江易華

縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo):設(shè)計(jì)與篩選

江易華

縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)的構(gòu)建,需要從理論設(shè)計(jì)與實(shí)證篩選兩方面系統(tǒng)考慮。運(yùn)用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo),結(jié)合理論分析與專(zhuān)家咨詢(xún)法,進(jìn)行指標(biāo)的理論遴選,可以確定 9類(lèi)部門(mén)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。采用專(zhuān)家函詢(xún)法、重要程度分析、相關(guān)分析等方法進(jìn)行單項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)證篩選,依據(jù)指標(biāo)篩選的原則,可以確定包含 28個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)的縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

縣級(jí)政府;基本公共服務(wù);績(jī)效指標(biāo);社會(huì)公正

在目前的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距加大的非均等化狀況與社會(huì)公正價(jià)值觀(guān)念的沖突凸顯背景下,基本公共服務(wù)的公正與效率的協(xié)同,更成為促進(jìn)改革進(jìn)程繼續(xù)深化的焦點(diǎn)。那么,在社會(huì)公正取向下的縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)構(gòu)建,我們應(yīng)該按照什么樣的思路設(shè)計(jì)?如何確定指標(biāo)體系應(yīng)涵蓋的內(nèi)容及分類(lèi)?如何設(shè)計(jì)其結(jié)構(gòu)與層次?對(duì)初選的指標(biāo)如何進(jìn)行篩選?本研究試圖以個(gè)案的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),來(lái)對(duì)這些問(wèn)題做一探討。

需要說(shuō)明的是,本文中的縣級(jí)政府主要是指行政建制中的縣政府,也包括一些城市化和工業(yè)化水平較低的縣級(jí)市政府。基本公共服務(wù)是根據(jù)城鄉(xiāng)居民共同的需求及供給狀況來(lái)確定,具體包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化、公共安全、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容。〔1〕

一、指標(biāo)構(gòu)建的原則與程序

構(gòu)建縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系,必須遵循一定的原則和流程。因縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效這種特定的評(píng)估對(duì)象給指標(biāo)體系的構(gòu)建帶來(lái)特殊的技術(shù)要求,因此,我們除必須遵循目標(biāo)一致性、科學(xué)性、可行性、可比性與系統(tǒng)性等一般原則外,還須遵循一定的特殊原則 (見(jiàn)圖 1)。

圖 1 縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的特殊原則

從圖 1可知,影響縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)構(gòu)建的因素是多維和復(fù)雜的。在這里,筆者著重對(duì)價(jià)值取向依據(jù)原則作一簡(jiǎn)要分析。指標(biāo)體系的構(gòu)建是在價(jià)值取向指導(dǎo)下進(jìn)行的,縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)指標(biāo)也不例外。就當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)而言,社會(huì)公正取向已成為政府基本公共服務(wù)的基本價(jià)值取向。這一發(fā)展趨勢(shì)要求我們?cè)谠O(shè)計(jì)其績(jī)效指標(biāo)時(shí),要考慮如何體現(xiàn)基本公共服務(wù)的社會(huì)公正取向。政府基本公共服務(wù)的社會(huì)公正取向,是指政府所提供的基本公共服務(wù),包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化、優(yōu)撫救助、公共安全等等,在這些領(lǐng)域,政府應(yīng)滿(mǎn)足人們的基本需求,盡可能使公眾享有同樣的權(quán)利。其內(nèi)涵主要包括以下兩方面的基本內(nèi)容:讓全體社會(huì)成員能夠共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和使每一個(gè)社會(huì)成員都能夠擁有充分的自由發(fā)展空間。因此,“公正的基本公共服務(wù)”要求政府將城鄉(xiāng)群體間的基本公共服務(wù)差距控制在人們可以接受的范圍,并最大限度地滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共服務(wù)的需求,以保證生存和發(fā)展的起點(diǎn)公平、基礎(chǔ)性的服務(wù)均等以及人們基本權(quán)利的平等。通常來(lái)說(shuō),政府基本公共服務(wù)的社會(huì)公正取向決定了其績(jī)效指標(biāo)構(gòu)建的目標(biāo)價(jià)值,具體表現(xiàn)為基本公共服務(wù)的公共性目標(biāo)、效益性目標(biāo)和社會(huì)公眾的滿(mǎn)意度目標(biāo)。

