魏博文 趙 卉

（1.遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036；2.遼寧省交通廳公路管理局，遼寧 沈陽 110005）

地方政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變問題研究
——基于遼寧的實(shí)踐

魏博文1趙 卉2

（1.遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036；2.遼寧省交通廳公路管理局，遼寧 沈陽 110005）

地方政府在履行經(jīng)濟(jì)職能過程中存在著其經(jīng)濟(jì)職能無法適應(yīng)新形勢(shì)的要求、市場(chǎng)干預(yù)方式落后以及地方政府出現(xiàn)角色錯(cuò)位等問題，因此本文提出要及時(shí)轉(zhuǎn)變地方政府的經(jīng)濟(jì)職能。地方政府應(yīng)根據(jù)時(shí)代的要求，制定地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一開放的市場(chǎng)，營造一個(gè)有比較優(yōu)勢(shì)的投資環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，建設(shè)服務(wù)型政府，日益向“政府——市場(chǎng)均衡模式”轉(zhuǎn)變。

地方政府；經(jīng)濟(jì)職能；轉(zhuǎn)變

一、關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能的理論述評(píng)

西方關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能的理論有三種觀點(diǎn)：一是倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)自由主義，反對(duì)政府干預(yù)。最具代表性的是斯密的“守夜人”說。斯密在他的《國富論》中指出，一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)不是政府推動(dòng)的，經(jīng)濟(jì)秩序的形成也不是政府有意作用下形成的，而是在人們追求私利過程中自發(fā)形成的，政府不應(yīng)該也沒必要過多地干預(yù)市場(chǎng)的運(yùn)作和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。后來的貨幣主義學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派以及供給學(xué)派也都極力支持經(jīng)濟(jì)自由主義、反對(duì)政府的干預(yù)。二是主張積極的政府干預(yù)。英國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯在他的著作《就業(yè)、利息和貨幣通論》中指出，市場(chǎng)機(jī)制不能自發(fā)地實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的均衡狀態(tài)，政府應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)。20世紀(jì)30至60年代，以凱恩斯為代表的政府干預(yù)主義盛極一時(shí)。當(dāng)時(shí)西方各國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制逐步轉(zhuǎn)向了以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)的軌道。政府由“守夜人”轉(zhuǎn)變成“調(diào)節(jié)者”。三是自由主義市場(chǎng)與政府干預(yù)相結(jié)合的理論。新古典綜合派的代表人物薩繆爾森將市場(chǎng)機(jī)制與國家干預(yù)進(jìn)行了融合?，F(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是壟斷與競(jìng)爭(zhēng)并存的混合經(jīng)濟(jì)制度，市場(chǎng)不能有效地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的均衡，需要政府的干預(yù)。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的論述主要集中在兩方面。王紹光（1995）和胡鞍鋼（1995）認(rèn)為，市場(chǎng)是有效的資源配置方式，但是市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)失靈，政府應(yīng)當(dāng)允許市場(chǎng)充分發(fā)揮作用，更要主動(dòng)發(fā)揮政府自身的職能。因?yàn)檎粌H要承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的一般職能，還要承擔(dān)我國國情決定的公共事務(wù)。所以，政府要更多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)。然而張曙光（1996）、樊綱（1995）認(rèn)為，市場(chǎng)是最有效的資源配置方式，但偶爾也會(huì)出現(xiàn)失靈，這時(shí)需要政府的適當(dāng)干預(yù)。然而政府也會(huì)出現(xiàn)失靈，而且政府失靈的危害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于市場(chǎng)失靈的危害。因此，政府不應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行過多的干預(yù)。

二、遼寧地方政府在履行經(jīng)濟(jì)職能過程中存在的主要問題

改革開放以來，雖然遼寧地方政府的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行了一系列必要的改革，一定程度上促進(jìn)了遼寧地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是仍然存在很多問題。

首先，地方政府在履行經(jīng)濟(jì)職能時(shí)無法完全適應(yīng)新形勢(shì)的要求。受到2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)在全球蔓延的影響，遼寧的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了一定程度的下滑。外商及港澳臺(tái)商投資企業(yè)增加值增長(zhǎng)率2007年為22.8%，2008年就下滑到11.2%，2009年基本與2008年持平，為11.3%；2007年出口總額353.25億美元，增長(zhǎng)24.7%，進(jìn)口總額241.47億美元，增長(zhǎng)20.3%。然而到了2009年出口總額334.4億美元，下降205.%，進(jìn)口總額294.8億美元，下降3.0%。但遼寧的總體發(fā)展趨勢(shì)是好的，而且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭依然強(qiáng)勁，這必將吸引國內(nèi)外各地區(qū)的各類生產(chǎn)要素向遼寧流動(dòng)，遼寧的地方政府必須為本地區(qū)承接新一輪國內(nèi)外的投資提供良好的環(huán)境。然而遼寧的區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)尚未形成，地方保護(hù)主義依然存在，這將不利于生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，同時(shí)，也不利于有效的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成。

