曹永森

政府規(guī)制及其在我國的發(fā)展和應用

曹永森

政府規(guī)制是政府這只看得見手為實現(xiàn)某種政策目標,對規(guī)制對象所采取的對進入、退出、價格、投資等各方面的監(jiān)督與管理行為,是政府對微觀經(jīng)濟主體經(jīng)濟行為的規(guī)范和制約。它是自由放任的市場經(jīng)濟所固有的弱點和缺陷的補救,市場自由競爭下的社會資源的自由流動和優(yōu)化配置只有在政府規(guī)制這只強有力的手的規(guī)范和制約之下才能實現(xiàn)。為了建立成熟完善的社會主義市場經(jīng)濟體制,實現(xiàn)我國經(jīng)濟的健康有序發(fā)展,政府規(guī)制改革仍然需要深化,一方面,要改革規(guī)制機構,優(yōu)化規(guī)制體制;另一方面,要創(chuàng)新規(guī)制方式,規(guī)范規(guī)制行為。在吸取西方政府規(guī)制改革的成功經(jīng)驗的同時,結合我國轉型期的經(jīng)濟實際,深化改革,實現(xiàn)政府規(guī)制與市場競爭的協(xié)調(diào)發(fā)展。

政府規(guī)制;外部性;市場失靈;帕累托最優(yōu)

政府自其誕生之日起,就肩負著公裁爭端,維護公益的天然使命。然而,在 18世紀和 19世紀的大部分時間里,管得最少的政府曾一度被稱頌為最好的的政府,政府甘當“守夜護衛(wèi)”,置市場于自由放任而不為,不僅鮮于插手微觀經(jīng)濟活動,對于宏觀層面,亦是淺嘗輒止,少有調(diào)控總量和結構的政策出籠。但是,市場機制終究不是萬能,自由放任之下,其固有缺陷和弊端一一顯露,資本過分集中,自然壟斷顯現(xiàn),資源配置失效,社會公益受損。自此,為微觀經(jīng)濟主體所稱頌的自由競爭中自動實現(xiàn)和滿足社會公益的“市場烏托邦”岌岌可危。政府公權插手微觀經(jīng)濟領域,調(diào)控總量,改革結構,規(guī)范和約制放任無度的市場競爭,成為順勢之需。19世紀中后期,政府有意識的干預微觀經(jīng)濟開始發(fā)端,尤其是 1929—1933年資本主義世界的曠世危機,更是給自由放任的市場經(jīng)濟敲響了醒世警鐘,加強國家對市場的宏觀調(diào)控成了政府規(guī)制市場經(jīng)濟的必要之舉。行至當世,市場經(jīng)濟日趨成熟,政府規(guī)制何去何從又一次成為學界、政界及商界思考的主題。

一、政府規(guī)制的產(chǎn)生及其內(nèi)涵梳理

政府與市場歷來是把操社會經(jīng)濟生活之舵的兩只“大手”。市場以其特有的軟性機制潛移默化的影響著社會經(jīng)濟的運行,而其“唯利是圖”的天然本性卻往往會使市場這一“看不見的手”失去應有的理性,把歪了社會經(jīng)濟這艘巨輪的航舵,偏離了其運行正規(guī)。每當此時,以硬性手腕著稱的政府這只“看得見的手”就會以其特有的剛性措施惕醒市場,匡正航線。兩相扶持,共同駕駛,使社會經(jīng)濟這艘巨輪不至于迷航于汪洋大海,甚至觸礁沉沒。在兩者共把船舵的過程中,政府這只“看得見的手”所經(jīng)常使用的一項手段便是政府規(guī)制。

