楊聰杰

（北京市財(cái)政局，北京 100048）

北京市財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入分析及政策建議

楊聰杰

（北京市財(cái)政局，北京 100048）

近幾年伴隨財(cái)力的不斷增加，北京市財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入總量和比重也逐年提高并位居全國前列，但與國外發(fā)達(dá)國家比較，教育投入仍然差距明顯。本文從投入總量、結(jié)構(gòu)、生均支出等不同角度，對北京市財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并通過國內(nèi)外比較，有針對性地提出未來進(jìn)一步擴(kuò)大投入和提高效益的政策建議。

教育經(jīng)費(fèi) 財(cái)政性投入 生均支出

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展證明，世界上任何一個國家的經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)步都離不開教育。各國的綜合國力競爭越來越取決于科技和教育，科技的普及又離不開教育，因此世界各國無不對教育給予極大的關(guān)注和投入，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，教育應(yīng)作為先行帶動力量。教育經(jīng)費(fèi)投入是教育事業(yè)發(fā)展的必要前提，也是提高教育質(zhì)量的物質(zhì)保證。北京市作為我國首都，隨著地方財(cái)政收入的不斷增加和響應(yīng)中央加大民生支出的要求，用于教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)也逐年增加，首都教育保持了持續(xù)、快速、健康發(fā)展的良好勢頭，整體上在全國處于領(lǐng)先地位。北京市在“十一五”期末率先實(shí)現(xiàn)教育基本現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)，也同樣離不開教育投入的有力支持。

一、北京市教育經(jīng)費(fèi)投入分析

教育經(jīng)費(fèi)的投入是在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，根據(jù)教育規(guī)模的大小，由政府、社會、個人三方進(jìn)行成本分擔(dān)原則用于教育方面的支出總量。廣義的教育經(jīng)費(fèi)投入就是全部的教育經(jīng)費(fèi)投入，包括國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、社會團(tuán)體和公民個人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會捐資經(jīng)費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)和其它教育經(jīng)費(fèi)；狹義的教育經(jīng)費(fèi)投入，即財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，包括預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)（財(cái)政部門的教育事業(yè)費(fèi)、固定資產(chǎn)投資主管部門的基本建設(shè)撥款、科技主管部門的科研經(jīng)費(fèi)和其它經(jīng)費(fèi)）、各級政府征收用于教育的稅費(fèi)、企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費(fèi)。下面我們依次從投入總量、投入結(jié)構(gòu)、生均經(jīng)費(fèi)三方面分析一下北京市財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入情況。

（一）投入總量分析

近年來，在各級教育在校生規(guī)?；痉€(wěn)定的情況下，北京市教育經(jīng)費(fèi)總投入呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，由2001年的152.87億元增加到2008年的468.87億元。其中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)從94.66億元增長到351.84億元，年均增長約21%，較好地履行了《教育法》中對教育投入“三個依法增長”之一的“財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)增速高于財(cái)政收入增速”的要求。

從“兩個比重”之一的國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重來看，2008年北京市財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入（不含中央補(bǔ)助）占GDP比重已達(dá)到3.65%。雖然全國和地方指標(biāo)沒有達(dá)到教育發(fā)展規(guī)劃規(guī)定的4%的要求，但是從絕對數(shù)來看，目前北京在這一指標(biāo)上的總體表現(xiàn)要好于全國（平均為3.48%）和其他省市。除此之外，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比重可以很好地反映政府財(cái)政支出中用在教育方面的比例，目前北京市平均水平已達(dá)到19.46%，也普遍高于國家平均水平16.32%和其他省市，位居全國前列。

（二）投入結(jié)構(gòu)分析

財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的投入結(jié)構(gòu)反映的是在投入總量一定的前提下，投入的資金是否運(yùn)用到最需要的領(lǐng)域。哪些領(lǐng)域投入過多，可能造成浪費(fèi)；而哪些領(lǐng)域投入過少，有待加大投入力度，主要從教育投入結(jié)構(gòu)來分析。目前北京市教育可以細(xì)分為高等教育、中等職業(yè)教育、高中教育、初中教育、小學(xué)教育、學(xué)前教育及其它。其中，按照目前的財(cái)政管理體制，高等教育、中等職業(yè)教育及其它（廣播電視教育、特殊教育、成人教育等）由市級財(cái)政負(fù)擔(dān)；區(qū)縣一級主要負(fù)責(zé)高中教育、義務(wù)教育及學(xué)前教育的投入。由于教育事業(yè)費(fèi)（在預(yù)算年度內(nèi)安排并劃撥到學(xué)校，列入《政府收支分類支出科目》第205類“教育支出”科目中的教育經(jīng)費(fèi)撥款）投入約占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的80%以上，而預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)又占到財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的絕大部分，因此可以說教育事業(yè)費(fèi)是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的重要來源。

