趙心宇

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

我國(guó)國(guó)債規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題芻議

趙心宇

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

控制國(guó)債規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行意義重大。本文從介紹國(guó)債規(guī)模監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系出發(fā)，對(duì)我國(guó)國(guó)債規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了深入的分析，并得出從財(cái)政承債能力來(lái)看，我國(guó)國(guó)債依存度和國(guó)債償債率指標(biāo)都已經(jīng)超過(guò)了國(guó)際警戒線，財(cái)政債務(wù)重負(fù)不堪忍受，國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)較大。為此，從控制財(cái)政赤字等角度著手，提出了針對(duì)性的政策建議。

國(guó)債規(guī)模 財(cái)政赤字 風(fēng)險(xiǎn)控制

我國(guó)自1981年恢復(fù)國(guó)債發(fā)行以來(lái)，國(guó)債規(guī)模迅猛增加。2009年為應(yīng)對(duì)后危機(jī)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)下滑，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)再度實(shí)施了積極財(cái)政政策，增加了財(cái)政赤字與國(guó)債的發(fā)行規(guī)模，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)急劇上升。因此，適度控制國(guó)債規(guī)模、防范國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行具有重要意義。

一、國(guó)債規(guī)模指標(biāo)與風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）監(jiān)測(cè)國(guó)債規(guī)模的指標(biāo)體系

監(jiān)測(cè)國(guó)債規(guī)模的指標(biāo)，通常包括國(guó)債依存度、國(guó)債償債率、國(guó)債負(fù)擔(dān)率和國(guó)債借債率。

1.國(guó)債依存度。國(guó)債依存度是指當(dāng)年的國(guó)債收入與財(cái)政支出的比例關(guān)系（國(guó)債依存度=當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額（國(guó)際比較時(shí)用：財(cái)政赤字）/當(dāng)年財(cái)政支出×100%）。這一指標(biāo)有兩種統(tǒng)計(jì)口徑：一是國(guó)家財(cái)政債務(wù)依存度，即某一年度的國(guó)債發(fā)行額與當(dāng)年全國(guó)財(cái)政支出之比；二是中央財(cái)政債務(wù)依存度，即某一年度的國(guó)債發(fā)行額與當(dāng)年中央財(cái)政支出之比。國(guó)際上公認(rèn)的國(guó)家財(cái)政債務(wù)依存度的警戒線是15%-20%，中央財(cái)政債務(wù)依存度的警戒線是25%-30%。

2.國(guó)債償債率。國(guó)債償債率是指當(dāng)年的國(guó)債還本付息額與財(cái)政收入的比例關(guān)系（國(guó)債償債率=當(dāng)年還本付息額/當(dāng)年財(cái)政收入×100%）。國(guó)債收入的有償性決定了國(guó)債規(guī)模必然受到國(guó)家財(cái)政資金狀況的制約，因此，要把國(guó)債規(guī)模控制在財(cái)政收入適當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通常認(rèn)為全國(guó)財(cái)政和中央財(cái)政國(guó)債償債率分別處于8%-10%和7%-15%范圍內(nèi)是安全的。

3.國(guó)債負(fù)擔(dān)率。國(guó)債負(fù)擔(dān)率是指當(dāng)年國(guó)債累計(jì)余額與當(dāng)年GDP的比例關(guān)系（國(guó)債負(fù)擔(dān)率=當(dāng)年國(guó)債余額/當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值×100%）。由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同，這一個(gè)指標(biāo)的控制線也不盡相同。國(guó)債負(fù)擔(dān)率的國(guó)際警戒線一般是以一國(guó)的宏觀稅負(fù)（財(cái)政收入占GDP的比值）作為參照。

4.國(guó)債借債率。國(guó)債借債率是指政府當(dāng)年的國(guó)債發(fā)行規(guī)模與當(dāng)年GDP的比例關(guān)系（國(guó)債借債率=當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額/當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值×100%）。它反映了當(dāng)年GDP對(duì)國(guó)債增量的負(fù)擔(dān)能力。20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方各國(guó)的國(guó)債借債率大多穩(wěn)定在5%-10%左右。

（二）我國(guó)國(guó)債規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)分析

1.中央財(cái)政國(guó)債依存度超越國(guó)際警戒線。1990年以前，我國(guó)中央財(cái)政國(guó)債依存度維持在較低的水平。1990年以后，有了大幅度的增長(zhǎng)；從1995年開(kāi)始，超出了國(guó)際警戒線。2007年加上1.55萬(wàn)億的特別國(guó)債后，這一指標(biāo)高達(dá)79.39%。2009年，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，又較大幅度增加了中央財(cái)政赤字與國(guó)債發(fā)行規(guī)模，其潛在風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。中央財(cái)政債務(wù)依存度偏高，應(yīng)該引起警覺(jué)，不能掉以輕心。