在以上原則的指導(dǎo)下,我們按照下述流程構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)體系:縣級(jí)政府基本公共服務(wù)的職責(zé)分析、基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估特征分析、縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)分解、縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的檢驗(yàn)與修正、績(jī)效評(píng)估指標(biāo)權(quán)重的確定等五個(gè)基本環(huán)節(jié)?！?〕

二、指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

(一)設(shè)計(jì)思路

指標(biāo)設(shè)計(jì)的具體思路如下:借鑒國(guó)內(nèi)外已有的研究成果,遵循縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)建的原則,運(yùn)用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)方法,本文將按照確定目標(biāo)層 (綜合評(píng)估指標(biāo))→領(lǐng)域?qū)?分類(lèi)評(píng)估指標(biāo))→單項(xiàng)評(píng)估指標(biāo) (具體指標(biāo))的思路,來(lái)構(gòu)建縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系,探究縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。在宏觀(guān)上,我們按照關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法,從基本公共服務(wù)的內(nèi)容和公共行政兩方面設(shè)置具體指標(biāo)。在涉及具體指標(biāo)內(nèi)容時(shí),筆者選擇了按照縣級(jí)政府基本公共服務(wù)職能和工作目標(biāo),然后層層分解關(guān)鍵成功要素,在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)各部門(mén)的具體指標(biāo)?！?〕縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)甄選模型如圖 2所示。

從圖 2的模型可以看出,縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建,是整個(gè)分析的終點(diǎn)而非起點(diǎn)。當(dāng)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)職責(zé)定位合理、縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)方法科學(xué)合理時(shí),按照指標(biāo)構(gòu)建的基本原則構(gòu)建出來(lái)的指標(biāo)體系就應(yīng)該可以達(dá)到合理,至少能夠保證邏輯上的自洽。以下關(guān)于縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的理論遴選就是按照上述思路進(jìn)行的。

(二)設(shè)計(jì)方法

縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估屬于政府績(jī)效評(píng)估的范圍,而政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)方法有多種,從目前的理論與實(shí)踐來(lái)看,我們可從績(jī)效要素結(jié)構(gòu)、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、標(biāo)桿管理、圍繞專(zhuān)題績(jī)效、因果關(guān)系和 QQTC等多個(gè)角度進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo) (Key Performance I ndication,KPI)是企業(yè)績(jī)效管理中比較流行的一種指標(biāo)設(shè)計(jì)方法,國(guó)外不少發(fā)達(dá)國(guó)家政府已經(jīng)把 KPI引進(jìn)政府部門(mén),建立以 KPI為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,取得了很好的效果。我們建立縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系的基本出發(fā)點(diǎn),是要把其績(jī)效結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中所涉及的所有方面的復(fù)雜關(guān)系簡(jiǎn)單化,用簡(jiǎn)化的評(píng)估指標(biāo)獲取盡可能多的評(píng)估信息,為把握和了解縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效現(xiàn)狀提供科學(xué)的判斷依據(jù)。目前在指標(biāo)的設(shè)置過(guò)程中所使用的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法,就體現(xiàn)了這一基本出發(fā)點(diǎn)。因此,本研究試圖運(yùn)用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法,為縣級(jí)政府基本公共服務(wù)設(shè)計(jì)一套以 KPI為核心的績(jī)效指標(biāo)體系。

