朱柏銘

（浙江大學(xué)，杭州 310027）

能源低碳化的財政壓力及其釋放

朱柏銘

（浙江大學(xué)，杭州 310027）

能源結(jié)構(gòu)變遷是實現(xiàn)低碳經(jīng)濟的核心。在主要利用化石能源轉(zhuǎn)變到主要利用非化石能源的過程中，強制性變遷固然必不可少，但是誘致性變遷更為重要。不過，正是誘致性變遷會給政府財政帶來更大的壓力。通過財政資金的嵌入式配置，撬動社會資金，或許既能推進能源結(jié)構(gòu)的變遷，又能最大限度地減輕和釋放財政壓力。

低碳經(jīng)濟 財政壓力 釋放路徑

一、引言

盡管對于氣候變暖是真命題還是偽命題仍然存在著爭議，但是，隨著環(huán)境問題的日益嚴重，發(fā)展低碳經(jīng)濟已是大勢所趨。財政在促進低碳經(jīng)濟發(fā)展中應(yīng)該扮演重要的角色，只是大量依靠財政投入實現(xiàn)由低碳到高碳的轉(zhuǎn)變這種政策建議，無論是合理性還是可行性都值得懷疑。既要積極推進低碳經(jīng)濟，又不能造成太大的財政壓力，這是當(dāng)前必須研究的一個現(xiàn)實問題。本文認為，從高碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)變成低碳經(jīng)濟，核心是實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的變遷。強制性變遷固然必不可少，但是，誘致性變遷更為可行。然而，正是誘致性變遷，對財政帶來更大的壓力。通過財政資金的嵌入式配置撬動社會資金，是兩全其美之策。

（一）相關(guān)文獻述評

自2003年英國發(fā)表能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》以來，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對于財政與低碳經(jīng)濟之間的關(guān)系有較多的討論。總體意見是強調(diào)政府要發(fā)揮財政稅收政策的作用。如郭代模（2009）主張，加大財政對節(jié)能減排、科技創(chuàng)新、林業(yè)生態(tài)建設(shè)、節(jié)能環(huán)保工程和節(jié)能產(chǎn)品的資金投入；劉敏慧（2009）建議，把投入作為公共財政支出的重點，增加對節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟、現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人居環(huán)境、生態(tài)補償?shù)确矫娴呢斦度搿?/p>

也有一些學(xué)者專門討論財稅與能源的關(guān)系。如孫開、韋廣存（2005）對財政支持能源行業(yè)發(fā)展的政策實踐進行分析和評估，并就進一步支持能源事業(yè)發(fā)展的財政政策取向進行探討。曾曉安（2006）通過對能源財政政策理論進行綜述，以國外能源發(fā)展戰(zhàn)略與財政政策的經(jīng)驗為借鑒，對中國能源財政政策進行了回顧和實證分析，提出了若干建議。蘇明、傅志華（2006）建議調(diào)整和完善可再生能源的增值稅、企業(yè)所得稅和設(shè)備進口關(guān)稅政策，完善財政補貼政策。王宏利、傅志華（2006）以再生能源為例，通過對能源財稅政策成本－效益的實證分析，建議政府采用能源補貼方式支持燃氣發(fā)電，采用所得稅優(yōu)惠與直接投資方式支持核能發(fā)展。劉昊（2007）介紹了國外利用財稅政策鼓勵發(fā)展清潔能源的途徑和特征，探討了我國如何借鑒外國經(jīng)驗發(fā)展清潔能源。

綜觀上述代表性的文獻，可以總結(jié)出兩點。第一，從激勵強度看，都主張加大財稅支持的力度，卻沒有人討論采用低碳能源、發(fā)展低碳經(jīng)濟會給財政帶來什么影響，財政部門又如何未雨綢繆，主動研究應(yīng)對措施；第二，從政策手段看，都傾向增加財政投入，并提供稅收優(yōu)惠（或?qū)剂险魇仗级悾?，至于財政資金怎樣使用才能既推動低碳經(jīng)濟又減輕財政壓力，都沒有展開討論。