政府規(guī)制自其誕生之日起,就被當做彌補市場自由競爭之宿疾的良藥?，F(xiàn)代意義上的政府規(guī)制起源于 19世紀末的美國,是政府管理社會、經(jīng)濟事務的一種重要工具。1887年,為解決鐵路運費的問題,美國國會成立了第一個現(xiàn)代意義上的規(guī)制機構——州際商業(yè)委員會,這標志著現(xiàn)代政府規(guī)制的產(chǎn)生。尤其是后來隨著“福利國家”之呼聲日益隆盛,政府規(guī)制就成了政府主張謀取公共利益的當然手段,并且逐漸超越了其規(guī)制經(jīng)濟領域的邊界,逐步滲透到了社會生活的方方面面。由此造就了近代行政權一權獨大,政府觸角越伸越長的局面,“行政國家”、“規(guī)制國家”的形象稱謂也隨之誕生。學術界對政府規(guī)制的關注也越來越緊,對政府規(guī)制的研究不算汗牛充棟,也是多如牛毛。然而,學術界各家立言,各抒己見,對政府規(guī)制究為何物、終做何為,各持己見,爭鳴不一。維斯卡西(Viscusi)等學者認為,政府規(guī)制是政府以制裁手段,對個人或組織的自由決策的一種強制性限制。政府的主要資源是強制力,政府規(guī)制就是以限制經(jīng)濟主體的決策為目的而運用這種強制力。史普博(SPulber)認為,政府規(guī)制是行政機構制定并執(zhí)行的直接干預市場機制或間接改變企業(yè)和消費者供需政策的一般規(guī)則或特殊行為。日本學者金澤良雄認為,政府規(guī)制是在以市場機制為基礎的經(jīng)濟體制下,以矯正、改善市場機制內(nèi)在的問題為目的,政府干預和干涉經(jīng)濟主體活動的行為。而另一日本學者植草益在定義政府規(guī)制時,把政府規(guī)制限定在限制行為上,認為政府規(guī)制是社會公共機構 (一般指政府)依照一定的規(guī)則對企業(yè)的活動進行限制的行為。〔1〕

規(guī)制經(jīng)濟學意義上的政府規(guī)制的萌芽和初步發(fā)展,是在 19世紀中后期至 20世紀 50年代期間所完成的。尤其是技術革命所帶來的鐵路運輸,由于鐵路的天然公共物品屬性,其建設成本的巨大,運營過程的競爭風險等,使人們對原有的自由放任型經(jīng)濟的持續(xù)有效性構成了質(zhì)疑。上文中所提及的美國的“州際商業(yè)委員會”便是在此種情由之下,成為了第一個近代意義上的政府規(guī)制機構,也是有史可查的較早的政府規(guī)制行為。1930年代的資本主義經(jīng)濟大危機的爆發(fā),更是使得自由放任的市場經(jīng)濟失去了其耀眼的光環(huán),加強政府管制的凱恩斯主義經(jīng)濟學的誕生和羅斯福新政的施行,更加推動了政府規(guī)制的發(fā)展。這一時期的規(guī)制經(jīng)濟學的特點是規(guī)范分析,其代表人物主要是查得威克、馬歇爾、德姆塞茨、威廉姆森等。他們主張對市場機制的不完善及固有缺陷,如自然壟斷、外部性等,進行政府的硬性規(guī)制,以確保資源的合理有效配置,保證公共利益不受損害。進入 20世紀 60年代,認為政府應該對微觀經(jīng)濟活動進行規(guī)制的政策主張已經(jīng)占據(jù)主流。1962年,施蒂格勒在《規(guī)制者能規(guī)制什么》一文中提出,政府規(guī)制應該將規(guī)制目標與規(guī)制的實際效果分開,并對電力部門的規(guī)制作了研究,得出了規(guī)制并沒有降低收費標準,也沒有解決價格歧視,對利潤的提高也沒有顯著影響的結論?！?〕這一結論的得出,沖擊了政府規(guī)制追逐公共利益的合法性根基。從此,對政府規(guī)制的實證分析開始流行。公共選擇學派的出現(xiàn),更是拓展了規(guī)制經(jīng)濟學的研究空間。以致后來施蒂格勒和帕爾滋蔓的“規(guī)制俘虜理論”認為,立法者或者規(guī)制者可以選擇規(guī)制政策,以獲得政治支持的最大化。經(jīng)過一個多世紀的爭論和發(fā)展,政府規(guī)制研究方面的聲音可謂瓦釜齊鳴。

