柴立娜

（遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036）

福利國家社會保障發(fā)展及其對中國的啟示

柴立娜

（遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036）

福利國家社會保障發(fā)展有著悠久的歷史，其制度運(yùn)行也有深厚的經(jīng)濟(jì)理論和政治理論的支持。各學(xué)派對西方國家福利制度一直爭論不休，反對聲音認(rèn)為福利國家的社會制度弊端重重，并對其未來持懷疑態(tài)度。但是，全民福利的社會保障發(fā)展仍有很多值得我們學(xué)習(xí)的地方，本文在最后對中國社會保障改革需要注意的方面給出了幾點(diǎn)建議。

福利國家；社會保障發(fā)展；公平與效率

一、福利國家社會保障發(fā)展的歷史背景

福利國家社會保障制度有著悠久的歷史淵源：由最初的慈善濟(jì)貧行為到今天的政府行為，保障的內(nèi)容也變得非常豐富，政府介入的規(guī)模也由小變大，由地區(qū)性變?yōu)橹醒胄汀Ｔ谶@個(gè)歷程中，新、舊濟(jì)貧法的出臺，改革運(yùn)動及社會保障立法的頒布是福利國家建立最具有代表性的三件大事。

（一）19世紀(jì)以前的社會保障狀況

英國是社會保障制度的締造者，早期的社會保障法規(guī)是英國社會保障的萌芽。在最初，英國最早實(shí)行貧困救濟(jì)的目的是緩解黑死病時(shí)期社會混亂和勞動力短缺問題，表現(xiàn)為在1351年和1388年分別制定了《勞工條例》和《濟(jì)貧法案》，1576年又采取了用來“安置貧困者工作”的《濟(jì)貧法規(guī)》。1601年，英國又出臺了《濟(jì)貧法》（舊），主要強(qiáng)調(diào)對喪失勞動能力的窮人的照顧和為有勞動能力的窮人提供勞動機(jī)會。隨著財(cái)政狀況的惡化，1834年新濟(jì)貧法應(yīng)運(yùn)而生。新舊濟(jì)貧法的不同之處非常明顯，后者把不附帶任何歧視性的工作給有工作能力的人，而前者則通過極差的保障待遇以及對領(lǐng)取救濟(jì)者的人格蔑視來達(dá)到領(lǐng)取數(shù)量的削減。

（二）自由主義改革階段的社會保障發(fā)展

歷史學(xué)家通常認(rèn)為，自由主義改革的原因主要有三個(gè)方面：工人階級的壓力、福利給付觀的改變和改革機(jī)構(gòu)的影響。

首先，工人階級的壯大推動了自由主義的改革。隨著工人階級的發(fā)展壯大，更多的人希望能改變福利待遇，改變惡劣的工作環(huán)境，于是不斷的向統(tǒng)治者施壓。工人運(yùn)動是改革持續(xù)進(jìn)行的原因之一。

其次，政治家們開始思考“國民效率”。他們認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依賴于身體健康并受過良好教育的勞動力隊(duì)伍”。有越來越多的人開始接受國家干預(yù)這種思想。同時(shí)，“新自由主義者”認(rèn)為，“積極的自由不應(yīng)只包括個(gè)人經(jīng)濟(jì)自由，同時(shí)也應(yīng)包括保障經(jīng)濟(jì)安全的自由，并且個(gè)人應(yīng)積極參與到個(gè)人改革中來”。在自由改革中，德國的俾斯麥取消了濟(jì)貧院，創(chuàng)建了一整套覆蓋廣泛強(qiáng)制性繳費(fèi)的社會保險(xiǎn)給付制度。一些社會團(tuán)體，像工人階級自救組織、社會文職部門社團(tuán)等機(jī)構(gòu)熱切關(guān)注自由制度的改革，構(gòu)成了改革的另一種影響力量。

