劉暢

（南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211800）

引導(dǎo)型政府職能模式視角下的政府生態(tài)城市建設(shè)

劉暢

（南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211800）

張康之教授提出的“引導(dǎo)型政府職能模式”觀點(diǎn)對(duì)于當(dāng)今中國(guó)以政府為重要力量的生態(tài)城市建設(shè)有著很好的啟發(fā)和積極推動(dòng)作用。本文試從引導(dǎo)型政府職能模式概念談起，特別解析了引導(dǎo)型政府生態(tài)管理職能，如何更好發(fā)揮政府在生態(tài)城市建設(shè)中的作用，并通過引導(dǎo)型政府職能模式優(yōu)化政府生態(tài)城市建設(shè)，本文給出了相關(guān)的建議。

引導(dǎo)型；政府職能；模式；生態(tài)城市

黨的十七屆五中全會(huì)通過的“十二五”規(guī)劃建議中明確突出了要破解日趨強(qiáng)化的資源環(huán)境約束，必須加快建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，提高生態(tài)文明水平。城市規(guī)劃與建設(shè)要注重以人為本，節(jié)能與可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)城市理論的提出和實(shí)踐為城市建設(shè)和規(guī)劃指明一條道路。政府作為公共權(quán)力的主體，在社會(huì)治理過程中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，因而，生態(tài)城市的建設(shè)與實(shí)現(xiàn)必然要依托政府責(zé)任意識(shí)的強(qiáng)化、政府職能的發(fā)揮和政府職能模式的選擇。本文將借助引導(dǎo)型政府職能模式，來觀察和探討政府在中國(guó)生態(tài)城市建設(shè)中的職能模式選擇。

一、引導(dǎo)型政府職能模式概念的由來

政府的職能模式是指政府職能的整體性結(jié)構(gòu)。一般說來，關(guān)于政府職能模式主要有三種觀點(diǎn)：政府職能弱化、強(qiáng)化和優(yōu)化。在近代社會(huì)，隨著社會(huì)進(jìn)步和資本主義發(fā)展，出現(xiàn)了兩種主要類型的政府職能模式：保護(hù)型和干預(yù)型政府職能模式。前者基于資產(chǎn)階級(jí)自由主義時(shí)期的個(gè)人主義和自由主義理論，對(duì)于政府職能范圍加以嚴(yán)格控制；后者產(chǎn)生于壟斷資本主義時(shí)期，特別是在資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，以凱恩斯主義為代表的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)所提出的加強(qiáng)政府干預(yù)。從發(fā)揮保護(hù)性功能到承擔(dān)干預(yù)功能，顯然，政府的管理職能擴(kuò)張了。亞洲新興工業(yè)化國(guó)家發(fā)展歷程顯然不同于老牌資本主義國(guó)家。通過強(qiáng)有力的政府干預(yù)是其經(jīng)濟(jì)騰飛的重要保證。因而由此產(chǎn)生的引導(dǎo)型政府職能模式不同于以上兩種模式。

如果說，保護(hù)型職能模式對(duì)應(yīng)消極被動(dòng)的政府，干預(yù)型政府職能模式強(qiáng)調(diào)積極的主動(dòng)的政府，則引導(dǎo)型職能模式應(yīng)為回應(yīng)性和先導(dǎo)性。引導(dǎo)型政府職能模式結(jié)合了這兩者的優(yōu)點(diǎn)。這還突出表現(xiàn)在，近代以來的政府職能變遷都集中在經(jīng)濟(jì)方向上發(fā)展的片面性必然帶來了包括環(huán)境污染、能源短缺等在內(nèi)的各種新問題。引導(dǎo)型政府職能模式雖然在目前主要面向政府的經(jīng)濟(jì)職能，但卻是在此基礎(chǔ)上成長(zhǎng)為全面社會(huì)管理的政府職能，是具有廣泛的普遍的全面的社會(huì)合作主義管理模式。

我國(guó)政府自改革開放以來，關(guān)于政府職能模式的討論與實(shí)踐幾經(jīng)波折。事實(shí)證明，引導(dǎo)型政府職能模式是適合中國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特殊歷程的，適應(yīng)中國(guó)政治體制和政府運(yùn)行機(jī)制，亦能有力推動(dòng)體制創(chuàng)新，促進(jìn)中國(guó)社會(huì)全面發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的。

引導(dǎo)型政府職能模式理論的集大成者張康之教授認(rèn)為其主要方式應(yīng)為依法行政，規(guī)范行政，透明行政，高效行政，服務(wù)行政，廉潔行政。政府的引導(dǎo)型職能應(yīng)有以下幾個(gè)根本任務(wù)：首先，政府需要在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變革中發(fā)揮引導(dǎo)功能，確立包括多元治理主體共同合作的治理模式。其次，政府在多元治理主體的合作治理過程中，著重于戰(zhàn)略方向的把握，通過“元戰(zhàn)略”的確立實(shí)現(xiàn)總體引導(dǎo)。最后，引導(dǎo)型政府應(yīng)當(dāng)致力于引導(dǎo)社會(huì)走向社會(huì)自治。由上所述，引導(dǎo)型政府職能模式創(chuàng)新之一在于，其政府職能并沒有局限在經(jīng)濟(jì)職能，而是全面社會(huì)管理。本文所論述的政府生態(tài)城市建設(shè)，則恰是引導(dǎo)型政府職能模式在生態(tài)管理職能中的具體體現(xiàn)，二者具有一致性。