（三）生均經(jīng)費(fèi)分析

生均經(jīng)費(fèi)是指教育經(jīng)費(fèi)支出除以折合后的各類學(xué)生平均人數(shù)合計(jì)。如生均公用經(jīng)費(fèi)是指按在校生平均的用于教學(xué)業(yè)務(wù)與管理、教師培訓(xùn)、實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)、文體活動、水電、取暖、交通差旅、儀器設(shè)備及圖書資料等購置，房屋、建筑物及儀器設(shè)備的日常維修維護(hù)等方面的實(shí)際支出。一般來說，生均教育經(jīng)費(fèi)的變化是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展變化相適應(yīng)的，同時還涉及到公共教育資源分布和占有的公平性。

從2008年各級各類教育生均事業(yè)費(fèi)和生均公用經(jīng)費(fèi)投入分析，除了在高中、初中和小學(xué)的生均事業(yè)費(fèi)上略低于上海外，北京市各項(xiàng)生均指標(biāo)基本上位居全國首位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國水平。從2001到2008年間北京市各級各類教育的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)都達(dá)到了逐年增長的要求。（見表1）

對一個地區(qū)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入總量和結(jié)構(gòu)的研究，需要綜合考慮各種影響因素。例如當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均GDP、地方政府財(cái)力、學(xué)生規(guī)模、教育政策和理念等。綜觀國內(nèi)，目前上海市學(xué)生總體規(guī)模和不同層次教育結(jié)構(gòu)以及城市發(fā)展水平基本與北京相似，具有可比性。國際上，由于目前北京市人均GDP超過1萬美元，已達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，且北京市教育結(jié)構(gòu)同OECD國家平均水平比較接近，因此與OECD國家相比也具有一定的參考價值。從靜態(tài)投入水平來看，北京教育投入的總體水平明顯高于全國及其他省份（如上海市2007年“兩個比重”分別為2.68%和14.6%），對教育的財(cái)政投入努力程度已經(jīng)走在全國的最前列，財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重甚至超過了OECD國家同類指標(biāo)的平均水平。但是我們還應(yīng)該看到，與世界發(fā)達(dá)國家公共教育投入占GDP比重5%相比，北京市財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占地區(qū)GDP的比重仍舊比較低，且尚不及欠發(fā)達(dá)國家3.84%的平均水平。因此北京市的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入隨著北京市GDP的增長和人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源需求的增長仍需要不斷加大，同時借鑒OECD國家經(jīng)驗(yàn)，豐富和完善北京市的教育指標(biāo)體系，為政策制定者和其他利益相關(guān)者提供有效信息。

二、對財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的政策性建議

通過上述分析，我們可以了解北京市對教育投入的努力程度及與全國平均水平相比所處的位置，并找出與國際上教育發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的差距。因此，需要總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)，找出當(dāng)下不足，服務(wù)未來決策。同時，北京市增加教育投入的努力也必將繼續(xù)發(fā)揮對全國其他省市、地區(qū)的引領(lǐng)、示范作用，從而帶動整個國家教育投入水平的提高。

（一）投入總量應(yīng)繼續(xù)加大

根據(jù)北京市城市功能定位與資源承載能力，以及人民群眾對提高教育質(zhì)量、促進(jìn)教育公平等方面需求的日益增長，教育方面的投入必須保持相應(yīng)的彈性增長，發(fā)揮政府財(cái)政投入的主渠道作用，不斷增大教育投入的力度，縮小與世界教育投入先進(jìn)水平的差距。這就需要建立一套有效的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長機(jī)制：為保障預(yù)算內(nèi)教育撥款達(dá)到法定增長要求，每年教育事業(yè)費(fèi)、教育基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)、教育科研經(jīng)費(fèi)和其他經(jīng)費(fèi)投入均應(yīng)實(shí)現(xiàn)增長要求，并作為各自相關(guān)主管部門的投入職責(zé)。

（二）投入結(jié)構(gòu)應(yīng)有所微調(diào)

根據(jù)上面的分析，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)財(cái)政收入增幅放緩的背景下，今后在教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入上依然要保證依法增長，需進(jìn)行有增有減的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和優(yōu)化，不同級別教育投入模式和力度有所區(qū)別，更有針對性地解決目前教育事業(yè)發(fā)展中的突出問題，從而提高財(cái)政資金的使用效率。

