社區(qū)服務(wù)，還包括圖書館、博物館、公立醫(yī)院、公立學(xué)校、公園、警察、交通、郵電等依托公共設(shè)施、公共資源的社會公共服務(wù)。社區(qū)教育服務(wù)、社區(qū)志愿服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)及社區(qū)養(yǎng)老等在美國的發(fā)展比較成熟，而在我國尚處于起步階段。為了便于比較研究，并與國內(nèi)的社區(qū)公共服務(wù)概念保持一致，本文將以我國的社區(qū)公共服務(wù)概念為標準，對中美兩國城市社區(qū)服務(wù)進行比較研究。

二、中美兩國社區(qū)教育服務(wù)比較

社區(qū)教育指的是為社區(qū)提供教育服務(wù)的非正規(guī)教育，即為社區(qū)不同種族、性別、年齡、職業(yè)狀況的所有成員提供的非正規(guī)的社會教育服務(wù)。[2]經(jīng)濟的發(fā)展客觀上需要更靈活的教育形式來滿足其對職業(yè)教育的需求，而社區(qū)教育是實現(xiàn)職業(yè)教育的最好方式。作為當今社區(qū)教育較為發(fā)達的國家之一，美國的社區(qū)教育主要有兩種教育形式。一種是依托普通大、中、小學(xué)校開展社區(qū)教育，這種社區(qū)教育項目—般集中在晚間與假期，內(nèi)容除開設(shè)課程外，還包括其他形式，如組織研討、舉辦展覽、開展咨詢等。另一種是直接創(chuàng)辦社區(qū)學(xué)校和社區(qū)學(xué)院，社區(qū)學(xué)校主要從事中等層次教育，社區(qū)學(xué)院或初級學(xué)院主要從事高等層次的社區(qū)教育。社區(qū)學(xué)院、當?shù)卣畽C構(gòu)、教育機構(gòu)、企業(yè)及非營利機構(gòu)等都可以參與或組織社區(qū)教育，但其主要形式是社區(qū)學(xué)院。[3](P74-75)社區(qū)學(xué)院主要由政府扶持，對年滿16周歲以上的全體社區(qū)居民開放，學(xué)費相對低廉。社區(qū)學(xué)院不同于傳統(tǒng)意義上的大學(xué)，它既可以開辦政府所規(guī)定的科目，也可以根據(jù)需要開辦社會教育或者有關(guān)專業(yè)知識和技能的培訓(xùn)，提供終結(jié)性(職業(yè))教育、轉(zhuǎn)學(xué)教育、普通教育、補償教育等方面的服務(wù)。

我國現(xiàn)代意義上的社區(qū)教育是在20世紀80年代興起的?？傮w上看，我國社區(qū)教育形式雖然出現(xiàn)的比較早，但作為一項制度得以確立并使其規(guī)范化發(fā)展卻沒有多長時間。相對于美國來說，我國的社區(qū)教育組織形式更具多樣化，有學(xué)院型教育、活動型教育，還發(fā)展出網(wǎng)絡(luò)型教育、座談型教育、咨詢型教育等形式；中國社區(qū)教育的主體還是以當?shù)卣徒逃龣C構(gòu)為主，社區(qū)組織、企業(yè)、非盈利機構(gòu)的作用沒有充分發(fā)揮；在社區(qū)教育的性質(zhì)上，中國與美國是相同的，是一種面向社區(qū)全體成員的全程的終身教育，旨在實現(xiàn)高等教育的大眾化、普及化，只是中國的社區(qū)教育才剛剛起步，從體制到運行機制發(fā)育都不成熟，與美國相比還有較大差距。中國的社區(qū)教育也是以社區(qū)學(xué)校為主，中國的社區(qū)學(xué)院是從20世紀90年代以后開始醞釀，并首先在幾個重點城市開始推廣，各地區(qū)的發(fā)展程度參差不齊。美國的社區(qū)學(xué)院發(fā)展有百年之久，但中國的社區(qū)學(xué)院發(fā)展才不過十多年，兩國之間的差距是顯而易見的。