通常來(lái)講,一個(gè)完整的縣級(jí)政府基本公共服務(wù)KPI體系應(yīng)該包括三個(gè)層面的指標(biāo):第一層是政府級(jí)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo) (KPI),是通過(guò)給予政府規(guī)劃的關(guān)鍵成功要素得來(lái)的;第二層是部門(mén)級(jí)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo) (KPI),是根據(jù)政府級(jí)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI),即根據(jù)部門(mén)職責(zé)、內(nèi)部管理分解而來(lái)的;第三個(gè)層面是個(gè)人的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo) (KPI),是根據(jù)部門(mén)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo) (KPI)、崗位職責(zé)和工作分析得來(lái)的。這三個(gè)層面的指標(biāo)共同構(gòu)成了縣級(jí)政府基本公共服務(wù)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系。通過(guò)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo) (KPI)體系的建立,把縣級(jí)政府基本公共服務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃和目標(biāo)通過(guò)自上而下的層層分解,落實(shí)到單位和員工個(gè)人的具體工作目標(biāo),將政府規(guī)劃轉(zhuǎn)化為內(nèi)部過(guò)程和活動(dòng),從而確保戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施。通過(guò)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo) (KPI),可以落實(shí)政府戰(zhàn)略目標(biāo)和工作重點(diǎn),傳遞縣級(jí)政府基本公共服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向,有效激勵(lì)政府工作人員,促進(jìn)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效的改進(jìn)和提升。因時(shí)間和能力所限,本文只設(shè)計(jì)了政府級(jí)和部門(mén)級(jí)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI)?；舅悸啡缦?首先,通過(guò)根據(jù)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)的內(nèi)涵確定關(guān)鍵績(jī)效領(lǐng)域,然后,通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查,在各關(guān)鍵績(jī)效范圍內(nèi)選擇并確定關(guān)鍵績(jī)效要素,從而最終確定評(píng)估指標(biāo)體系。當(dāng)然,縣級(jí)政府基本公共服務(wù)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的確定不是一次就能完成的,我們運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)篩選法在初步建立關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系后,設(shè)計(jì)問(wèn)卷進(jìn)行調(diào)查以收集各方面人員意見(jiàn),對(duì)所有關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充、修改,使其不斷完善,最終確立相對(duì)穩(wěn)定的縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系。

圖 2 縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)甄選模型

三、指標(biāo)體系的總體框架

對(duì)于指標(biāo)體系而言,并非是指標(biāo)越多越好,關(guān)鍵在于績(jī)效指標(biāo)在評(píng)估中所起作用的大小。一般原則應(yīng)是以盡量少的“主要”績(jī)效指標(biāo)準(zhǔn)確地評(píng)估縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效。因此,指標(biāo)體系初選時(shí),應(yīng)力爭(zhēng)把最能反映其績(jī)效且在目前情況下有條件統(tǒng)計(jì)到數(shù)據(jù)的指標(biāo)收集進(jìn)來(lái)。在實(shí)際應(yīng)用中,一般采用經(jīng)驗(yàn)篩選的方法來(lái)進(jìn)行績(jī)效指標(biāo)的篩選,即憑借試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),從現(xiàn)有的與政府基本公共服務(wù)績(jī)效相關(guān)的評(píng)估指標(biāo)中預(yù)選出符合構(gòu)建原則和層次要求的一定數(shù)量的指標(biāo),一般以比確定的入選指標(biāo)多50%到1倍的指標(biāo)組成預(yù)選指標(biāo)集。

本文主要從縣級(jí)政府基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和要求出發(fā),依據(jù)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建的價(jià)值取向,確定了基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共科技、公共文化、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共安全和公共行政等 9類(lèi)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。

有兩點(diǎn)要說(shuō)明的是: (1)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)是縣級(jí)政府最重要的職責(zé),所以,縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效最核心、最本質(zhì)的表現(xiàn)就是其管理的公共事業(yè)發(fā)展水平和滿(mǎn)足社會(huì)公共需求與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度。本文從基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共科技、社會(huì)保障、公共文化、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共安全 8個(gè)方面來(lái)展示其績(jī)效。(2)財(cái)務(wù)與成本是績(jī)效評(píng)估實(shí)踐關(guān)注的最基本的指標(biāo)?？?jī)效在某種程度上就是組織或個(gè)人的行為效果與其成本的比率。當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行的公共服務(wù)市場(chǎng)化和公共服務(wù)績(jī)效管理,就是為改善政府公共服務(wù),降低公共服務(wù)的政府成本而采取的兩項(xiàng)措施?！?〕良好有序的政府內(nèi)部管理,是保證政府績(jī)效水平優(yōu)良的關(guān)鍵。本研究把成本與政府內(nèi)部管理歸為公共行政類(lèi)。