（三）社會保障立法的頒布以及二戰(zhàn)后福利國家社會保障制度的發(fā)展

1935年美國出臺了《社會保障法》，建立了一整套覆蓋全面社會保障計(jì)劃，內(nèi)容包括養(yǎng)老和失業(yè)兩大保障計(jì)劃以及老年救助、盲人救助、兒童援助三項(xiàng)救助形式。美國《社會保障法》的出臺為各國社會保障的建立和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

二戰(zhàn)以后，福利國家的發(fā)展以1976年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)為分水嶺。1976年以前的福利國家主要是鞏固和不斷完善社會保障項(xiàng)目；1976年之后則推出一系列措施來約束不斷增長的社會保障開支。在這樣的背景下，福利國家的福利模式分成了兩種——“補(bǔ)缺型”和“制度型”。前者在市場或家庭結(jié)構(gòu)坍塌時(shí)發(fā)生作用，后者則是維持國家法律的不可分割的一部分。其中，美國擁有的是比其人口數(shù)量和國民收入相比要小得多的社會保障體系；瑞典擁有一套高度明確而全面的社會保障制度；丹麥和新西蘭擁有堪稱典范的公共養(yǎng)老金項(xiàng)目體系。

二、政治和經(jīng)濟(jì)理論支持

（一）政治理論

彼得·鮑爾（1983）指出，福利國家的根本問題不是經(jīng)濟(jì)問題，而是道德問題。其問題在于人們是否對他們所管理的事務(wù)富有責(zé)任感。米爾頓·弗里德曼（1980）指出，家長式統(tǒng)治模式削弱了家庭的作用，減少了工作、儲蓄和革新的動力，減少了資本的積累。

像鮑爾和弗里德曼一樣，各理論派別也從不同角度表達(dá)了自己的觀點(diǎn)。以諾齊克為代表的自然權(quán)利自由意志論者認(rèn)為，每個(gè)人都有權(quán)利分配自己勞動的報(bào)酬。除了自己收入和繼承以外的其他收入都是不正當(dāng)?shù)?，政府可以對非法所得的?cái)產(chǎn)進(jìn)行重新分配。他們贊成“最弱意義的國家”，國家提供的公共服務(wù)僅僅是對個(gè)人財(cái)產(chǎn)的防護(hù)。以哈耶克為代表的經(jīng)驗(yàn)主義自由意志論者認(rèn)為國家沒有分配功能，為了減少貧困，可以提供某些公共產(chǎn)品和嚴(yán)格限制措施。

在這些政治理論的支持下，各思想家們對福利國家的態(tài)度也不一。例如，諾齊克認(rèn)為“任何形式的福利國家都是一種詛咒”；哈耶克和弗里德曼本身的觀點(diǎn)帶有矛盾性——反對現(xiàn)有的社會安排，卻支持更多限制條件的福利制度；自由主義者和民主社會主義者明顯傾向于支持福利國家。

（二）經(jīng)濟(jì)理論支持

首先來講，社會政策要想提高效率需要政府的干預(yù)，可以通過管制、財(cái)政干預(yù)、公共生產(chǎn)、收入轉(zhuǎn)移四種途徑。管制是指政府頒布大量的法規(guī)來干預(yù)市場，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，強(qiáng)制性繳費(fèi)等；財(cái)政干預(yù)包括適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或稅收；公共生產(chǎn)指政府雇傭必要的勞動力提供商品和服務(wù)；收入轉(zhuǎn)移可以和某些特別的支持綁在一起，也可以分開來進(jìn)行。

其次，社會政策的運(yùn)行需要保險(xiǎn)政策，保險(xiǎn)中又存在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。前者指保險(xiǎn)購買者向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)隱瞞自己是高風(fēng)險(xiǎn)者，而保險(xiǎn)公司因不能有效區(qū)別出高低風(fēng)險(xiǎn)者導(dǎo)致低保險(xiǎn)者不投保的現(xiàn)象；而后者多指投保人無須付出任何代價(jià)而使保險(xiǎn)事件發(fā)生獲取保費(fèi)的現(xiàn)象。有關(guān)保險(xiǎn)的種種難題也是福利國家社會保障發(fā)展中的理論因素。