（二）研究對象的界定

本文將考察的對象局限于能源低碳化，即能源在開采、運輸、存儲和使用過程中，不會或很少向周圍環(huán)境釋放出有害的物質(zhì)。能源低碳化的核心是電力，因為許多電廠以化石能源為主要燃料，電力生產(chǎn)所排放的二氧化碳（CO2）占世界總排放量的37%。中國電力現(xiàn)有8億千瓦的裝機容量，以煤炭為燃料的電站約占70%以上。

本文把能源分為化石能源和非化石能源兩類。其中化石能源是指地質(zhì)歷史時代的有機碳以多種形態(tài)埋藏至今的能源，包括煤炭、石油和天然氣；非化石能源是指水電、核電、太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮?、海洋能、生物質(zhì)能（沼氣）等能源。

本文所稱的“財政壓力”是指在低碳約束下，伴隨能源結(jié)構(gòu)的變遷，政府財政所承受的負擔(dān)。這種負擔(dān)來自非化石能源投資、產(chǎn)品生產(chǎn)以及消費所引起的財政補貼。①鑒于稅收優(yōu)惠是一種隱含的政府支出，加之篇幅所限，本文不涉及稅收減少造成的財政負擔(dān)。

二、能源低碳化將主要通過誘致性變遷而實現(xiàn)

中國能源低碳化將主要通過誘致性變遷而實現(xiàn)，這一判斷基于以下三個理由。

（一）經(jīng)濟增長對化石能源的“路徑依賴”

經(jīng)濟增長對能源的要求常常出現(xiàn)“路徑依賴”狀態(tài)。工業(yè)社會是建立在對化石能源的勘探、開采、加工和利用之上的。在化石能源體系的支撐下，形成石化、鋼鐵、建材、有色金屬等產(chǎn)業(yè)，并衍生出汽車、船舶、機械、建筑等產(chǎn)業(yè)。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和演變的關(guān)聯(lián)性看，一個國家或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展在一定程度上也就形成以化石能源為基礎(chǔ)的路徑依賴。

過去30年的發(fā)展歷程表明，中國實行的是高投入、高污染、高排放的傳統(tǒng)工業(yè)化增長模式。1978年中國僅消耗5.7億噸標(biāo)準煤的能源，2009年能源消費總量已達到30.6億噸標(biāo)準煤。這種增長態(tài)勢也使得中國的CO2排放量迅速增長。1978年CO2排放量為13.8億噸，2009年迅速上升到64億噸左右，1978-2009年期間，化石能源燃燒排放的CO2年均增速達到5.2%。

碳排放量是遵循卡亞等式（KaYyIdentity）的，即CO2排放量=人口×人均GDP×單位GDP能耗×單位能耗排放的CO2。中國在未來幾十年，前兩項都降不下來，努力的方向是后兩項，單位GDP能耗和單位能耗排放的CO2，兩者合起來就是單位GDP的CO2強度。中國政府已經(jīng)對世界承諾，到2020年，單位GDP的CO2排放比2005年下降40%-45%。按照卡亞等式，如果GDP保持8%的增長率，到2020年大概是2005年的3.17倍。即使單位GDP的CO2排放按照目標(biāo)降下來，CO2排放總量還要增加70%-90%。

（二）工業(yè)化、城市化的主要支撐力量仍然是化石能源

從可利用的能源資源看，目前中國能源結(jié)構(gòu)中，化石能源大體占90%，其中煤炭最大。2009年能源消費總量中，煤炭占69%，中國現(xiàn)有8億千瓦的裝機容量，以煤炭為燃料的電站約占70%以上。其次是石油和天然氣，占比約為20%。再次是非化石能源，占比是10%。9∶1的傾斜度充分說明，政府無法禁止化石能源的消費。據(jù)相關(guān)預(yù)測，到2020年我國能源需求量將達到50億噸標(biāo)準煤以上，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)難以改變。