二、政府生態(tài)城市建設(shè)的背景和引導(dǎo)型政府生態(tài)管理職能履行

人類發(fā)展至今，已經(jīng)從工業(yè)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)向生態(tài)化發(fā)展模式。生態(tài)化是從工業(yè)化基礎(chǔ)上發(fā)展而來，是對(duì)工業(yè)化發(fā)展模式的辯證否定，拋棄了只注重經(jīng)濟(jì)效益不顧人類福利和生態(tài)后果的唯經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向了兼顧人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和資源的可持續(xù)發(fā)展的，注重復(fù)合生態(tài)效益的發(fā)展模式。相應(yīng)地，政府職能模式的轉(zhuǎn)變，由保護(hù)型或干預(yù)型轉(zhuǎn)向引導(dǎo)型，有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。城市走生態(tài)化發(fā)展道路，為城市發(fā)展提出了明確的目標(biāo)——建設(shè)生態(tài)城市。生態(tài)城市強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性和可循環(huán)性，是一個(gè)生態(tài)和諧、社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)高效的復(fù)合系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)人與自然環(huán)境和諧，生態(tài)城市不僅能滿足自然環(huán)境生態(tài)平衡，而且能滿足人的發(fā)展需求。生態(tài)城市與傳統(tǒng)城市相比，具有鮮明的特點(diǎn)，和諧性，高效性，整體性，區(qū)域性。

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)處于后工業(yè)社會(huì)的發(fā)展模式不同的是，中國(guó)城市化要與新型工業(yè)化道路相同步，要與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，要以我國(guó)資源短缺與生態(tài)環(huán)境保障程度為前提約束條件。因此，科學(xué)選擇符合我國(guó)生態(tài)資源與生態(tài)環(huán)境實(shí)際的城市發(fā)展道路與模式，生態(tài)城市建設(shè)無疑將是最佳的選擇。我國(guó)社會(huì)發(fā)展歷程并不是自然的能動(dòng)的過程，需要用極短的時(shí)間內(nèi)走完西方國(guó)家?guī)装倌曜匀怀砷L(zhǎng)的過程。在城市生態(tài)管理上，更有別于西方國(guó)家先污染后治理的老路。我國(guó)城市生態(tài)建設(shè)是與社會(huì)發(fā)展的工業(yè)化過程、城市化過程相互疊加的過程。同時(shí)，我國(guó)還是自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)重。中國(guó)的特殊國(guó)情、中國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)，決定了政府在城市發(fā)展建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)成為主要的責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。實(shí)行生態(tài)管理，則是生態(tài)政府的重要工作內(nèi)容。在城市化的進(jìn)程中，城市政府應(yīng)當(dāng)從城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀生態(tài)調(diào)控和提供生態(tài)公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)生態(tài)城市建設(shè)的提出，也是應(yīng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化的必然之舉。

適時(shí)提出引導(dǎo)型政府生態(tài)管理職能，則是對(duì)這股生態(tài)城市建設(shè)浪潮的理性考量。引導(dǎo)型政府生態(tài)管理職能在邏輯上包含于以全面社會(huì)管理為目標(biāo)的引導(dǎo)型政府職能模式理念構(gòu)思之中。該概念強(qiáng)調(diào)在政府和自然的關(guān)系之中，揭示政府生態(tài)管理職能的性質(zhì)與方向，目的是維護(hù)人與自然的自然性和諧即自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定。政府具有能夠自覺地把握與運(yùn)用自然生態(tài)及其管理規(guī)律，堅(jiān)持以主動(dòng)預(yù)防生態(tài)環(huán)境問題為主要特征的管理原則，走以生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相統(tǒng)一的道路，建立健全完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律政策體系，構(gòu)建與完善多元治理主體的生態(tài)環(huán)境合作治理模式，并引導(dǎo)社會(huì)不斷走向生態(tài)環(huán)境自治的職責(zé)和功能。

按照引導(dǎo)型政府職能模式的觀點(diǎn)來看，生態(tài)城市建設(shè)是生態(tài)城市政府的重要工作內(nèi)容。政府在具體的工作中，既要考慮城市發(fā)展和人民生活的各種需要，又要考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的各種因素價(jià)值，并為達(dá)到兩者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行具體行動(dòng)方案的制定和選擇。政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮這種主動(dòng)性和先導(dǎo)性。生態(tài)城市建設(shè)和規(guī)劃需要進(jìn)行科學(xué)的論證，只有通過嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致多學(xué)科通力研究，并由政府制定相關(guān)法律政策，靠的是引導(dǎo)型政府職能的科學(xué)性和法制性。生態(tài)管理是政府責(zé)任，但不一定必須由政府直接生產(chǎn)或者提供。政府通過引導(dǎo)各種社會(huì)治理的主體，實(shí)現(xiàn)生態(tài)城市建設(shè)的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)合作治理。因此，按照引導(dǎo)型職能模式優(yōu)化政府職能和城市建設(shè)勢(shì)在必行。