對(duì)于指標(biāo)的理論構(gòu)建,我們按照以下方法來(lái)設(shè)計(jì)具體的單項(xiàng)指標(biāo):(1)采用頻度統(tǒng)計(jì)法對(duì)目前收集的現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn),進(jìn)行頻度統(tǒng)計(jì),采取寧多勿缺的原則,選擇那些使用頻度較高的指標(biāo); (2)采用理論分析對(duì)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效的內(nèi)涵、特征、基本要素、基本公共服務(wù)的價(jià)值取向,以及和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件、主要問(wèn)題等進(jìn)行比較、分析與綜合,選擇那些關(guān)鍵發(fā)展條件和針對(duì)性比較強(qiáng)的指標(biāo) (即 KPI);(3)在初步選出評(píng)估指標(biāo)的基礎(chǔ)上,采用專(zhuān)家咨詢(xún)法,進(jìn)一步征求專(zhuān)家意見(jiàn),對(duì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。經(jīng)過(guò)綜合運(yùn)用上述三種方法,形成第一輪指標(biāo)集合。我們對(duì)這些指標(biāo)采取合理的樹(shù)狀結(jié)構(gòu)分布,指標(biāo)的第一層即目標(biāo)層指標(biāo)為綜合評(píng)價(jià)指標(biāo);第二層領(lǐng)域?qū)又笜?biāo)為分類(lèi)評(píng)估指標(biāo);第三層子指標(biāo)層指標(biāo)為單項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)。至此,我們初步構(gòu)建出了包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共科技、社會(huì)保障、公共文化、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共安全和公共行政 9個(gè)方面和 39個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)的第一輪指標(biāo)體系 X(1)。

四、指標(biāo)體系的實(shí)證遴選

(一)指標(biāo)實(shí)證遴選的思路

第一輪指標(biāo)體系 X(1)是以縣級(jí)政府基本公共服務(wù)的合理定位為出發(fā)點(diǎn),在構(gòu)建了關(guān)于政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的甄選模型后,并參閱了大量關(guān)于政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上形成的,集中體現(xiàn)了研究者個(gè)人的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和研究者個(gè)人對(duì)政府基本公共服務(wù)績(jī)效的理解,因此,具有很強(qiáng)的學(xué)理推理和主觀(guān)性。但一個(gè)科學(xué)的指標(biāo)體系除了邏輯上的自洽外,還必須增強(qiáng)指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性與可操作性。因此,我們還須對(duì)第一輪指標(biāo)體系 X(1)進(jìn)行實(shí)證篩選與檢測(cè),把評(píng)估指標(biāo)的數(shù)量控制在一定范圍內(nèi),確保能全面衡量縣級(jí)政府基本公共服務(wù)的績(jī)效狀況,又能突出評(píng)估的重點(diǎn),選擇有代表性的指標(biāo),使績(jī)效評(píng)估工作能在一段較合理的時(shí)間內(nèi)完成,以確保在對(duì)前一階段工作進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上,能為以后的工作提供參考和借鑒。

縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)的實(shí)證篩選一般按以下思路進(jìn)行:首先,根據(jù)前述構(gòu)建的縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷。其目的是向相關(guān)對(duì)象 (在此,我們主要選擇政府官員和高校的專(zhuān)家學(xué)者)征詢(xún)意見(jiàn),運(yùn)用調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行指標(biāo)的隸屬度分析或重要程度分析,根據(jù)被調(diào)查對(duì)象的經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人判斷,得出指標(biāo)重要程度的區(qū)分,將隸屬度低的指標(biāo)刪除,保證關(guān)鍵、有效指標(biāo)能得到保留。其次,對(duì)隸屬度分析后余下的指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)性分析。一些評(píng)估指標(biāo)之間可能存在著高度的相關(guān)性。這種高度的相關(guān)性會(huì)導(dǎo)致被評(píng)估對(duì)象信息的過(guò)度重復(fù)使用,從而極大地降低縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和合理性。相關(guān)性分析是通過(guò)對(duì)評(píng)估指標(biāo)間的相關(guān)分析,刪除一些隸屬度低而與其他評(píng)估指標(biāo)高度相關(guān)的指標(biāo),以消除或降低評(píng)估指標(biāo)重復(fù)運(yùn)用評(píng)估對(duì)象信息而帶來(lái)的對(duì)評(píng)估結(jié)果的影響。再次,對(duì)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行鑒別力分析,要保證篩選出來(lái)的指標(biāo)能夠有效地反映縣政府基本公共服務(wù)的狀況。接著,對(duì)篩選后的指標(biāo)體系要進(jìn)行信度和效度測(cè)量,以保持指標(biāo)的可靠性和有效性。最后,結(jié)合各地政府的實(shí)際,根據(jù)其重要性的差別,確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重,具體流程如圖 3所示。