其次，地方政府的市場(chǎng)干預(yù)方式不能適應(yīng)時(shí)代的要求。尤其是危機(jī)之后，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭。此時(shí)地方政府如何有效的對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，如何合理保護(hù)本地區(qū)的企業(yè)，都成為擺在地方政府面前的一個(gè)嶄新課題。原來過多的對(duì)地方經(jīng)濟(jì)按計(jì)劃的方式已經(jīng)出現(xiàn)問題。地方政府應(yīng)努力尋求一種新的市場(chǎng)干預(yù)方式，學(xué)會(huì)用世界性、全國性的眼光看待市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，營造遼寧地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，支持遼寧企業(yè)的發(fā)展。

再次，地方政府在履行經(jīng)濟(jì)職能時(shí)出現(xiàn)“角色錯(cuò)位”。由于遼寧地區(qū)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃重，市場(chǎng)發(fā)育程度相對(duì)較低，導(dǎo)致地方政府在某些方面依然用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方法行事，代替市場(chǎng)去配置資源，對(duì)于地方政府分內(nèi)的職能疏于履行，形成了不合理的競(jìng)爭(zhēng)格局。因?yàn)榈胤秸敖巧e(cuò)位”，經(jīng)濟(jì)職能不能有效發(fā)揮，引起經(jīng)濟(jì)秩序混亂，提高了本地區(qū)的市場(chǎng)運(yùn)行成本，降低了整體經(jīng)濟(jì)效率。

三、我國地方政府經(jīng)濟(jì)職能典型模式的比較及借鑒

1.溫州地區(qū)的“弱政府”模式。溫州經(jīng)濟(jì)在改革開放30多年能夠始終保持快速的發(fā)展態(tài)勢(shì)，得益于“弱政府”的模式。這種模式?jīng)Q定了政府和市場(chǎng)各自的內(nèi)部事務(wù)由自己決定，相互之間不加干預(yù)。該地區(qū)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，市場(chǎng)力量的逐步強(qiáng)大，是溫州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性力量。但是對(duì)于那些市場(chǎng)不能管理的事務(wù)則由政府來管。如：保護(hù)民營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)；提供地方公共產(chǎn)品和服務(wù)，以及解決外部性問題。金融危機(jī)爆發(fā)后，溫州受到國際市場(chǎng)的沖擊較大，大量勞動(dòng)密集型的外向型企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)。溫州地方政府為確保地區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，開展“政企聯(lián)動(dòng)，克難攻堅(jiān)”活動(dòng)，引導(dǎo)溫州企業(yè)家調(diào)整市場(chǎng)，大力開拓中東、俄羅斯、拉美、非洲等新興市場(chǎng)；拓寬國內(nèi)市場(chǎng)；鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)新產(chǎn)品和高技術(shù)含量產(chǎn)品，縮減成本；大力發(fā)展高科技和節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)以及綜合運(yùn)用稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)貼等手段，加大對(duì)企業(yè)的解困和幫扶力度。

2.蘇南地區(qū)“強(qiáng)政府”模式。蘇南模式中地方政府在市場(chǎng)化過程中發(fā)揮了積極的作用。地方政府積極參與并推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生、發(fā)展以及全面改制；全方位參與開發(fā)區(qū)的建設(shè)；建立了許多產(chǎn)品和要素市場(chǎng)；除此之外，地方政府還率領(lǐng)本地企業(yè)主動(dòng)出擊，進(jìn)行招商引資。

蘇南地區(qū)的發(fā)展過程同時(shí)就是它的市場(chǎng)化過程，地方政府扮演了“市場(chǎng)締造者”的角色。目前的蘇南地區(qū)已經(jīng)具備了較為完整的市場(chǎng)體系，地方政府正在積極地轉(zhuǎn)換角色，由“市場(chǎng)締造者”轉(zhuǎn)換為“市場(chǎng)維護(hù)者”，使其能夠健康有序地發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)面前，蘇南地區(qū)各級(jí)政府加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)；加快培育自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、自主品牌和創(chuàng)新型企業(yè)，大力發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)；加快產(chǎn)業(yè)集聚，大力推進(jìn)集約化發(fā)展。

3.珠江三角洲地區(qū)的“服務(wù)型政府”模式。珠江三角洲地區(qū)在地理上與港澳接壤，在發(fā)展之初，受到中央政府政策的傾斜，地方政府充分利用政策上的優(yōu)勢(shì)，為民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供有利條件，特別是對(duì)港澳地區(qū)市場(chǎng)要素進(jìn)行合理利用，使得各種經(jīng)濟(jì)成分的比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)在該地區(qū)得以發(fā)揮，地方政府也因此獲得了創(chuàng)新的源泉。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)襲來時(shí)，以出口導(dǎo)向型為主的珠江三角洲地區(qū)的發(fā)展受到了嚴(yán)重的沖擊。大批企業(yè)壓縮生產(chǎn)能力或被迫關(guān)閉；低附加值的勞動(dòng)密集型的中小企業(yè)陷入了發(fā)展困境。地方政府審時(shí)度勢(shì)，及時(shí)制定了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要 （2008——2020年）》。綱要明確提出要加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，把珠三角地區(qū)建成以高新科技產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的先進(jìn)制造業(yè)基地，逐步把高污染，高能耗和低附加值產(chǎn)業(yè)淘汰和轉(zhuǎn)移出去，提升產(chǎn)業(yè)層次，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