三、中美兩國社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)比較

美國的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)起源于19世紀末。其社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)由家庭醫(yī)生、社區(qū)護士、護士助手及其他專業(yè)人員組成，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)院服務(wù)構(gòu)成了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)。美國的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)由完備的社區(qū)衛(wèi)生管理體制支撐，實行聯(lián)邦、州及地方三級管理體制。聯(lián)邦政府的衛(wèi)生組織實施管理與健康有關(guān)的各種活動；州政府負責所管轄市民的健康，是公共衛(wèi)生服務(wù)體系權(quán)力機構(gòu)中心，由州長任命的衛(wèi)生官員或衛(wèi)生部長直接管理；地方政府的責任是保證居住于該地區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)的居民健康。由此可見，美國的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)由各級政府直接負責，各級政府分工明確。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)主要包括由家庭醫(yī)生個體或集體開辦的診所、家庭護理中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)醫(yī)院三種形式。居民就醫(yī)時先找家庭醫(yī)生，如果需要住院則由家庭醫(yī)生轉(zhuǎn)診。美國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容含預(yù)防、醫(yī)療、護理三大部分,將長期護理和家庭保健作為其主要內(nèi)容，提供的服務(wù)項目全面、多樣，幾乎涉及到了居民衛(wèi)生醫(yī)療保健的全部。

中國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)興起于20世紀90年代，相對美國而言起步較晚。中國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)定義為“在政府領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)參與、上級衛(wèi)生機構(gòu)的指導(dǎo)下，以基層衛(wèi)生機構(gòu)為主體，全科醫(yī)師為骨干，合理使用社區(qū)資源和適宜技術(shù)，以人的健康為中心、家庭為單位、社區(qū)為范圍、需求為導(dǎo)向，以婦女、兒童、老年人、慢性病人、殘疾人等為重點，以解決社區(qū)主要衛(wèi)生問題，滿足基本衛(wèi)生服務(wù)需求為目標，融預(yù)防、醫(yī)療、保健、康復(fù)、健康教育、計劃生育技術(shù)為一體的，有效、經(jīng)濟、方便、綜合、連續(xù)的基層衛(wèi)生服務(wù)?！盵4]（P81）中國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的管理體制為三級服務(wù)網(wǎng)：鄉(xiāng)或街道衛(wèi)生院為第一級機構(gòu);縣(區(qū))醫(yī)院和婦幼保健站或院為第二級機構(gòu);地區(qū)或市醫(yī)院（在直轄市、省市、經(jīng)濟計劃單列市和省轄市中還包括部屬或省屬醫(yī)學(xué)院校的附屬醫(yī)院)等為更高一層的醫(yī)療保健機構(gòu)。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的形式也是多樣化的，有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、送醫(yī)送藥入戶服務(wù)、雙向轉(zhuǎn)診服務(wù)以及咨詢服務(wù)熱線等。資金的主要來源是政府撥款和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)自身創(chuàng)收。相對于美國來說，中國的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)尚處于起步階段，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的主體還不完善，沒有形成專業(yè)化的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)隊伍；管理體制不夠完善，還存在衛(wèi)生機構(gòu)條塊分割的現(xiàn)象，缺乏各級機構(gòu)之間的明確分工與有效合作；資金不足，來源渠道單一。

四、中美兩國社區(qū)志愿服務(wù)比較

社區(qū)志愿服務(wù)是一種民間性的服務(wù)活動，而不是政府行為。它是社區(qū)公共服務(wù)的重要組成部分，直接提供者和服務(wù)主體是公民個人和非政府組織，但是政府在其中也扮演重要角色即通過說服、鼓動、號召乃至通過法律法規(guī)引導(dǎo)、督促人們自愿參與社區(qū)志愿服務(wù)。

在美國，社區(qū)志愿服務(wù)一直是社區(qū)服務(wù)的主要形式之一。美國的社區(qū)志愿服務(wù)源遠流長，早在幾個世紀前美國人的祖先來到北美大陸時，面對種種困難，逐漸形成了互助和志愿的精神，這種精神成為美國社區(qū)志愿服務(wù)蓬勃發(fā)展的推動力量。志愿精神和奉獻精神是志愿服務(wù)得以開展的前提。從某種程度上看，美國社區(qū)志愿者的奉獻精神得益于其虔誠的宗教信仰，很多公民參加志愿活動是為了履行基督徒的責任。當然，也有為其他目的而來的人，如為了積累工作經(jīng)驗等。但社會志愿者的共同點是不圖報酬，以奉獻他人、奉獻社會為目的。社區(qū)志愿服務(wù)不僅得到了政府的鼓勵和支持，也得到了社會各方面的廣泛認同，報刊、雜志、電臺、電視等大眾媒體積極宣傳和鼓勵志愿服務(wù)，許多學(xué)校規(guī)定參加志愿服務(wù)是學(xué)生取得畢業(yè)證書的條件之一。在這種良好的社會氛圍下，越來越多的人樂于投身于其中。[5]（P202-205）