總之,政府規(guī)制 (government regulation)是市場經(jīng)濟條件下國家干預社會經(jīng)濟生活的政策工具,是政府為實現(xiàn)某種公共政策目標,對微觀經(jīng)濟活動主體的經(jīng)濟行為所做的規(guī)范與制約。其主要手段是通過對特定產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟活動主體的進入、退出、價格、投資及涉及的環(huán)境、安全、生命、健康等行為的監(jiān)督與管理。它是市場經(jīng)濟條件下不可缺少的制度安排,是保證社會經(jīng)濟巨輪正常航行的堅強舵手。

二、政府規(guī)制的理論基礎

政府規(guī)制從產(chǎn)生到發(fā)展,直至初步成熟,已經(jīng)將近一個半世紀的時間。在這一個多世紀的發(fā)展過程中,它逐漸建立了自己的理論體系,并夯實了自己的立論根基。由于政府對市場的干預主要源自人們對市場失靈的認識,因此,由市場失靈的幾大因素所形成的公共物品論、外部性理論和信息不對稱論就成為了政府規(guī)制的早期理論基礎。

適當?shù)恼?guī)制可以抑制自由放任市場的過度競爭,保持最大化的競爭收益。市場只有在適度競爭的前提下才能保持對資源的最優(yōu)化配置,過度的競爭會造成生產(chǎn)資本的過分集聚,產(chǎn)生壟斷,若政府對此壟斷不加以規(guī)制,就會造成市場競爭收益的凈損失。如下圖所示:

圖 1 市場競爭度和競爭收益、競爭成本的關系

由圖 1可知,競爭收益最初是遞增,當市場競爭度小于D1時,競爭成本大于競爭收益,表現(xiàn)為競爭不足;在 D0處時,競爭收益達到最大,然后遞減,在D2處時,競爭收益等于競爭成本;當市場競爭繼續(xù)增加時,競爭成本便大于競爭收益,競爭凈收益呈現(xiàn)負增長,表現(xiàn)為競爭過度?？梢? (D1,D2)是競爭適度范圍,在此區(qū)間內(nèi)才能保證競爭收益大于競爭成本。而且,必然存在這樣一種市場競爭狀態(tài)D0,它能使競爭收益最大?！?〕市場是一種自發(fā)調(diào)節(jié)的運行機制,自由放任的市場定會走向過度競爭,從而產(chǎn)生壟斷。壟斷之下的市場機制就自然失去了其天然的調(diào)節(jié)優(yōu)勢,造成競爭成本持續(xù)增長,而競爭收益卻持續(xù)下降,當此種狀態(tài)突破D2這一點時,自由放任的市場便會造成資源配置的極大不均和無效率。只有靠政府這只“看得見的手”的有形調(diào)節(jié),市場競爭才能保持在 (D1, D2)區(qū)間內(nèi)的適度競爭狀態(tài)。自由競爭的市場機制只有在政府規(guī)制這個輔助儀的輔助之下,才能最大的發(fā)揮其資源的配置作用。

適當?shù)恼?guī)制可以使微觀經(jīng)濟主體的外部性內(nèi)部化。外部性 (externality)的一般定義是指一些變量的存在,這些變量進入經(jīng)濟中的一個經(jīng)濟主體 (個人或公司 i)的效用或生產(chǎn)函數(shù)中去,盡管這些變量的存在是由于另一個沒有對 i產(chǎn)生影響也沒有支付賠償?shù)慕?jīng)濟主體 (個人或公司 j)所控制的,外部性會對資源的分配產(chǎn)生影響?！?〕這一經(jīng)濟活動的外部性特征在環(huán)境污染方面表現(xiàn)的尤為突出。如下圖所示,當 X＜R時,污染每增加一單位,會使控制污染所產(chǎn)生的成本的降低大于因污染增加所造成的成本的增加;當 X＞R時,污染每增加一單位,會使因污染產(chǎn)生的成本的增加大于因污染所產(chǎn)生的成本的減少。所以,只有將排污量控制在OR水平之內(nèi)的時候方是最佳。而對于環(huán)境污染這類典型的負外部性問題,靠微觀經(jīng)濟主體自己是無法解決的,只有靠政府規(guī)制才能將外部性內(nèi)部化。