2.中央財(cái)政國(guó)債償債率超出國(guó)際安全線。20世紀(jì)80年代，我國(guó)中央財(cái)政國(guó)債償債率基本維持在4%以下；1994年上升到14.36%；2006年高達(dá)36.23%，近幾年雖然有所下降，但還是超過(guò)了15%的國(guó)際安全線。如此高的指標(biāo)，說(shuō)明中央財(cái)政收入中有很大部分收入用于還本付息支出，這必將影響中央財(cái)政用于履行公共職能的范圍，易使中央財(cái)政陷入債務(wù)危機(jī)。雖然從2006年起加強(qiáng)了對(duì)國(guó)債的管理，實(shí)行國(guó)債余額限額管理制度，但是，國(guó)債規(guī)模依然存在著一定風(fēng)險(xiǎn)。

3.國(guó)債負(fù)擔(dān)率逐年上升。隨著國(guó)債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國(guó)國(guó)債負(fù)擔(dān)率逐年上升。1981年僅為1.0%；2009年已上升到17.67%，增長(zhǎng)勢(shì)頭迅猛。我國(guó)的宏觀稅負(fù)為20%左右，2009年我國(guó)公共財(cái)政收入占GDP的20.4%，若把20%當(dāng)作我國(guó)國(guó)債負(fù)擔(dān)率警戒線的話，我國(guó)國(guó)債負(fù)擔(dān)率指標(biāo)與警戒線已相差無(wú)幾。另外，我國(guó)舉債歷史不長(zhǎng)，自1981年發(fā)行第一批國(guó)債至今，將近30年的歷史，如果照目前的規(guī)模勢(shì)頭發(fā)展下去，國(guó)債負(fù)擔(dān)率會(huì)逐步上升。

4.國(guó)債借債率增長(zhǎng)較快。我國(guó)國(guó)債借債率普遍低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家水平。20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方各國(guó)的國(guó)債借債率大多穩(wěn)定在5%-10%左右。我國(guó)的借債率在90年代初保持在2%左右，1997年以來(lái)，該指標(biāo)走勢(shì)一路平穩(wěn)盤(pán)升，到2009年達(dá)到4.78%。雖然與西方國(guó)家的國(guó)債借債率這一指標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，但已呈現(xiàn)出較快的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，況且年度國(guó)債發(fā)行量的增長(zhǎng)速度已超過(guò)GDP的增長(zhǎng)速度。國(guó)債借債率指標(biāo)不斷攀升。

通過(guò)以上分析，我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：從財(cái)政承債能力來(lái)看，我國(guó)的國(guó)債規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)大，國(guó)債依存度和國(guó)債償債率指標(biāo)都已經(jīng)超過(guò)了國(guó)際警戒線，財(cái)政債務(wù)重負(fù)不堪忍受，國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)較大；從社會(huì)應(yīng)債能力來(lái)看，雖然我國(guó)國(guó)債負(fù)擔(dān)率和國(guó)債借債率指標(biāo)與國(guó)際警戒線還有一定距離，但是這兩項(xiàng)指標(biāo)都增長(zhǎng)較快，存在潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。1994年—2009年我國(guó)國(guó)債規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)充分說(shuō)明這一點(diǎn)（見(jiàn)表1）。因此，我國(guó)有必要采取相關(guān)措施，適度控制國(guó)債規(guī)模擴(kuò)張速度，保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，防范潛在的財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、防范國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

（一）控制財(cái)政赤字

2009年，我國(guó)采取積極的財(cái)政政策，增加9500億元的財(cái)政赤字。雖然9500億元的財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)仍在可控范圍之內(nèi)，但由于受?chē)?guó)際金融危機(jī)的影響，我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行，防控財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)還相當(dāng)艱巨。因此，我們應(yīng)把控制赤字風(fēng)險(xiǎn)納入當(dāng)前財(cái)政發(fā)展規(guī)劃，分步實(shí)施，逐步向財(cái)政平衡的方向努力。

我國(guó)可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)增收節(jié)支的方式，削減財(cái)政赤字。一方面，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算外和制度外收入的管理，完善財(cái)政收入機(jī)制，提高國(guó)家財(cái)力集中度。另一方面，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，重新認(rèn)識(shí)并準(zhǔn)確界定財(cái)政的職能范圍，壓縮不必要的支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，控制財(cái)政支出規(guī)模。

（二）加強(qiáng)國(guó)債投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估

國(guó)債投資資金運(yùn)行和管理的好壞，直接影響著我國(guó)積極財(cái)政政策措施實(shí)施的效果。項(xiàng)目運(yùn)行和管理的好壞，又直接影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展。因此，加強(qiáng)國(guó)債投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，監(jiān)督國(guó)債投資，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重大的實(shí)踐意義。

目前，我國(guó)對(duì)國(guó)債投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估基本上還處于探索階段。投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，實(shí)踐中具有較大的盲目性、隨意性，缺乏規(guī)范化，因而評(píng)估結(jié)果難以做到客觀、公正。因此，有必要進(jìn)一步完善國(guó)債投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估體系，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)國(guó)債投資項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出，提高國(guó)債投資項(xiàng)目的管理水平，降低國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)。