通過對(duì)上述三個(gè)地區(qū)地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用分析，筆者認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不應(yīng)該處處干預(yù)，時(shí)時(shí)干預(yù)。只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大幅度波動(dòng)，單純依靠市場(chǎng)自身難以復(fù)蘇，起碼在一段并不太短的時(shí)期內(nèi)難以恢復(fù)的時(shí)候政府才應(yīng)及時(shí)出手保護(hù)社會(huì)福利。

四、促進(jìn)遼寧地方政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的對(duì)策

遼寧省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是以政府主導(dǎo)型的資本投入為主，以提高GDP為目標(biāo)，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中涌現(xiàn)了大量的矛盾和問題。改變政府經(jīng)濟(jì)職能，實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式由政府主導(dǎo)向 “政府——市場(chǎng)均衡的模式”轉(zhuǎn)變已刻不容緩。

1.制定地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，以及當(dāng)前的國際環(huán)境，地方政府應(yīng)制定一個(gè)中、長(zhǎng)期的遼寧產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，淘汰落后產(chǎn)能，引導(dǎo)和促進(jìn)遼寧省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，堅(jiān)持引進(jìn)創(chuàng)新與自主創(chuàng)新相結(jié)合，促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。要從產(chǎn)業(yè)升級(jí)的要求出發(fā)，調(diào)整原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加速高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高技術(shù)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化發(fā)展。要選擇高科技、高附加值、高利稅的產(chǎn)業(yè)，作為新一代成長(zhǎng)型的支柱產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

2.消除地方行政壟斷，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一開放的市場(chǎng)。區(qū)域市場(chǎng)分割是市場(chǎng)秩序紊亂的主要表現(xiàn)，也是造成地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的主要原因。而市場(chǎng)分割和地方保護(hù)的原因，就是地方政府之間的利益沖突。地方政府之間為了吸引資金，競(jìng)相設(shè)計(jì)優(yōu)惠政策，甚至直接干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而擾亂了市場(chǎng)秩序。遼寧地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)本著合作共享的原則，從各自的優(yōu)勢(shì)出發(fā)促進(jìn)生產(chǎn)要素的跨區(qū)域合理流動(dòng)，提高資源的利用效率，發(fā)掘本地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛能，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)布局，形成合理的產(chǎn)業(yè)分工體系，制定統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，為遼寧的發(fā)展創(chuàng)造更廣闊的前景。

3.營造一個(gè)有比較優(yōu)勢(shì)的投資環(huán)境。自從實(shí)施“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略以來，遼寧省出臺(tái)了許多積極的配套措施和優(yōu)惠政策。在當(dāng)前的國際背景下，政府還需要營造一個(gè)有比較優(yōu)勢(shì)的投資環(huán)境，即在交通、信息、人力資本、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)、法治環(huán)境、中介服務(wù)、政府管理等方面都要進(jìn)一步完善和提高。同時(shí)充分依托 “遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)開放”和“沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)獲準(zhǔn)為國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”這兩大戰(zhàn)略，把有限的資源集中于這些地區(qū)，在這些地區(qū)營造良好的投資環(huán)境，形成新的增長(zhǎng)極，從而對(duì)周邊地區(qū)形成輻射帶動(dòng)作用。

4.糾正市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理。近年來，遼寧地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的問題越來越嚴(yán)重，一些地區(qū)忽視環(huán)境保護(hù)，以犧牲環(huán)境和資源為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。經(jīng)驗(yàn)表明，單靠市場(chǎng)機(jī)制是不可能解決環(huán)境污染問題的，市場(chǎng)中的逐利活動(dòng)是造成生態(tài)環(huán)境惡化的根源。遼寧地方政府必須擔(dān)負(fù)起防止環(huán)境污染，整治國土資源的責(zé)任，堅(jiān)決不能走犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的老路。政府應(yīng)大力倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，走高科技含量、低能耗物耗、低環(huán)境污染的綠色路線，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

5.建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)是建立一個(gè)“有限政府”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府應(yīng)該是有所為有所不為的有限型管理與服務(wù)，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的，以服務(wù)為主體功能的政府。因此，政府應(yīng)該退出的領(lǐng)域要堅(jiān)決退出；充分開發(fā)社會(huì)資源，培育和鼓勵(lì)第三部門、中介部門、企業(yè)參與公共事務(wù)管理。

［1］陳文理.地方政府管理模式的制度創(chuàng)新及其作用 ［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào) （人文科學(xué)版），2005，（1）.

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［6］朱光華.政府經(jīng)濟(jì)職能和體制改革［M］.天津：天津人民出版社，1995.

責(zé)任編輯 魏亞男

F015

A

1672－2426（2011）09－0036－02

魏博文（1981－），女，遼寧沈陽人，遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師、博士，主要研究方向?yàn)檎?jīng)濟(jì)理論。

趙 卉（1971－），女，甘肅蘭州人，遼寧省交通廳公路管理局經(jīng)濟(jì)師，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理及運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)。