圖 2 排污成本示意圖

科斯 1937年在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中對交易成本的定義進行了首次界定。簡單的講,交易成本是交易雙方可能用于尋找交易對象、簽約及履約等方面的一種資源支出,包括金錢上的、時間上的和精力上的支出。由此可知,如果想消除經(jīng)濟主體的負外部性效應,就必須由當事主體之間進行協(xié)商議定。只有將這些外部不經(jīng)濟的相關成本納入當事人的私人成本和私人收益之中,即內(nèi)部化,使之與社會成本和社會受益接近或者相等,才能削弱負外部性的不利影響。而微觀經(jīng)濟主體在其產(chǎn)權不明的情況下,誰都不愿意為外部不經(jīng)濟的行為買單。這種“搭便車”的行為只有靠政府出面才能加以有效的抑制。政府通過制定相關的法律法規(guī),頒布相關的制度規(guī)定,明確產(chǎn)權界定,將外部性內(nèi)部化,提高資源配置的效率和社會收益。

適當?shù)恼?guī)制可以實現(xiàn)帕累托次優(yōu)。就我們整個的社會經(jīng)濟而言,對可用資源配置的帕累托最優(yōu),即至少無損于他人福利 (即減少其效用)而能提高某人福利 (或效用)的資源重新配置,是不可能的?！?〕雖然在經(jīng)濟領域想實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的資源配置是很困難,甚至不可能的事情,但是,對帕累托最優(yōu)的改進,即帕累托次優(yōu),還是能實現(xiàn)的。所謂帕累托次優(yōu),就是經(jīng)濟變動中的獲益者在對受損者提供補償?shù)耐瑫r,仍然可以使自己的處境變好。如前所述,在自由放任的市場經(jīng)濟條件下,無論是組織,還是個人,各個微觀經(jīng)濟主體都是追逐私己利益最大化的“經(jīng)濟人”,若沒有政府的規(guī)制約束,社會經(jīng)濟將會陷入微觀經(jīng)濟主體追逐私利最大化而無休止的纏斗和糾紛之中。因此,基于帕累托最優(yōu)理念的帕累托改進就成了福利經(jīng)濟學的核心。由下面的社會福利函數(shù)可知:

社會整體福利的增加取決于社會上每個個體福利的增加,社會每個個體成員福利的增加又必須滿足帕累托改進這一先決條件,而帕累托改進條件的滿足又不能靠每個個體之間的道德自覺,必須依賴政府的強力規(guī)范和約制才能實現(xiàn)。所以,政府規(guī)制在實現(xiàn)帕累托改進的同時,增進了社會的整體福利。

適當?shù)恼?guī)制能夠改善信息不對稱所帶來的弊端。自由放任的市場經(jīng)濟之所以取得了長期的合法性地位,是基于其完全競爭模型的市場假設。它認為,市場是一個自發(fā)的完全競爭的調(diào)節(jié)機制,在此完全競爭的市場機制之中,各微觀經(jīng)濟主體都會按照市場價值規(guī)律的調(diào)節(jié)普調(diào),實現(xiàn)自己利益的最大化,從而增加社會的整體財富。然而,完全競爭模型的一個重要假定是完全信息,即市場的供求雙方對于所交換的商品具有充分的信息。在現(xiàn)實經(jīng)濟中,信息常常是很不完全的。信息不完全不僅是指那種絕對意義上的不完全,即,由于認識能力的限制,人們不可能知道在任何時候、任何地方發(fā)生的或將要發(fā)生的任何情況,而且是相對意義上的不完全,即市場經(jīng)濟本身不能夠生產(chǎn)出足夠的信息并有效地配置它們。信息不對稱的弊端通過圖 3所示的商品價與商品的平均質(zhì)量的線性關系就可以完整的表示出來:

圖 3 價格——質(zhì)量曲線

圖 3中,橫軸 p代表商品價格,縱軸 q代表商品的平均質(zhì)量。價格—質(zhì)量曲線 qc表現(xiàn)為向右上方傾斜,并向上突出。這表示價格變動對平均質(zhì)量的影響是遞減的,并且價格下降到零以前,平均質(zhì)量就已經(jīng)下降到“零”。利用這一關系,就可以推導出消費者在不完全信息條件下的商品需求曲線。我們可以將價格和質(zhì)量這兩個指標綜合在一起,構成一個新的指標,即單位價格上的質(zhì)量 q/p。其在圖 3中的幾何表示就是:qc曲線在相應價格水平上的點到原點連線的斜率。由圖可知,q/p在連線與 qc曲線相切時,即在價格 po時達到最大?！?〕按價值規(guī)律可知,商品價格是由商品的價值決定的,商品質(zhì)量越高,其價格應該隨之上漲。而圖中所示卻顯然與價值規(guī)律不合。這便是信息不對稱所造成的后果。所以,信息不對稱不光影響到資源的有效配置,甚至還會造成市場的“失靈”。在此種情況之下,只有輔之以政府規(guī)制,盡量的減少市場主體之間因信息不對稱所造成的不公平競爭。

三、我國政府規(guī)制的再考量

我國現(xiàn)代意義上的政府規(guī)制始于改革開放、市場經(jīng)濟制度的摸索和建設過程之中。建國之初,我們國家實行計劃經(jīng)濟體制,凡是所需,均由國家按計劃配給,市場的力量極度萎縮。在無市場可言的情況下,更無從談起自由放任的市場競爭之下的“市場失靈”。在市場經(jīng)濟逐步建立的過程之中,我國政府在吸取西方國家市場經(jīng)濟制度建設的先進經(jīng)驗的基礎上,結合我國實際,在政府規(guī)制方面也做了一些必要的工作。我國目前尚處于建構社會主義市場經(jīng)濟的法律和秩序的中間階段,在此階段,市場競爭與政府規(guī)制的關系不是非此即彼的二元結構。在過去的時間里,我國政府對電力、自來水、煤氣、公共交通、電信、鐵路、航空等具有公產(chǎn)部門性質(zhì)的行業(yè)實行了嚴格的政府規(guī)制,并且對化工、鋼鐵、礦產(chǎn)等自然壟斷的行業(yè)也進行了適當?shù)恼?guī)制。但目前看來,我國政府規(guī)制還存在著一些問題。

1、傳統(tǒng)行政管理模式慣性猶存,政府規(guī)制換湯不換藥。眾所周知,我國自建國之日起,就一直實行計劃經(jīng)濟體制,計劃經(jīng)濟體制下,行政權一權獨大,政府辦企業(yè)、政企不分的現(xiàn)象極為嚴重。改革開放以來,我國企業(yè)的民營化程度雖然有所增加,但是,行政權力插手企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營,政企不分,導致了政府規(guī)制中行政壟斷的加劇。政府規(guī)制機構與規(guī)制之下的企業(yè)組成利益共同體,相關企業(yè)憑借國家法律和行政法規(guī),取得壟斷市場的地位,謀取壟斷潤的同時,尋租政府規(guī)制機構。行政壟斷導致社會福利的損失,如圖 4所示,