所以，利用非化石能源不是最急迫的任務(wù)，當(dāng)前應(yīng)該把注意力集中在更高效率地用好化石能源上?；茉吹那鍧嵗梅浅Ｖ匾?，如原來燃煤發(fā)電廠的發(fā)電效率從煤轉(zhuǎn)化成電的效率大概是19%左右，如果使用新的技術(shù)，使用燃氣輪機和蒸氣機雙循環(huán)發(fā)電或者熱電聯(lián)產(chǎn)，可把能源效率提高到45%左右。

在誘致性變遷條件下，能源結(jié)構(gòu)變遷的路線圖是，從化石能源的非清潔利用到化石能源的清潔利用，再到非化石能源的利用。如表1所示。

（三）非化石能源的利用存在技術(shù)和成本的障礙

以發(fā)電為例，如果忽略化石能源的環(huán)境成本，非化石能源發(fā)電的成本遠高于化石能源（如表2）。

非化石能源的開發(fā)與利用對外部環(huán)境的要求遠遠高于化石能源。例如，風(fēng)電已經(jīng)遭遇了上網(wǎng)的難題。風(fēng)電與水電和火電不同，與自然界的風(fēng)力大小有關(guān)，因而波動很大。目前，中國的電網(wǎng)只能將風(fēng)電的比例控制在5%以內(nèi)，否則會造成整個電網(wǎng)的不穩(wěn)定。另外，中國風(fēng)力大的地方主要在西部地區(qū)，這些地方離耗電大的東部地區(qū)很遠，存在著發(fā)了電，電網(wǎng)傳不出去的問題。內(nèi)蒙古等地的1/3的風(fēng)力發(fā)電場處于閑置狀態(tài)。再如太陽能電池，它是一種將光能直接轉(zhuǎn)換成電能的半導(dǎo)體器件。它的核心技術(shù)一直被美國、日本、德國等十幾個公司所控制，95%的高純多晶硅材料依賴進口，短時間很難大有突破。

必須重申，盡管強制性變遷有阻力，但是不能放棄努力。為了減少溫室氣體的排放，強制性變遷仍然是必要的。像電廠這類企業(yè)，其生產(chǎn)設(shè)施的使用年限比較長，投入又很大，一旦建成使用，至少50年不會更新?lián)Q代。如果現(xiàn)在建廠時采用較為落后的技術(shù)和設(shè)備，由此帶來的鎖定效應(yīng)會使得未來一個時期電廠在設(shè)備、技術(shù)更新時將面臨巨大的成本。而且，隨著這種鎖定效應(yīng)的不斷累積，這種企業(yè)參與低碳發(fā)展的機會也越來越小。

三、能源低碳化的財政壓力估算：以浙江為例

（一）財政壓力的來源

能源低碳化會給政府財政帶來多大的壓力？這是一件不容易測算的事，因為涉及諸多的變量，如非化石能源的發(fā)展目標(biāo)和應(yīng)用程度，財政補貼的環(huán)節(jié)多少，補貼的力度大小，補貼時間的長短，等等。

本文擬以浙江省為例，因為筆者恰好有一份全省2009年-2012年非化石能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。據(jù)浙江省經(jīng)濟和信息化委員會等部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提供的情況，從2009年5月起，力爭到2012年，用三年左右的時間，應(yīng)用光伏發(fā)電的公共建筑、企業(yè)廠房、住宅小區(qū)等屋頂面積達100萬平方米，形成50兆瓦以上的發(fā)電能力；在沿海地區(qū)新增100兆瓦以上風(fēng)電裝機容量；新增太陽能熱水器集熱面積100-200萬平方米，使太陽能熱水器使用面積超過1000萬平方米；全省范圍內(nèi)建設(shè)100條太陽能照明燈示范道路；在農(nóng)村形成120萬立方米沼氣池容，年產(chǎn)沼氣1億立方米，惠及農(nóng)戶100萬戶；推廣地源（水源）空調(diào)面積100萬平方米以上；推廣以電動汽車為核心的新能源汽車1萬輛。