圖 3 績(jī)效評(píng)估指標(biāo)篩選流程圖

但考慮到當(dāng)以上思路應(yīng)用于實(shí)證時(shí),依個(gè)人之力卻存在一系列技術(shù)性的障礙,包括前期準(zhǔn)備工作量過(guò)大、研究花費(fèi)過(guò)高;過(guò)分信賴(lài)統(tǒng)計(jì)結(jié)果,忽視了各種現(xiàn)實(shí)的約束條件。為此,本研究在現(xiàn)有的條件下,結(jié)合研究定位,對(duì)上述實(shí)證篩選進(jìn)行簡(jiǎn)化,并對(duì)方法進(jìn)行改良。基本思路是:首先,設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷,對(duì)初步篩選出來(lái)的指標(biāo)利用專(zhuān)家咨詢(xún)法,一次性得到備選指標(biāo)的相對(duì)重要程度系數(shù)。其次,運(yùn)用調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)對(duì) X(1)中的 39項(xiàng)具體指標(biāo)進(jìn)行重要程度分析 (即隸屬度分析),依照關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法和指標(biāo)數(shù)據(jù)值的可得性進(jìn)行篩選;對(duì)實(shí)證篩選后的指標(biāo)體系進(jìn)行效度與信度檢測(cè)。最后,以覆蓋全領(lǐng)域?qū)訛樵瓌t確定具體指標(biāo)總量,進(jìn)而得到權(quán)重系數(shù)。

(二)指標(biāo)的實(shí)證篩選

1.調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)

筆者將按照上述理論構(gòu)建好的指標(biāo)體系制成專(zhuān)家咨詢(xún)表,采用電子郵件、郵局郵寄、現(xiàn)場(chǎng)訪(fǎng)談等多種形式,把專(zhuān)家咨詢(xún)表送給專(zhuān)家,請(qǐng)專(zhuān)家根據(jù)自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí),對(duì) X(1)中的 39個(gè)指標(biāo)的重要程度進(jìn)行判斷。在此,需要說(shuō)明的是,本文中對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行篩選主要是以個(gè)案縣的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行的。在調(diào)查過(guò)程中,我們分別在湖北、河南等省的部分縣 (市)選擇了 200位專(zhuān)家進(jìn)行咨詢(xún) (以個(gè)案縣的調(diào)查對(duì)象為主),回收調(diào)查表 160份,其中有效專(zhuān)家咨詢(xún)表 158份。在問(wèn)卷調(diào)查表中,要求被訪(fǎng)者按這些指標(biāo)所隸屬的層進(jìn)行組內(nèi)比較,沒(méi)有直接支配關(guān)系的不同層的元素不進(jìn)行比較。這些專(zhuān)家主要來(lái)自政府機(jī)關(guān)和高等學(xué)校。高等學(xué)校的專(zhuān)家長(zhǎng)期從事政治學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)學(xué)的研究工作,具有較深厚的學(xué)理研究,而政府機(jī)關(guān)的專(zhuān)家大多致力于政府管理與服務(wù)工作,他們不僅具有較為豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn),而且對(duì)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效有一定的認(rèn)識(shí)和理解。這樣選取專(zhuān)家的目的在于從不同的角度對(duì)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)內(nèi)容做出評(píng)價(jià),以求更加全面和合理。根據(jù)專(zhuān)家的意見(jiàn),刪除一些不能較好反映縣政府基本公共服務(wù)績(jī)效的指標(biāo),可以極大地改善績(jī)效指標(biāo)的質(zhì)量,增強(qiáng)評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)性和合理性。