三、福利國家社會保障發(fā)展中的挑戰(zhàn)與應(yīng)對措施

（一）福利國家社會保障發(fā)展中的挑戰(zhàn)

福利國家是工業(yè)化為社會保障所進(jìn)行的長期斗爭的頂點(diǎn)，它不僅為轉(zhuǎn)型中國家樹立了榜樣，更是成為貧困國家渴望成就的標(biāo)準(zhǔn)。然而，戰(zhàn)后令人目眩的經(jīng)濟(jì)增長已不復(fù)存在，出現(xiàn)了三類主要的福利制度危機(jī)：

第一是“市場扭曲論”。該觀點(diǎn)認(rèn)為福利制度抑制了市場，阻礙了就業(yè)和儲蓄的動力。第二是人口老齡化所需要的高額社會保障支出與財(cái)政無力負(fù)擔(dān)的矛盾。第三是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府的揮霍與經(jīng)濟(jì)的無競爭力之間的矛盾。

自二戰(zhàn)以來，充分就業(yè)和收入平等和諧共存似乎不太可能。盡管放松管制和自由開放市場可以帶來積極就業(yè)，但同時(shí)也導(dǎo)致不斷上漲的工資和家庭收入的不平等，貧困率不斷上升。目前，大多數(shù)拉丁美洲和中東歐國家正在進(jìn)行自由主義調(diào)整，因?yàn)閺拈L期來看，例如智利，可以通過自由主義調(diào)整來提高國家競爭力，但從短期看，自由主義調(diào)整會引起嚴(yán)重的失業(yè)。

這三類矛盾又可分為兩類挑戰(zhàn)：第一類是針對福利制度自身，究其原因是源于家庭結(jié)構(gòu)變化、生命周期變化、財(cái)政供不應(yīng)需的結(jié)果，導(dǎo)致人們對福利制度應(yīng)對需求能力的不滿也增加了。第二類是由于不斷變化的經(jīng)濟(jì)條件、人口結(jié)構(gòu)變化，尤其是人口老齡化的激化，使人們懷疑政府所承諾的福利目標(biāo)是否能夠在未來實(shí)現(xiàn)。

（二）福利國家社會保障發(fā)展的應(yīng)對措施

對福利國家危機(jī)的公開爭論始終不休，概括而言，政府所實(shí)施的應(yīng)對經(jīng)濟(jì)及社會變化的三大措施為：

第一，勞動力市場自由化。用這種方式來提高本國的勞動力需求有兩方面的優(yōu)勢，一是不必支付巨額的福利費(fèi)用，二是可以帶來高就業(yè)。但是可能導(dǎo)致更加貧困與社會不公。

第二，采用積極的勞動力市場政策和提高公共部門的雇傭率來提高勞動力需求。相對上一點(diǎn)措施而言，第二點(diǎn)措施會帶來高額費(fèi)用。瑞典等政府的解決方式是實(shí)行彈性工資來縮減福利給付。

第三，歐洲大陸的其他國家通過推行提前退休制度來減少勞動力供給。但是，提前退休人員會領(lǐng)取相應(yīng)補(bǔ)貼、養(yǎng)老津貼也大大增加了。因此，實(shí)施這種措施的國家正在面臨不斷增大的財(cái)政壓力。推遲退休年齡似乎又成了他們迂回的有效選擇。

四、關(guān)于福利國家社會保障發(fā)展的反對聲音

（一）福利國家弊端重重

自由論者贊成自由及選擇，反對福利國家強(qiáng)調(diào)社會平等和社會保障。他們認(rèn)為福利國家提供的服務(wù)效率低下，在供給方面沒有競爭壓力。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為福利國家有損經(jīng)濟(jì)增長：福利國家支出太重，增長太多，高額課稅拖了經(jīng)濟(jì)增長的后腿。但“課稅超度的界限是什么”沒有統(tǒng)一的意見。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為從長遠(yuǎn)來看，社會給付的存在會改變社會準(zhǔn)則，也就是破壞激勵效應(yīng)。福利被認(rèn)為是一種資格權(quán)利，而與工資等成為個(gè)人預(yù)算的一部分，福利激勵勞動積極性的功能在衰退。