上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，可能給浙江省各級財政帶來如下壓力：一是非化石能源投資和產(chǎn)品補貼，主要包括光伏發(fā)電補貼、風(fēng)力發(fā)電補貼和沼氣生產(chǎn)補貼，二是非化石能源產(chǎn)品用戶補貼，主要包括推廣太陽能熱水器、太陽能照明燈、地源（水源）熱泵空調(diào)器、電動（含混合動力）汽車的補貼。

（二）財政壓力的估算

1.投資和產(chǎn)品補貼

（1）光伏發(fā)電投資補貼。地面光伏發(fā)電站的成本組成大致可以分為光伏組件、逆變和輸配電、電站建設(shè)安裝等幾個部分。一般地，大型光伏并網(wǎng)發(fā)電項目投資成本可以按照35元/瓦來核算，1兆瓦（mW）的工程總投資約為3500萬元。假設(shè)貸款利率為4%-5%，年通脹率為3%，那么兆瓦級地面光伏電站1.5元/千瓦時的上網(wǎng)電價，回收期應(yīng)當(dāng)在20年以內(nèi)。如果按照標(biāo)準日照時間4.5小時計算，則：壽命期內(nèi)累計發(fā)電量=1000kW×4.5小時×360天×20年=3240萬千瓦時（kWh）；上網(wǎng)電價＝3500萬元/3240萬kWh=1.08元/kWh。國內(nèi)目前最大光伏發(fā)電項目——甘肅敦煌10兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電場的發(fā)電示范工程招標(biāo)中，中標(biāo)的電價是1.09元/kWh。浙江省的土地成本、日照時間等條件不如甘肅敦煌，所以投資成本都要高。浙江省發(fā)改委的專家透露，目前，浙江省光伏發(fā)電的平均投資成本大約為2.8元/瓦。據(jù)此推算，1兆瓦（mW）的工程總投資在7000萬元左右，形成50兆瓦的發(fā)電能力，工程總投資約需35億元。許多國家都對可再生能源開發(fā)投資項目給予補貼。如希臘對所有可再生能源項目提供投資額30%-50%的補貼，瑞典補貼10%-25%，比利時補貼10%-20%，西班牙補貼40%。如果浙江省按照10%補貼，需3.5億元財政補貼；如果按照40%補貼，則需16億元。

（2）風(fēng)力發(fā)電投資補貼。一個100兆瓦風(fēng)電項目的工程總投資大致為10億元左右。這就是說，浙江省未來三年內(nèi)在沿海地區(qū)新增100兆瓦以上風(fēng)電裝機容量，將需投資10億元左右。與光伏發(fā)電類似，許多國家也對風(fēng)電項目提供投資補貼，如印度按照投資額補貼10%-15%，荷蘭為20%，英國為海上風(fēng)電項目提供40%補貼。如果參照印度的標(biāo)準，浙江省財政需承擔(dān)1億元補貼；如果參照英國的標(biāo)準，則需補貼4億元。

（3）沼氣生產(chǎn)投資補貼。據(jù)了解，一座干法發(fā)酵大型沼氣工程的投資規(guī)模在350-450萬元左右。某沼氣工程為例，日產(chǎn)沼氣1000m3/座的CSTR厭氧反應(yīng)器2座及配套脫水、脫硫等設(shè)施，600m3貯氣柜1座，預(yù)處理系統(tǒng)1套。80kW沼氣發(fā)電機組1臺，配套戶用沼氣主管線。該項目每年可處理糞污24820噸，年產(chǎn)沼氣60萬m3，年產(chǎn)沼渣有機肥4000噸，沼液肥23000噸，供氣用戶1000戶。項目總投資418.3萬元。浙江省的目標(biāo)是，在農(nóng)村建成年產(chǎn)沼氣1億立方米的工程，惠及農(nóng)戶100萬戶。根據(jù)上述項目的投資水平，如果按照沼氣1億立方米匡算，需建180座沼氣工程，總投資約為7.5億元；如果按照惠及農(nóng)戶100萬戶匡算，需建100座沼氣工程，總投資約為4.2億元。假如財政補貼50%，則需承擔(dān)2.1-3.8億元；若補貼60%，則需承擔(dān)2.5-4.5億元。