在我國，社區(qū)公共服務(wù)的主要形式還是政府提供的公共服務(wù)，社區(qū)志愿服務(wù)還沒有達到成熟的程度，沒能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。我國的社區(qū)志愿服務(wù)興起于20世紀80年代，沒有美國那樣的悠久歷史，但與美國相同，也是發(fā)端于社區(qū)服務(wù)組織的成立。如天津市和平區(qū)新興街道朝陽里居委會就自發(fā)組織了為民服務(wù)志愿者小組，無償為孤寡老人、病殘人士和特別困難戶提供幫助。在民政部的積極推動下，我國社區(qū)志愿組織不斷壯大，并為社區(qū)提供無償或低償服務(wù)。我國的社區(qū)志愿服務(wù)雖然起步較晚，但卻創(chuàng)造了獨具特色、豐富多樣的服務(wù)內(nèi)容，主要包括鄰里互助、單項服務(wù)及協(xié)同包戶服務(wù)、設(shè)點服務(wù)和時間儲蓄等。我國社區(qū)志愿組織在一些基本的方面與美國是一致的，都是致力于為弱勢群體、困難社區(qū)、貧困人群和普通居民提供無償或有償服務(wù)。兩國之間的差距主要存在于發(fā)展程度上，美國社區(qū)志愿服務(wù)已經(jīng)有200多年的歷史，得益于其宗教信仰所產(chǎn)生的服務(wù)精神、良好的社會氛圍、先進的現(xiàn)代技術(shù)和發(fā)達的非政府組織，其發(fā)展已經(jīng)相當成熟并實現(xiàn)了規(guī)范化發(fā)展。而我國社區(qū)志愿組織發(fā)展不夠成熟，雖然志愿者普遍具有高漲的熱情，但尚未形成整體的社會氛圍，社會激勵機制還有待完善。

五、中美兩國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)比較

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是社區(qū)服務(wù)的一部分，也是社會養(yǎng)老服務(wù)體系的一部分。隨著社會人口老齡化的迅速發(fā)展和家庭結(jié)構(gòu)的小型化，介于社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老之間的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)成為老年服務(wù)工作的重點。

美國有3億人口，其中65歲以上的老年人口在2000年就已占總?cè)丝诘?2%，預(yù)計到2030年，美國老年人口總數(shù)將占總?cè)丝跀?shù)的20%。無可置疑，美國已經(jīng)成為老齡化國家，但經(jīng)濟發(fā)達，人均GDP水平較高，使美國89.9%以上的老年人能夠享受到較為充分的社會保障。美國是一個崇尚年輕人文化的老齡化社會，沒有任何法律規(guī)定成年子女必須贍養(yǎng)其父母，不存在“養(yǎng)兒防老”的觀念，家庭養(yǎng)老也就不能成為美國的主要養(yǎng)老方式，老年人的生活形式選擇豐富多彩。在社區(qū)這一層面，建立了各種養(yǎng)老服務(wù)形式，從健康老人服務(wù)，自理、半自理服務(wù)到專門護理，各種服務(wù)齊全，設(shè)施完備。[6]老年人可以自由選擇，既開拓了老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)的市場潛力，也使老年人的生活更加便捷、愉快。美國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)涉及到從吃飯、交通、醫(yī)療到日常照顧等各個方面。能夠獨立生活的老年人可選擇老年公寓或老年聚集住宅，并需支付房租和服務(wù)費用；有各種健康方面問題，生活上需要照顧的老年人可選擇協(xié)助生活區(qū)，一般來說，這種生活的資金主要來源于個人資金、社會保險和州政府的補助等；如果老年人需要24小時護理照料，不能行走，不能獨自完成日常生活活動，需要治療和恢復(fù)設(shè)施，則可以居住在護理院，所需費用可以用私人資金、醫(yī)療補助和長期照料保險來支付。其他的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方式還包括老年食堂、居家生活、日托照料、老年活動社區(qū)等。不同的服務(wù)方式、服務(wù)機構(gòu)、設(shè)施以及配備的護理人員都是根據(jù)老年人的身心健康程度和社交需求而建立和配備的，每個機構(gòu)都有其獨自的組織結(jié)構(gòu)和運行特點，達到政府規(guī)范要求的機構(gòu)還會得到政府的資助。在美國，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施一般由私人或企業(yè)經(jīng)營和管理，政府只負責制定標準和規(guī)則，市場行為占主體地位，政府每年給老年人一定的養(yǎng)老補助金。養(yǎng)老機構(gòu)根據(jù)需要提供服務(wù)，老年人則可以自主選擇養(yǎng)老服務(wù)。