（二）福利國家的未來

福利國家能否存續(xù)取決于其政治和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性。福利國家往往會通過經(jīng)濟(jì)增長帶來的各項(xiàng)福利來賦予統(tǒng)治者在政治上的可行性，但消除貧困又是其政治運(yùn)行的必要條件。因此，不能消除貧困將導(dǎo)致社會不穩(wěn)定，從而引發(fā)政治上的破壞。

此外，反對者還提出了質(zhì)疑：福利國家能否與全區(qū)經(jīng)濟(jì)的開放性和競爭力相匹配？福利國家能否繼續(xù)為人口老齡化買單？

五、中國社會保障改革需要注意的幾個(gè)方面

目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會保障制度對保持社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面有著至關(guān)重要的作用。福利國家的社會保障制度雖然在價(jià)值理念、社會目標(biāo)等方面都與中國有本質(zhì)區(qū)別，但其福利制度改革的經(jīng)驗(yàn)卻能給我們很多啟示。作為社會主義國家，中國應(yīng)該通過社會保障的完善來縮小貧富差距，維護(hù)社會穩(wěn)定。但中國又是一個(gè)尚不發(fā)達(dá)的社會主義國家，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱。因此，中國要從國情出發(fā)，立足實(shí)際，建立有中國特色的社會保障制度，而不是照搬福利國家的制度模式。

第一，要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。一個(gè)國家的福利制度取決于該國家的經(jīng)濟(jì)狀況，歸根到底是一國的生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。福利國家之所以能夠建立和實(shí)施完善、全面的高福利制度，主要是因?yàn)槠涓叨劝l(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平。因此，我國應(yīng)該大力發(fā)展生產(chǎn)力，提高自主創(chuàng)新能力，在全社會積累起足夠的物質(zhì)財(cái)富，保證政府能夠提供充足的財(cái)政支持。

第二，社會保障制度改革要符合基本國情。當(dāng)前各國實(shí)施的福利模式各具千秋，一國應(yīng)以本國的基本國情為出發(fā)點(diǎn)，選擇適合本國的社會保障制度模式。我國是發(fā)展中國家，尤其在文化觀念和經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面與發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距，這就決定我們不能全盤照搬西方福利國家高標(biāo)準(zhǔn)的福利模式，我們要充分考慮國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會保障制度。

第三，中國的社會保障改革要注意公平與效率的平衡。公平是指要擴(kuò)大覆蓋面，增加利益受眾。目前來說，我國的社會保障更多的停留在城鎮(zhèn)，這與福利國家全民福利相差甚遠(yuǎn)。因此，國家社會保障應(yīng)將關(guān)注的重點(diǎn)從收入高并且穩(wěn)定的城市慢慢分割給農(nóng)村。但強(qiáng)調(diào)公平的同時(shí)也要注重效率。社會保障的提供不應(yīng)成為政府與企業(yè)的負(fù)擔(dān)，我們要從西方國家沉重的福利負(fù)擔(dān)中吸取教訓(xùn)，平衡好公平和效率兩者的關(guān)系。

［1］戈斯塔·埃斯平－安德森.轉(zhuǎn)型中的福利國家［M］.商務(wù)印書館，2010，6.

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［3］孫健夫.社會保障概論［M］.經(jīng)濟(jì)管理出版社，2007，8.

［4］張紅霞.北歐國家的福利制度改革及其對中國的啟示 ［J］.中國石油大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（11）.

［5］鄭秉文，穆懷中.福利國家經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.中國勞動社會出版社，2004，2.

責(zé)任編輯 杜福洲

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1672－2426（2011）09－0065－02

柴立娜（1985－），女，河北邢臺人，遼寧大學(xué)人口研究所碩士研究生，主要從事社會保障研究。