2.產(chǎn)品用戶補貼

（1）太陽能熱水器推廣補貼。太陽能熱水器的集熱面積是根據(jù)水量、水溫、太陽能集熱器自身熱效率、系統(tǒng)熱效率以及使用時的氣象（如日照溫度、環(huán)境溫度、環(huán)境風(fēng)速）來確定的。根據(jù)經(jīng)驗推算，平均每臺太陽能熱水器的集熱面積大約為2.65平方米。浙江省規(guī)劃，到2012年新增太陽能熱水器集熱面積100-200萬平方米，據(jù)此匡算，大約需要新增3.77-7.55萬臺太陽能熱水器。歐洲大部分國家均對太陽能熱水器的用戶提供20%-60%的補貼，澳大利亞為安裝統(tǒng)一熱水器系統(tǒng)的用戶直接提供每套500澳元的補貼。省內(nèi)有些市縣如義烏市規(guī)定，每安裝1臺太陽能熱水器，財政補助500元，據(jù)此計算，財政需補助1885-3775萬元。家電下鄉(xiāng)補貼政策是按照售價的13%補助的，如果每臺太陽能熱水器3000元計算，財政需補貼1470-2945萬元。

（2）太陽能照明燈推廣補貼。太陽能照明燈每盞的價格大約為4000-5000元，按照每條道路30盞燈計算，在全省范圍內(nèi)建設(shè)100條太陽能照明示范道路，需要投資1200-1500萬元。路燈屬于純公共產(chǎn)品，全部由財政投資有充分的理由。

（3）地源（水源）空調(diào)補貼。根據(jù)住房建設(shè)部有關(guān)政策規(guī)定，凡采用水源熱泵空調(diào)技術(shù)的建筑物，通過向當(dāng)?shù)亟ㄎ陥?，可獲得政府的政策性支持，減免建筑配套費用140-200元/m2。如果參照這個標(biāo)準，推廣地源（水源）空調(diào)面積100萬平方米，財政需承擔(dān)1.4-2億元的補貼。

（4）電動汽車推廣補貼。根據(jù)目前杭州市出臺的私人購買電動汽車的財政補助標(biāo)準，購買電動汽車最高能享受到12萬元補貼。據(jù)此計算，推廣1萬輛電動汽車，財政需承擔(dān)12億元的補貼。即便每輛電動汽車補貼8萬元，仍需承擔(dān)8億元。

3.地方財政可用資金預(yù)測

地方財政可用資金是指地方預(yù)算收入、中央稅收凈返還及中央各項補助之和。估算能源低碳化的財政壓力時，采用“地方財政可用財力”這一指標(biāo)，是因為地方財政可用財力是地方政府真正可以支配的財力，同時，也考慮到中央財政對于非化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和節(jié)能產(chǎn)品推廣也安排一定數(shù)量的專項補助，比財政總收入、地方財政收入等指標(biāo)更能說明問題。

2009年浙江省財政可用資金規(guī)模為2406億元，2010年預(yù)算數(shù)為2700億元。按照12%的增長速度推算，2011年和2012年分別為3024億元和3387億元左右。這樣，2010年-2012年三年累計財政可用資金規(guī)模約為9111億元。

4.財政壓力水平及其評判

綜上所述，2010年-2012年浙江省非化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略可能產(chǎn)生的財政壓力如表3所示。

表面來看，似乎財政壓力不大。其實不然，因為財政可用資金包含了許許多多的支出項目，而且不少項目數(shù)額大、占比高。從2008年起，浙江省設(shè)立節(jié)能與工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟財政專項資金，當(dāng)年安排的資金規(guī)模僅為1.05億元，如果按照12%的增長速度推算，2009年-2012年三年累計額約為3.95億元。根據(jù)前面的估算，三年內(nèi)所需補貼資金分別為16.71億元（L）和39.03億元（H），資金缺口分別為12.8億元（L）和35.1億元（H）。還值得注意的是，上述非化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略沒有涉及水力發(fā)電、核能發(fā)電、潮汐發(fā)電等，如果再把這些領(lǐng)域的財政補貼估算在內(nèi)，無疑壓力更大。