中國目前的老齡化也呈現(xiàn)出加速發(fā)展的趨勢，到2005年，我國老齡人口已占總?cè)丝跀?shù)的13%，可以說已進入老齡化社會。而與美國不同的是，我國經(jīng)濟發(fā)展程度不高，人均GDP與發(fā)達國家相比差距較大，屬于未富即老的狀況，這給養(yǎng)老帶來很大壓力。從養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念來看，中國幾千年來一直秉承“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)，家庭養(yǎng)老是我國占據(jù)主導(dǎo)地位的養(yǎng)老方式。然而隨著家庭規(guī)模的縮小，獨生子女的增多，家庭養(yǎng)老功能正在逐步弱化，需要新的養(yǎng)老服務(wù)方式來進行承接，于是，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)開始在我國興起。我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要包括兩種形式，一是集中供養(yǎng)服務(wù)——興辦社區(qū)養(yǎng)老院、老年公寓等養(yǎng)老機構(gòu)，二是居家養(yǎng)老服務(wù)——老年人繼續(xù)生活在自己家里，由社區(qū)組織為老年人提供其需要的服務(wù)。社區(qū)依托各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為老年人提供各種醫(yī)療保健服務(wù)和精神生活服務(wù)等基本服務(wù)。但由于長期的家庭養(yǎng)老方式的存在，我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，發(fā)展也較慢，沒有充分考慮到不同收入階層的養(yǎng)老服務(wù)需求，養(yǎng)老服務(wù)的環(huán)境、支付來源和服務(wù)條件等都與美國存在很大差距。

六、結(jié)論

通過以上對中美兩國主要的社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容的比較，我們不難看出，由于中美兩國經(jīng)濟形態(tài)、政治體制、社會環(huán)境、歷史發(fā)展、文化傳統(tǒng)等方面存在明顯差異，導(dǎo)致兩國社區(qū)教育、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)志愿和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容在提供的主要方式、政策、資金、技術(shù)支持等方面都存在著很大差別。美國的各項社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)生的比較早，發(fā)育也相對比較成熟，各項服務(wù)內(nèi)容中的項目提供比較全面，服務(wù)提供主體多元化，提供方式系統(tǒng)、多樣，政府的各項政策支持積極、到位，資金來源渠道廣泛，技術(shù)呈現(xiàn)高信息化等特征。相對來說，中國的各項社區(qū)公共服務(wù)才剛剛起步，發(fā)育不成熟，項目提供不全面，服務(wù)提供主體單一，提供方式多樣但體系不完備，政府政策支持不到位，資金短缺、來源渠道單一，技術(shù)低信息化。應(yīng)該說各國的社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀都是適應(yīng)本國的經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的現(xiàn)實需要而產(chǎn)生的，我們很難明確地指出哪個好哪個壞。但是，美國的社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容、體制的確處于世界領(lǐng)先地位，改善了美國居民的生活條件，解決了很大一部分社會發(fā)展失調(diào)而導(dǎo)致的社會沖突，并滿足了居民日益增長的社會生活需求。而我國社區(qū)公共服務(wù)雖然起步晚，發(fā)展不成熟，但是在其發(fā)展過程中同樣發(fā)揮了應(yīng)有的作用，并顯示出巨大的發(fā)展?jié)摿?，然而存在的問題也是明顯的。要解決這些問題，必須從社區(qū)的實際出發(fā)，不斷完善我國社區(qū)公共服務(wù)，有選擇地借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，不僅要鼓勵非營利組織、營利組織及慈善機構(gòu)等積極投身于社區(qū)公共服務(wù)中來，實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)供給主體多元化，政府還應(yīng)該提供相關(guān)的政策支持。要努力擴大社區(qū)公共服務(wù)的資金來源，實現(xiàn)渠道多樣化，以便為社區(qū)公共服務(wù)提供豐富的資金保障。

[1]周文建.城市社區(qū)建設(shè)概論[M].北京：中國社會出版社，2001.

[2]陳靜.美國社區(qū)教育一瞥[J].外國中小學(xué)教育，2001，（4）.

[3]黎熙元，童曉頻.社區(qū)建設(shè)——理念、實踐與模式比較[M].北京：商務(wù)印書館，2006.

[4]張文昌.社區(qū)全科醫(yī)學(xué)概論[M].北京：社會科學(xué)出版社，2002.

[5]唐忠新.現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)概論[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2008.

[6]嚴曉萍.美國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)及啟示[J].社會保障研究，2009，（4）.

［責任編輯：王慧慧］

C916.2；D699.3

A

1008-8466（2011）02-0062-04

2010-10-27

嚴明明（1982— ），女，河北遵化人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，主要從事公共治理與公共政策方面的研究。