圖 4 行政壟斷所造成的社會福利損失

假定廠商和產(chǎn)業(yè)的長期平均成本不變,并由直線MC=AC表示。那么,在完全競爭的條件下,產(chǎn)出量為 Q1,價格為 P1。如果賣方是一個壟斷者,它可以在 P2的價格售出 Q2的產(chǎn)品而獲得最大利潤。此時,消費者福利的損失相當于梯形 P2P1CA的面積,其中,矩形 P2P1BA的面積等于生產(chǎn)增加的財富,而三角形 ABC的面積則是社會福利凈損失。〔7〕如此觀之,在政府規(guī)制下的壟斷產(chǎn)業(yè)中,由于價格規(guī)制本身的局限,壟斷產(chǎn)業(yè)即使可以獲得壟斷利潤,但其壟斷價格也要低于沒有政府規(guī)制之下的壟斷價格,即 P3＜P2,這樣,政府規(guī)制之下的壟斷的社會福利損失就相當于圖中三角形 EFC的面積。所以,政府規(guī)制下的行政壟斷所造成的社會福利凈損失之大,是當前政府規(guī)制過程之首疾。

2、規(guī)制者本身也是壟斷者。合理的政府規(guī)制機制應該是規(guī)制者與被規(guī)制者彼此分離、相互獨立的關系。只有這樣,規(guī)制者才能以價值中立的立場,出臺相關的規(guī)制措施,實施相應的規(guī)制手段。完善的市場經(jīng)濟體制應該存在著以政府、企業(yè)、社會中介組織為頂點的三角關系結構。這樣可以避免規(guī)制者本身直接參與到被規(guī)制者的生產(chǎn)經(jīng)營過程之中。目前,我國的規(guī)制者同時也是壟斷利益所得者的現(xiàn)象尤為突出。一些規(guī)制機構本身就是經(jīng)營行業(yè)的主管部門,有的甚至是經(jīng)營企業(yè)的股東。政企合一的規(guī)制體制使得經(jīng)營企業(yè)產(chǎn)權不清晰,缺乏市場競爭能力。部門內(nèi)企業(yè)與部門外企業(yè)在進入市場、發(fā)展經(jīng)營業(yè)務等方面發(fā)生矛盾時,主管部門的政府機構難以做出客觀、公正的裁判。同時,由于社會監(jiān)督的缺失,政府部門在規(guī)制過程中更容易侵害消費者利益,制定有利于本部門的政策。王俊豪教授曾經(jīng)對我國壟斷性產(chǎn)業(yè)政府管制體制的主要特征作了以下總結:

3、我國目前的政府規(guī)制體制無論在規(guī)制機構的設置上,還是在規(guī)制方式的選擇上,都表現(xiàn)出了與成熟的市場經(jīng)濟體制的要求不相符合的特點。規(guī)制機構與規(guī)制企業(yè)關系過于親密,甚至規(guī)制機構被規(guī)制企業(yè)所“俘虜”,形成牢固的利益共同體,規(guī)制者通過尋租獲得利益,被規(guī)制者通過交納租金而繞開必要的規(guī)制,致使政企不分,嚴重削弱了市場經(jīng)濟的自發(fā)調(diào)節(jié)作用,極大的削弱了市場對資源的配置效率。規(guī)制方式不規(guī)范,傳統(tǒng)的行政權一權獨大的形式?jīng)]有改變,缺乏社會中介組織對政府規(guī)制行為的監(jiān)督,造成規(guī)制過程中的行政壟斷,致使社會福利的凈損失?？傊?我國現(xiàn)階段政府規(guī)制還存在著不盡人意的地方,需要進一步的改革和調(diào)整,以更好的促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善。