四、能源低碳化的財政壓力釋放

（一）能源低碳化的非強制變遷縮小了財政壓力釋放的空間

如果能源低碳化的變遷是強制性的，財政壓力不會那么大。因為兩種制度變遷方式對財政的壓力是不一樣的。強制性變遷最主要的內(nèi)容是政府規(guī)制，其帶來的財政成本相對較小，除行政成本自身之外，就是補償成本，而補償成本的大小往往由政府自己掌控。誘致性變遷則是通過政府部門對企業(yè)和個人的利益誘導(dǎo)，促使其調(diào)整行為，逐漸符合公共政策的要求，帶來的財政成本往往較高。遺憾的是，與強制性變遷相適應(yīng)的財政壓力釋放方式，目前難以采用。

1.政府規(guī)制的困難

西班牙是近年來全球非化石能源發(fā)展最為迅速的國家之一，2006年西班牙頒布實施太陽能熱水器強制安裝政策，成為許多國家學(xué)習(xí)效仿的樣本。對太陽能熱利用技術(shù)的推廣應(yīng)用，西班牙政府不提供任何財稅優(yōu)惠政策，也不提供任何補貼，但要求所有配備熱水供應(yīng)系統(tǒng)的新建筑、既有建筑的改造以及游泳池，都必須安裝太陽能熱水器，并要求達到30%-70%以上的太陽能保證率。

中國仿效西班牙的做法難度很大。大規(guī)模強制安裝政策需要滿足三個方面的基礎(chǔ)條件：健全的產(chǎn)品質(zhì)量控制體系、良好的市場基礎(chǔ)和良好的制造業(yè)基礎(chǔ)。海南省、深圳市、煙臺市、徐州市等省市已開始實施地方性強制安裝政策，要求12層以下的新建筑必須安裝太陽能熱水器。其實，在我國這樣一個幅員廣闊的國家，在不同的氣候區(qū)，在什么樣的建筑上，強制安裝多大的太陽能熱水器，強制安裝對建筑成本產(chǎn)生多大的影響，用戶能否接受等，這些都是要區(qū)別對待和仔細測算的問題。另外，目前大多數(shù)太陽能熱水器產(chǎn)品由經(jīng)銷商進行安裝施工，缺乏規(guī)范的管理和監(jiān)督。至今還沒有太陽能熱水器安裝施工企業(yè)的資質(zhì)管理辦法，對安裝施工企業(yè)的管理尚屬空白。

2.開征碳稅的難題

碳稅是一種混合型稅種，它的稅率由該能源的含碳量和發(fā)熱量決定，不同的能源由于含碳量和發(fā)熱量不同，實行不同的稅負，低碳能源的稅負要低于高碳能源的稅負。

各國尤其是發(fā)達國家對征收碳稅表現(xiàn)出高度的熱情，因為它可收一舉兩得之效。一方面迫使化石能源實現(xiàn)能源的清潔利用或者直接生產(chǎn)清潔能源，由此矯正高碳能源生產(chǎn)對環(huán)境造成的負外部性；另一方面，政府又可以獲得一筆稅收收入，從而增強釋放財政壓力的能力。

碳稅的前景是不可忽視的。問題是，開征碳稅存在很多難題，比如，外部邊際成本不同，稅率不能統(tǒng)一；排放程度在變化，稅率不能固定不變。設(shè)置多檔稅率或者經(jīng)常調(diào)整稅目稅率，但又會帶來尋租、不公平等問題。征稅能獲得稅收收入，卻也存在效率損失。再說，懲罰性稅收并非萬能。由于納稅主體的復(fù)雜性，稅收的可轉(zhuǎn)嫁性，征稅對象的價格彈性等等復(fù)雜因素，使得稅收的效果也是復(fù)雜的。目前對于機動車征收了稅負較重的消費稅，但是數(shù)量龐大的高能耗高排放的公車對此并不在乎。