（三）防范政府隱性和或有債務(wù)顯性化

政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)在一定條件下可轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)，這將從國(guó)債規(guī)模擴(kuò)大、利率提高、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降等多個(gè)角度產(chǎn)生影響，并可能積累成風(fēng)險(xiǎn)。因此，防范政府隱性和或有債務(wù)顯性化，對(duì)于防范債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)是非常必要的。

目前，我國(guó)存在著大量的政府隱性債務(wù)和或有債務(wù)，其中金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)和社會(huì)保障缺口是最大的兩項(xiàng)。對(duì)此，一方面，政府應(yīng)當(dāng)密切監(jiān)控顯性債務(wù)與隱性和或有債務(wù)之間的相互影響；另一方面，由于隱性債務(wù)和或有債務(wù)的產(chǎn)生，主要是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)以及制度的不完善造成的，因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)政策的扶持和制度的規(guī)范來(lái)逐步化解政府的隱性和或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）優(yōu)化國(guó)債資產(chǎn)結(jié)構(gòu)

目前，我國(guó)國(guó)債期限以3-5年居多，結(jié)構(gòu)單一。10年期以上的國(guó)債品種相當(dāng)稀少，國(guó)債期限結(jié)構(gòu)缺乏均衡合理分布。這勢(shì)必造成償還期過(guò)分集中，增大還本付息壓力，加大國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)增加長(zhǎng)期債券和短期債券的發(fā)行，改變目前單調(diào)的期限結(jié)構(gòu)。在發(fā)行國(guó)債時(shí)，要考慮國(guó)債所形成的償還期限結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)的多樣化和均衡化，使國(guó)債每年還本付息額與財(cái)政收入規(guī)律相符合。另外，還要進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)債品種，增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)債券、社會(huì)保障債券、可轉(zhuǎn)換債券、儲(chǔ)蓄債券等品種。

除此之外，我國(guó)目前發(fā)行的主要是固定利率的國(guó)債，并比同期儲(chǔ)蓄利率高出1-2個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)逐步改變國(guó)債利率設(shè)計(jì)高于同期銀行儲(chǔ)蓄存款利率的做法，實(shí)現(xiàn)國(guó)債利率市場(chǎng)化，使國(guó)債利率能反映市場(chǎng)資金供求關(guān)系，有效發(fā)揮利率傳導(dǎo)機(jī)制的靈敏度，實(shí)現(xiàn)政府調(diào)節(jié)貨幣流通和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目標(biāo)。

（五）完善國(guó)債償債基金制度

償債基金就像一個(gè)聚少成多的蓄水池，能形成穩(wěn)定的償債來(lái)源，而且按照一定的比例從預(yù)算收入或發(fā)債收入中提取償債基金，還有利于直接制約國(guó)債的發(fā)行規(guī)模，避免達(dá)到過(guò)高的水平。

為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)2009年國(guó)債發(fā)行量高達(dá)16280.66億元，約為2008年的2倍，國(guó)債余額也調(diào)增為60237.68億元。歐盟國(guó)家以及美國(guó)、日本陸續(xù)出現(xiàn)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)也是一次重要的警示。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善償債基金制度。償債基金可以參與臨時(shí)資金周轉(zhuǎn)，用于效益好、周轉(zhuǎn)快、守信用、償還能力強(qiáng)的項(xiàng)目，充分發(fā)揮現(xiàn)有資金的效益。在管理上，償債基金可由各級(jí)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理，實(shí)行專戶存儲(chǔ)，單獨(dú)核算。在使用上，嚴(yán)格償債基金的使用和回補(bǔ)程序，保證償債基金的完整和不斷增值。完善國(guó)債償債基金制度，不僅可以從制度上保證和穩(wěn)定償債資金的來(lái)源，而且還能夠分散和均衡債務(wù)負(fù)擔(dān)，避免因國(guó)債償還集中和償債規(guī)模過(guò)大而引起國(guó)家財(cái)政收支的劇烈波動(dòng)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免債務(wù)危機(jī)。

〔1〕 張海星.公共債務(wù)[M].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008.11.

〔2〕 李東衛(wèi).我國(guó)國(guó)債發(fā)行規(guī)模的影響因素[J].勝利油田黨校學(xué)報(bào)，2009（7）.

〔3〕 王岢.淺析我國(guó)國(guó)債規(guī)模發(fā)展現(xiàn)狀[J].理論縱橫，2007（9）.

〔4〕 趙全厚，息鵬.中央與地方政府債務(wù)管理的演進(jìn)及改革取向[J].地方財(cái)政研究，2009（12）.

F810.5

A

1672-9544（2011）06-0069-03

2011-05-02

趙心宇，研究生院碩士，研究方向?yàn)樨?cái)政與稅收政策。

【責(zé)任編輯 錢(qián)蓮琳】