四、我國現(xiàn)階段政府規(guī)制改革的現(xiàn)實選擇

改革開放 30年以來,我國經(jīng)濟體制改革取得了舉世矚目的成就,經(jīng)濟發(fā)展速度令世界刮目。但是,短期的成效并不能標志改革的完成,更不能竊談成功。改革的過程是除舊布新的過程,新事物的成長和壯大需要時間的補養(yǎng),舊事物的退卻和滅亡更是需要時間的洗刷。新舊接替,社會轉型,是我國現(xiàn)階段最大的社會現(xiàn)實和國情。轉型期政府對企業(yè)行為的規(guī)制,既表現(xiàn)為一種放松規(guī)制的過程,也表現(xiàn)為一種強化規(guī)制的過程。但在現(xiàn)實中,政府規(guī)制既存在著越位的情形,也存在著缺位的情形,必須對政府規(guī)制進行改革?！?〕西方社會自 1929年大危機以來,普遍加強了政府對微觀經(jīng)濟領域的干預和控制,政府規(guī)制的規(guī)模也是前所未有,尤其是以羅斯福新政為代表的美國式的政府規(guī)制改革,使得美國從經(jīng)濟危機的泥濘沼澤中擺脫出來,實現(xiàn)了經(jīng)濟的迅速復興,加強政府規(guī)制的凱恩斯主義主張也風靡資本主義世界近半個世紀之久。然而,自上世紀70年代中期開始,資本主義世界的經(jīng)濟狀況又出現(xiàn)了低迷,過度的政府規(guī)制遏制了市場競爭,降低了資源配置的效率,主張放松規(guī)制、激發(fā)市場競爭的呼聲又高了起來。我國政府規(guī)制的改革既要吸收西方規(guī)制改革過程中的成功經(jīng)驗,又要立足社會轉型期的基本國情。

首先,要改革規(guī)制機構設置,優(yōu)化規(guī)制體制。我國現(xiàn)有的針對諸如電信、鐵路、航空、煤氣以及自來水等自然壟斷行業(yè)的規(guī)制機構大多存在著政企不分、政資不分、產(chǎn)權不明的弊端,并且,規(guī)制機構與被規(guī)制者過從緊密,甚至被其所“擄獲”,在規(guī)制政策方面明顯偏向既得利益集團,固化了行政壟斷,加劇了政府失靈,降低了市場效率。要改變這些弊端,就要對規(guī)制機構和規(guī)制體制進行改革,優(yōu)化規(guī)制機構配置,規(guī)范或取消各種機構的立法資格,建立各種利益集團代表正式參與的公開透明的規(guī)定和制度。徹底破除部門、地區(qū)之間依靠制定政策法規(guī)維護部門利益的行為。同時,調(diào)整各級政府機關審批權限,并向許可證制度開刀?？煽紤]在國家經(jīng)貿(mào)委、國家工商局、國內(nèi)貿(mào)易部及社會中介組織的基礎上,制定相應的法律,組建更加獨立的反壟斷機構,改變以往規(guī)制體制中規(guī)制者與被規(guī)制者一家的現(xiàn)象,彌補規(guī)制體制中的社會監(jiān)督缺失環(huán)節(jié)。培育和發(fā)展社會中介組織和第三部門,利用他們既是政府信息的傳導者,又是市場關系的維護者的雙重身份,監(jiān)督政府規(guī)制過程。由于制度是確定社會所能接受的個人和集團行為的集體規(guī)則,它們是雙重預期的集合?！?0〕是制度安排或者規(guī)則安排形成了社會秩序,并使它運轉和生存。經(jīng)濟領域亦是一樣,只有以制度的形式將政府規(guī)制機構和體制改革的成果固定下來,規(guī)范其規(guī)制行為,政府規(guī)制的改革方能成功。

其次,創(chuàng)新政府規(guī)制方式,規(guī)范規(guī)制行為。規(guī)制方式雖然只是政府規(guī)制的工具選擇,但是,對其改革的必要性卻與規(guī)制機構改革的必要性同等重要。規(guī)制的最終目的是實現(xiàn)社會總體福利與被規(guī)制企業(yè)的利潤之間的協(xié)調(diào),既要提高被規(guī)制企業(yè)的效率,增加被規(guī)制企業(yè)的利潤,又要防止被規(guī)制企業(yè)過分的擠占或者吞噬消費者的福利。我國現(xiàn)階段的政府規(guī)制方式中,價格規(guī)制是經(jīng)濟規(guī)制的重要方式之一?，F(xiàn)行的自然壟斷行業(yè)的價格均由政府機構直接制定或者批準,這種定價方式是以企業(yè)自行上報的成本及該行業(yè)主管部門提出的調(diào)價方式為依據(jù),缺乏科學的成本預測及核算,不規(guī)范性顯露無遺。價格部門無法控制與價格變動的相關因素,不參與市場準入、需求管理及運行成本的監(jiān)控,管理部門與企業(yè)間信息嚴重不對等,導致自然壟斷行業(yè)定價存在著隨意性大的問題。〔11〕因此,應該創(chuàng)新價格規(guī)制方式,一方面,將企業(yè)推向市場,利用市場競爭的方式確定企業(yè)的定價機制;另一方面,建立、完善并推廣價格聽證制度,增加企業(yè)定價機制的透明程度,平衡經(jīng)濟性規(guī)制方式與社會性規(guī)制方式,改革企業(yè)的進入、投資及推出規(guī)制,對國有企業(yè)和非國有企業(yè)一視同仁,通過行政審核、營業(yè)牌照拍賣等多種方式,提高進入規(guī)制的效率。