3.推行綠色政府采購的障礙

綠色政府采購，是指在政府采購商品、勞務(wù)和工程時，采取優(yōu)先采購與禁止采購等措施，綜合考慮能耗節(jié)約和環(huán)境保護效果。進入20世紀90年代以來，綠色政府采購蓬勃興起，發(fā)達國家如英國、美國、加拿大、日本、丹麥、荷蘭、德國、韓國等，紛紛通過專門立法或政府令的形式強制推行綠色政府采購。

中國推行政府綠色采購存在兩大障礙。一是標(biāo)準認定。如果單純采用某種環(huán)保標(biāo)識或者某種節(jié)能標(biāo)志，環(huán)保的不一定節(jié)能，節(jié)能的不一定環(huán)保。如果既環(huán)保又節(jié)能，但能夠符合這兩項條件的也只是一些高新技術(shù)產(chǎn)品，采購范圍就會縮小，滿足不了政府采購需求。二是成本障礙。新推出的綠色產(chǎn)品初始購置成本較高，即售價太高。使用綠色新產(chǎn)品需要改變以往的工作方式，綠色新產(chǎn)品與現(xiàn)行使用的其他產(chǎn)品會存在不兼容性，需要增加開支來磨合。

（二）財政資金的嵌入式配置成為釋放財政壓力的必然選擇

前面對浙江省2009年-2010年財政壓力的估算，都是以發(fā)放財政補貼為手段的。真正穩(wěn)健的政策，決不能將財政資金一撥了之。單純的財政補貼，不是最佳的方法。筆者建議，通過財政資金的嵌入式配置，撬動社會資金。

所謂嵌入式配置，就是根據(jù)財政支持項目的特點，采用設(shè)立種子基金、風(fēng)險補償、貸款貼息、獎勵以舊換新等不同手段，與社會資金緊密結(jié)合，從而發(fā)揮財政資金的誘導(dǎo)和擴張功能。

1.設(shè)立種子基金。種子基金是專門投資于創(chuàng)業(yè)企業(yè)研究與發(fā)展階段的投資基金。從企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資的資金鏈看，在創(chuàng)業(yè)之初，有家庭（Family）的積累和親朋好友（Friends）的支持，即“2F”資金；創(chuàng)意成型之后，能獲得風(fēng)險投資的青睞；取得現(xiàn)金流之后，能得到商業(yè)金融的幫助。但是，在“2F”資金用盡之后風(fēng)險投資介入之前，風(fēng)險投資和商業(yè)金融對資金缺口不可能積極介入，企業(yè)的資金鏈就有可能斷裂，“死亡谷”隨之產(chǎn)生。這是政府介入創(chuàng)業(yè)投資的原因。

光伏發(fā)電存在一定的風(fēng)險性和收益不確定性，與其他發(fā)電形式比較，成本高出好幾倍。商業(yè)金融不愿先期主動涉足，財政資金可以介入。在這里，商業(yè)金融依市場機制的正向選擇是“前提”，財政資金的逆向選擇是“結(jié)果”，并且這是一個不斷變化和調(diào)整的動態(tài)過程。當(dāng)光伏發(fā)電項目成本大大降低，具備自我發(fā)展能力，商業(yè)金融愿意介入之后，財政種子基金就要在適當(dāng)時機通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、減少或停止投入等方式，盡快退出，投資于其他新的對象。

2.發(fā)放風(fēng)險補償金。近年來，西北、華北地區(qū)紛紛上馬風(fēng)電項目。據(jù)了解，目前風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在三個問題，一是設(shè)備依賴進口，價格較高；二是風(fēng)中含沙較多，機器設(shè)備容易磨損，海上風(fēng)能資源又難以利用；三是風(fēng)電具有不穩(wěn)定性，在電網(wǎng)中的比重不能太高。這些情況決定，銀行給風(fēng)電企業(yè)發(fā)放貸款具有較大的風(fēng)險。此時，政府可以統(tǒng)籌財政相關(guān)專項資金，設(shè)立銀行貸款風(fēng)險補償金，如每年財政預(yù)算安排一定數(shù)額用于銀行為風(fēng)力發(fā)電項目提供新增貸款可能產(chǎn)生的風(fēng)險給予資金補助。