調(diào)查問(wèn)卷的內(nèi)容:針對(duì)第一輪確定的指標(biāo)體系,把每項(xiàng)指標(biāo)的重要度分為五個(gè)層次,用 5分制來(lái)表示 (其中,5分、4分、3分、2分、1分分別表示評(píng)價(jià)對(duì)象所列指標(biāo)“非常重要”、“重要”、“一般”、“不重要”、“非常不重要”),讓調(diào)查對(duì)象對(duì)各個(gè)指標(biāo)的重要度做出判斷;此外,調(diào)查問(wèn)卷還設(shè)計(jì)了調(diào)查對(duì)象的建議部分。

2.單項(xiàng)指標(biāo)篩選的原則

在第一輪指標(biāo)體系 X(1)中,我們已經(jīng)運(yùn)用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法獲得了縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系的 9個(gè)領(lǐng)域指標(biāo),在這一部分,主要是對(duì)第一輪指標(biāo)體系 X(1)中的 39個(gè)單項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)運(yùn)用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的重要性程度進(jìn)行實(shí)證篩選。

在對(duì)具體指標(biāo)進(jìn)行篩選時(shí),參照“S MART”原則,根據(jù)指標(biāo)構(gòu)建的原則和使用的最終目的,我們把單項(xiàng)指標(biāo)的篩選原則概括為: (1)獨(dú)立性。即所選擇的指標(biāo)反映的內(nèi)容不能被指標(biāo)體系中的其他指標(biāo)替代,可以獨(dú)立反映縣級(jí)政府基本公共服務(wù)的某方面內(nèi)容或信息。 (2)敏感性。篩選出來(lái)的指標(biāo)對(duì)不同分析對(duì)象間的差異敏感,區(qū)別能力強(qiáng)。(3)代表性。篩選出的指標(biāo)能反映較多的有關(guān)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)的信息,并在一定程度上反映其他落選指標(biāo)的信息。 (4)全面性。理論分析的縣級(jí)政府基本公共服務(wù)的每個(gè)方面都應(yīng)該有對(duì)應(yīng)的支撐指標(biāo),考察內(nèi)容不應(yīng)有所偏廢。(5)簡(jiǎn)明性。考評(píng)對(duì)象的復(fù)雜性需要指標(biāo)體系全面,也正因?yàn)榭h級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效的復(fù)雜性,更需要指標(biāo)體系簡(jiǎn)明。簡(jiǎn)明的指標(biāo)體系,可方便分析應(yīng)用,也可在某種程度上提高評(píng)估的準(zhǔn)確度。前述指標(biāo)體系的初步構(gòu)建,是研究者在經(jīng)過(guò)理論分析、經(jīng)驗(yàn)篩選和咨詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,初步篩選出的指標(biāo)體系,具有一定的簡(jiǎn)明性,簡(jiǎn)化了后續(xù)分析。

總之,縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的選擇,是一個(gè)需要科學(xué)理論依據(jù)的主觀(guān)選擇過(guò)程。指標(biāo)選擇的科學(xué)理論依據(jù)主要體現(xiàn)在指標(biāo)體系為達(dá)到設(shè)計(jì)目的的技術(shù)上的可行性,主觀(guān)性則體現(xiàn)了縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)研究中的價(jià)值判斷和經(jīng)驗(yàn)評(píng)估的不可替代性。兩者不能完全替代,但可以相互補(bǔ)充。因此,本研究分別從這兩個(gè)角度評(píng)判備選指標(biāo)的可行性,綜合考慮兩種方法的分析結(jié)果,決定指標(biāo)的保留與否。

3.調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)分析

(l)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)分值設(shè)定

如上所述,為了衡量各個(gè)指標(biāo)的重要度,本文對(duì)調(diào)查問(wèn)卷中的各指標(biāo)的非常重要、比較重要、一般、不重要、很不重要五個(gè)層次用 5分制表示,以便對(duì)各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行數(shù)值匯總。根據(jù)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)分值,我們可以得出各類(lèi)指標(biāo)的分值,從而得到一個(gè)等級(jí)序列,然后,根據(jù)指標(biāo)篩選的原則對(duì)相對(duì)不重要的要素進(jìn)行刪減,最終得到縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系。