總之,政府規(guī)制與市場競爭是完善的市場經(jīng)濟體制所不能缺少的兩個方面。由自由放任下的弱勢政府,到危機形勢下的強力干預,再到效率低下的放松規(guī)制,政府規(guī)制經(jīng)歷了無數(shù)次的反復與考量,日益規(guī)范并成熟。我國自上世紀 80年代初期的經(jīng)濟改革以來,對政府與市場的關系問題的探討從來就沒有停止過?？傮w而言,我國的市場經(jīng)濟體制是在逐漸淡化計劃經(jīng)濟體制的園囿的過程中誕生的,政府對企業(yè)的規(guī)范和制約基本上屬于解制和松綁的過程。但是,對于自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制仍然是市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的重點。為了建立成熟完善的社會主義市場經(jīng)濟體制,實現(xiàn)我國經(jīng)濟的健康有序發(fā)展,政府規(guī)制改革仍然需要深化。一方面,要改革規(guī)制機構,優(yōu)化規(guī)制體制;另一方面,要創(chuàng)新規(guī)制方式,規(guī)范規(guī)制行為,在吸取西方政府規(guī)制改革的成功經(jīng)驗的同時,結合我國轉型期的經(jīng)濟實際,深化改革,實現(xiàn)政府規(guī)制與市場競爭的協(xié)調(diào)發(fā)展。

〔1〕陶愛萍,劉志迎.國外政府規(guī)制理論研究綜述 〔J〕.經(jīng)濟縱橫.2003,(06).

〔2〕〔3〕〔6〕謝地.政府規(guī)制經(jīng)濟學 〔M〕.高等教育出版社,2003.

〔4〕左佳.環(huán)境規(guī)制的法律政策研究——從經(jīng)濟學的角度來分析 〔J〕.特區(qū)經(jīng)濟,2010,(06).

〔5〕[美]鮑德威·維迪遜.公共部門經(jīng)濟學 (第二版)〔M〕.中國人民大學出版社,2000.12.

〔7〕夏大慰,史東輝等.政府規(guī)制——理論、經(jīng)驗與中國的改革 〔M〕.經(jīng)濟科學出版社,2003.92.

〔8〕王俊豪.中央自然壟斷產(chǎn)業(yè)政府管制體制比較 〔J〕.世界經(jīng)濟.2001,(04).

〔9〕吳向鵬.規(guī)制重構:轉型經(jīng)濟中政府規(guī)制改革的現(xiàn)實選擇 〔J〕.河北經(jīng)貿(mào)大學學報,2002,(05).

〔10〕[美]丹尼爾.W.布洛姆利.經(jīng)濟利益與經(jīng)濟制度——公共政策的理論基礎 〔M〕.上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,2006.53.

〔11〕王雅莉.公共規(guī)制經(jīng)濟學 〔M〕.中國商業(yè)出版社,2001.327.

F014.31

A

1004—0633(2011)01—049—06

2010—11—21

曹永森,清華大學經(jīng)濟管理學院經(jīng)濟學專業(yè)博士研究生,江蘇行政學院公共管理教研部講師,主要從事政府規(guī)制研究。 北京 100084

(本文責任編輯 王云川)