1.采取最佳模式，確保投入效益。北京市高等教育生均定額標(biāo)準(zhǔn)和生均經(jīng)費(fèi)投入目前高居全國前茅，但隨著高等教育學(xué)生規(guī)模的穩(wěn)定，目前的投入經(jīng)費(fèi)增長速度高于在校學(xué)生規(guī)模的變化，將不利于北京市高等教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。今后可考慮適度放緩高等教育經(jīng)費(fèi)增長速度，更注重投入績效，著力優(yōu)化和調(diào)整高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)及投入方向；增強(qiáng)財(cái)政資金分配的科學(xué)性，合理確定基本經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)之間以及人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)之間的比例，引導(dǎo)高等院校走內(nèi)涵式發(fā)展道路。這就需要在保證政府依法投入的同時，更好地發(fā)揮地方財(cái)政的政策和資金導(dǎo)向功能，更多地引導(dǎo)社會性教育投入。

同時，北京市高等教育單位普遍反映目前基本建設(shè)資金投入不足，很多建設(shè)項(xiàng)目是學(xué)校使用銀行貸款資金建設(shè)，再由學(xué)校自籌資金歸還銀行本金和利息，這樣就大大增加了教育單位財(cái)務(wù)風(fēng)險，易造成政府或有負(fù)債。預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)中應(yīng)加大對高等教育單位固定資產(chǎn)投資力度，以保證市屬高校的教學(xué)、實(shí)驗(yàn)等用房滿足基本需要。

2.加大投入比例，增強(qiáng)市級資金統(tǒng)籌力度。由于義務(wù)教育實(shí)行“兩級管理，以區(qū)縣為主”的管理體制，部分遠(yuǎn)郊區(qū)縣、外來人口比較集中的區(qū)縣由于財(cái)力有限，經(jīng)費(fèi)投入水平較低，義務(wù)教育資源配置不均衡問題依然存在。近一兩年北京市納入公共財(cái)政保障范圍的義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)的提高、學(xué)雜費(fèi)的全部免除以及落實(shí)國務(wù)院關(guān)于義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY政策、進(jìn)一步規(guī)范學(xué)校收費(fèi)行為等一系列政策因素，大大增加了北京市義務(wù)教育對財(cái)政經(jīng)費(fèi)的需求程度，北京市在義務(wù)教育階段事業(yè)費(fèi)投入比例低于目前實(shí)際需求數(shù)。因此今后應(yīng)充分發(fā)揮市級教育經(jīng)費(fèi)的引導(dǎo)和統(tǒng)籌作用，一方面，督促區(qū)縣政府加大對義務(wù)教育階段人員經(jīng)費(fèi)投入力度，這方面的投入能夠通過北京市落實(shí)國務(wù)院關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資政策得到顯著提高。另一方面，改變現(xiàn)行教育事業(yè)費(fèi)增量70%向基礎(chǔ)教育投入的分配模式，可考慮調(diào)整為市級安排基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)同市本級教育事業(yè)費(fèi)同比增長，以增強(qiáng)市級財(cái)政統(tǒng)籌能力，保證義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的推進(jìn)。

3.重視學(xué)前教育，加大政府投入力度。學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的第一環(huán)，對人的一生起到重要的作用。近年來，隨著北京市嬰兒出生率的增長，外來工子女入學(xué)需求的增加，市民對北京市學(xué)前教育的需求量不斷加大。但北京市對學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上海市，學(xué)前教育的發(fā)展目前已不能滿足人民群眾的需要。這就需要增加政府對學(xué)前教育的投入力度，并鼓勵社會力量辦園，改善辦園條件。一是在理順目前學(xué)前教育管理體制的基礎(chǔ)上，辦好城市公辦園，并將有限的資金適當(dāng)支持農(nóng)村幼教事業(yè)。二是根據(jù)學(xué)前教育辦園實(shí)際需求，適當(dāng)調(diào)整幼兒園公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。三是根據(jù)辦園成本，由教育行政主管部門會同有關(guān)物價部門適時研究調(diào)整幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時政府站在公共利益的角度對幼兒園的收費(fèi)行為進(jìn)行有效監(jiān)管。

〔1〕 關(guān)于北京市2008年教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況的公告[EB/OL].北京市教育委員會網(wǎng)站.

〔2〕 教育部，國家統(tǒng)計(jì)局.財(cái)政部關(guān)于2008年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告[EB/OL].中國政府網(wǎng).

〔3〕 李偉.北京市與全國教育服務(wù)發(fā)展的指標(biāo)構(gòu)建及比較[J].北京經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報，2009（6）.

〔4〕 課題組.2020年上海教育發(fā)展及財(cái)政投入預(yù)測研究[J].教育發(fā)展研究，2009（13-14）.

〔5〕 劉匯琳，丁厲.試論我國政府間教育財(cái)政職能的劃分[J].地方財(cái)政研究，2009（8）.

〔6〕 線聯(lián)平.深化北京高等教育投入體制改革的思考[J].北京教育（高教），2007（1）.

F812.45

A

1672-9544（2011）06-0024-03

2010-08-22

楊聰杰，教科文處副主任科員，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要研究方向?yàn)榻逃?cái)政問題。

【責(zé)任編輯 孟憲民】