(2)指標(biāo)的隸屬度分析

為了深入分析各位專(zhuān)家對(duì)第一輪初步構(gòu)建的指標(biāo)體系 X(1)中的 39項(xiàng)指標(biāo)的總體看法,在此以回收的 158份有效問(wèn)卷為基礎(chǔ),對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行隸屬度分析。如果把縣政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系 {X}視為一個(gè)模糊集合,把每個(gè)評(píng)估指標(biāo)視為一個(gè)元素,分別對(duì)每一項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行隸屬度分析。假設(shè)在縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系的第 K項(xiàng)評(píng)估指標(biāo) Xk上,專(zhuān)家選擇總次數(shù)為M k,即總共有Mk位專(zhuān)家認(rèn)為 Xk是評(píng)估縣政府基本公共服務(wù)績(jī)效的理想指標(biāo) (即專(zhuān)家選擇 Xk“最重要”的次數(shù)),則該評(píng)估指標(biāo)的隸屬度為 Rk:

本研究選擇臨界值為 0.3,通過(guò)對(duì) 158份有效專(zhuān)家咨詢(xún)表的統(tǒng)計(jì)分析,分別得到了 39個(gè)指標(biāo)的隸屬度,刪除了隸屬度低于 0.3的 7個(gè)評(píng)估指標(biāo)(如表 1),保留了其中的 32個(gè)評(píng)估指標(biāo),構(gòu)成了我國(guó)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效第二輪評(píng)估指標(biāo)體系X(2)。

4.關(guān)于指標(biāo)體系的幾點(diǎn)說(shuō)明

從邏輯上來(lái)說(shuō),對(duì)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行重要程度分析以后篩選出來(lái)的 32項(xiàng)指標(biāo)還應(yīng)進(jìn)行相關(guān)性分析。即通過(guò)績(jī)效指標(biāo)間的相關(guān)分析,刪除一些隸屬度偏低而與其他評(píng)估指標(biāo)高度相關(guān)的指標(biāo),以消除或降低評(píng)估指標(biāo)重復(fù)反應(yīng)評(píng)估對(duì)象信息而帶來(lái)的對(duì)評(píng)估結(jié)果的影響。我們可借助于相關(guān)系數(shù)來(lái)進(jìn)行判別,因數(shù)據(jù)獲取和統(tǒng)計(jì)分析的工作量大,所以,我們?cè)诖撕?jiǎn)化了相關(guān)分析方法。

如前所述,指標(biāo)的選擇是一個(gè)需要科學(xué)理論依據(jù)的主觀(guān)選擇過(guò)程。在此,我們從指標(biāo)選擇的科學(xué)理論依據(jù)與主觀(guān)性?xún)煞矫孢M(jìn)行分析,根據(jù)指標(biāo)的獨(dú)立性與指標(biāo)數(shù)值的可獲得性,對(duì)篩選出的 32項(xiàng)指標(biāo)繼續(xù)進(jìn)行精選,決定指標(biāo)的保留與否,使指標(biāo)體系更趨科學(xué)合理可行。具體分析如下:

(1)在基礎(chǔ)教育類(lèi)評(píng)估指標(biāo)中,勞動(dòng)力平均受教育程度這一指標(biāo)具有很強(qiáng)的綜合性,能反映出中小學(xué)師生比與九年義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)率這兩項(xiàng)指標(biāo)的內(nèi)容,應(yīng)該說(shuō),這項(xiàng)指標(biāo)的確是衡量基礎(chǔ)教育績(jī)效的一個(gè)很好的指標(biāo),但考慮到當(dāng)我們對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)踐檢測(cè)時(shí),勞動(dòng)力平均受教育程度的相關(guān)數(shù)值不易獲得,所以,我們決定保留中小學(xué)師生比與九年義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)率這兩項(xiàng)指標(biāo),以代替勞動(dòng)力受教育程度這一指標(biāo)。