還可以設(shè)立擔(dān)保風(fēng)險補償金，以發(fā)展農(nóng)村沼氣生產(chǎn)項目。因為沼氣項目規(guī)模小、實力弱、銀行對其貸款有嚴格的抵押和擔(dān)保要求。通常，經(jīng)擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保的項目申請貸款更有優(yōu)勢。以往擔(dān)保機構(gòu)在給農(nóng)村沼氣項目進行貸款擔(dān)保時，面臨的風(fēng)險較大。一旦貸款收不回來，銀行勢必要求擔(dān)保機構(gòu)償還，貸款風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了擔(dān)保機構(gòu)。因此，擔(dān)保機構(gòu)給農(nóng)村非化石能源項目擔(dān)保缺乏積極性高。設(shè)立擔(dān)保貸款風(fēng)險補償金，可以消除擔(dān)保機構(gòu)的顧慮。

3.商業(yè)貸款貼息。貸款貼息的功效是在經(jīng)濟不景氣階段，通過貼息，擴大投資規(guī)模，防止產(chǎn)生擠出效應(yīng)。從財政資金配置效率角度看，貼息還能起到“四兩撥千斤”的作用。

貼息扶持的非化石能源項目應(yīng)當(dāng)以項目廠房建設(shè)、設(shè)備投資為標(biāo)準，按照貸款利息總額的一定比例（如30%）進行貼息，但也要規(guī)定單個項目貼息資金最高限額。對產(chǎn)業(yè)配套、投資額度大、發(fā)展前景好、帶動能力強的重點項目，適當(dāng)提高貼息比例（如50%）。

4.獎勵以舊換新。與太陽能熱水器、電動汽車等非化石能源產(chǎn)品的購買可獲得財政補貼相比較，獎勵以舊換新可能效果更好，主要因為這樣可以逐步淘汰消費化石能源的產(chǎn)品。德國和日本就采用這種方式。德國政府規(guī)定，淘汰車齡9年以上汽車、改買新車的車主，可獲得2500歐元補助；日本車主如果購買新車來替換購入滿13年的舊車，每臺可獲得最高25萬日元的獎金，如果未滿13年，可獲得最高10萬日元的新車補助。

為促進環(huán)保和刺激內(nèi)需，我國也實施過“黃標(biāo)車”換購新車補貼和家電產(chǎn)品（包括電視機、電冰箱、洗衣機、空調(diào)、電腦）換購補貼政策。今后出臺的政策應(yīng)更多地與非化石能源消費掛鉤，如通過獎金發(fā)放，鼓勵以舊式的燃氣熱水器或電熱水器換購太陽能熱水器，以普通照明燈換購太陽能照明燈。當(dāng)然，對于從事舊車、舊家電回收和拆解業(yè)務(wù)的企業(yè)也要給予一定的補貼，以免重新返回市場。

五、結(jié)語

從化石能源為主過渡到非化石能源為主，倘若一味地發(fā)放財政補貼，對于非化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金需求來說，無疑是杯水車薪。通過財政資金的嵌入式配置，撬動社會資金，或許既能推進能源結(jié)構(gòu)變遷，又能最大限度地釋放財政壓力。當(dāng)然，財政資金的嵌入式配置只是一個總體的思路，其運作機制的設(shè)計，牽涉到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃調(diào)整、金融機構(gòu)配合、居民消費觀念引導(dǎo)等多個方面，尚需進一步探究，決非財政部門獨家努力就能實現(xiàn)。

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F062.6

A

1672-9544（2011）06-0037-07

2011-04-16

朱柏銘，公共經(jīng)濟與財政研究所所長，經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系主任，教授，研究方向為公共經(jīng)濟、財政理論與政策。

【責(zé)任編輯 連家明】