(2)在醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)指標(biāo)中,人口平均預(yù)期壽命是一項(xiàng)綜合反映人民生活水平和醫(yī)療條件的指標(biāo),平均預(yù)期壽命受經(jīng)濟(jì)、科技、醫(yī)療、環(huán)保等多方面因素的影響,是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的指標(biāo),它可表明人類(lèi)生存需求獲得社會(huì)保障的程度,是反映社會(huì)進(jìn)步的主要結(jié)果性指標(biāo)之一。有了這項(xiàng)指標(biāo),嬰兒死亡率、每萬(wàn)人擁有病床數(shù)、每萬(wàn)人擁有醫(yī)生數(shù)、環(huán)保支出等指標(biāo)均可不選,但這項(xiàng)指標(biāo)數(shù)值很難獲取,因此我們刪除這一指標(biāo),通過(guò)其他相關(guān)指標(biāo)來(lái)取代。同理,嬰兒死亡率的情況也能折射出每萬(wàn)人擁有醫(yī)生數(shù)的情況,也就是說(shuō),這兩項(xiàng)指標(biāo)在內(nèi)容上具有交叉性,但在實(shí)踐運(yùn)用中,因每萬(wàn)人擁有醫(yī)生數(shù)這項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)容易從統(tǒng)計(jì)部門(mén)獲取,所以,我們刪除嬰兒死亡率這一指標(biāo)。

(3)本文中所講的基礎(chǔ)設(shè)施,具體包括交通運(yùn)輸、郵電通訊、電力、燃?xì)夂退葍?nèi)容。衡量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指標(biāo)很多,在此,我們主要根據(jù)指標(biāo)值的易測(cè)性和指標(biāo)的通用性來(lái)進(jìn)行選擇。

(4)在公共行政類(lèi)指標(biāo)中,因行政管理費(fèi)用包括行政人員工資,所以,我們從相關(guān)性角度出發(fā),刪除了行政管理人員年工資總額占縣 (市)財(cái)政支出比重這一指標(biāo)。

綜上所述,最終我們篩選出一個(gè)由 28個(gè)具體指標(biāo)構(gòu)成的我國(guó)縣政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系 X(3)。具體如表 2所示 (見(jiàn)后)。

對(duì)表 2中的指標(biāo)體系,筆者選擇個(gè)案縣確定了指標(biāo)權(quán)重,并進(jìn)行了實(shí)證檢測(cè)。具體內(nèi)容參見(jiàn)《縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效分析——一種理論模型對(duì)老河口市的實(shí)證檢測(cè)》一文?！?〕在此不再贅述。

五、小結(jié)

本文從理論上對(duì)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)建進(jìn)行了系統(tǒng)分析。據(jù)此,在遵循績(jī)效指標(biāo)構(gòu)建原則的指導(dǎo)下,運(yùn)用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法,將縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效劃分為 9大類(lèi)二級(jí)指標(biāo),在此基礎(chǔ)上,對(duì)初步篩選出來(lái)的指標(biāo)體系進(jìn)行了實(shí)證篩選。實(shí)證檢測(cè)的結(jié)果表明:按本文思路構(gòu)建的縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效具有一定的可操作性。

需要說(shuō)明的是,文中指標(biāo)體系的構(gòu)建是以個(gè)案縣的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),但從指標(biāo)體系建立的理論基礎(chǔ)的共通性上講,本文對(duì)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)的研究具有一定的借鑒意義。當(dāng)然,其中還有諸多不足須待進(jìn)一步研究。

〔1〕項(xiàng)繼權(quán).基本公共服務(wù)均等化:政策目標(biāo)與制度保障 〔J〕.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社會(huì)科學(xué)版),2008,(1):3.

〔2〕〔3〕江易華.縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效分析——一種理論模型對(duì)老河口市的實(shí)證檢測(cè) 〔J〕.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2009,(5):21.

〔5〕江易華.縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效分析——一種理論模型對(duì)老河口市的實(shí)證檢測(cè) 〔J〕.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社會(huì)科學(xué)版),2009,(5).

D63

A

1004—0633(2011)01—092—07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目 (張立榮主持) 《促進(jìn)社會(huì)公平正義的服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系完善研究》(07&ZD030);教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目 《社會(huì)公正視角下的縣級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效指標(biāo)研究》(10YJC630100);湖北省教科所重點(diǎn)研究項(xiàng)目《縣級(jí)政府教育管理服務(wù)績(jī)效評(píng)估研究》(2008A023)。

2010—09—27

江易華,湖北工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院講師,清華大學(xué)人文社科學(xué)院社會(huì)學(xué)博士后工作站研究人員,研究方向:政府績(jī)效評(píng)估與城鎮(zhèn)化研究。 北京 100084

(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)