三、引導(dǎo)型政府職能模式優(yōu)化政府生態(tài)城市建設(shè)

中國(guó)政府在促進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)過程中參考引導(dǎo)型政府職能模式是一種理想的選擇。引導(dǎo)型政府職能模式作為服務(wù)型政府構(gòu)建的重要內(nèi)容，必將是生態(tài)城市建設(shè)過程中的有力保障。因此，在引導(dǎo)型政府職能模式看來，可以著力于以下幾個(gè)層面，加強(qiáng)和改進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)。

第一，作為引導(dǎo)者自身應(yīng)當(dāng)確立生態(tài)城市理念，強(qiáng)化生態(tài)責(zé)任意識(shí)，把握和運(yùn)用生態(tài)知識(shí)，加強(qiáng)生態(tài)政府文化建設(shè)。政府應(yīng)當(dāng)確立生態(tài)優(yōu)先的觀念，培養(yǎng)政府官員的生態(tài)意識(shí)和生態(tài)價(jià)值取向，切實(shí)把握好長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益的關(guān)系，認(rèn)真踐行科學(xué)發(fā)展觀。改變單純從自身政績(jī)考慮，以GDP論成敗的政府行為。引入以生態(tài)價(jià)值取向的政府績(jī)效評(píng)估體系。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)很多城市打著生態(tài)旗號(hào)，卻是為政績(jī)?yōu)镚DP；以低碳優(yōu)先為名，卻大搞生態(tài)破壞之實(shí)，這顯然與生態(tài)城市理念背道而馳。加強(qiáng)生態(tài)政府文化建設(shè)，樹立起服務(wù)意識(shí)，民主意識(shí)，法律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，將生態(tài)倫理整合到政府倫理體系之中，應(yīng)成為公務(wù)員日常遵守的工作倫理。因此，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)型政府建設(shè)，構(gòu)建政府知識(shí)管理平臺(tái)，提高政府綜合運(yùn)用生態(tài)行政管理活動(dòng)的能力。

第二，政府走以城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相統(tǒng)一的道路，建立健全完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律政策體系。構(gòu)建生態(tài)型政府,設(shè)立生態(tài)城市建設(shè)的管理部門，完善生態(tài)城市管理體制。生態(tài)城市建設(shè)有賴于政府科學(xué)決策和實(shí)踐，重視生態(tài)科技實(shí)際利用。政府應(yīng)當(dāng)引入環(huán)境專家決策機(jī)制，不斷建立健全各項(xiàng)生態(tài)法律政策。完善生態(tài)型政府績(jī)效評(píng)估體系，真正建設(shè)成生態(tài)型政府。同時(shí)，生態(tài)作為一個(gè)系統(tǒng)，政府應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)環(huán)境資源要素區(qū)分設(shè)置部門分工的管理體系。設(shè)立生態(tài)城市建設(shè)管理部門，對(duì)城市進(jìn)行生態(tài)重建，力求為居民創(chuàng)造多樣的自由生存空間。對(duì)于單個(gè)城市而言，應(yīng)設(shè)立適應(yīng)生態(tài)城市建設(shè)的職能機(jī)構(gòu)，成立綜合的跨部門的生態(tài)城市建設(shè)管理決策機(jī)構(gòu)，組織協(xié)調(diào)監(jiān)督城市生態(tài)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)城市建設(shè)宣傳咨詢交流和推廣中心。具體舉例來講，政府在此需要主導(dǎo)調(diào)整和完善城市生態(tài)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使城市發(fā)展具有可持續(xù)性；加強(qiáng)舊城、城市廢棄土地的生態(tài)服務(wù)；制定科學(xué)政策，制定評(píng)價(jià)指標(biāo)、生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境約束政策和完善排污權(quán)有償轉(zhuǎn)讓交易制度。

第三，政府在生態(tài)城市建設(shè)的過程中應(yīng)當(dāng)做“服務(wù)者”，發(fā)揮先鋒和旗幟作用，但不應(yīng)當(dāng)成為“全能手”，而應(yīng)當(dāng)成為總體指導(dǎo)和戰(zhàn)略引導(dǎo)。重視發(fā)揮元戰(zhàn)略對(duì)生態(tài)城市建設(shè)中的引導(dǎo)功能。政府應(yīng)當(dāng)在生態(tài)城市建設(shè)中起引導(dǎo)作用，這反映了政府社會(huì)管理內(nèi)容的多樣性。但是與以往政府模式相比，政府的全面社會(huì)管理并不是政府包攬一切社會(huì)事物的管理狀態(tài)，相反，恰是一種盡量壓縮政府各種職能的狀態(tài)，是一種借助于各種各樣的社會(huì)力量來進(jìn)行的合作治理狀態(tài)。因而，在生態(tài)城市建設(shè)過程中，政府應(yīng)該盡可能少地直接介入到生態(tài)城市建設(shè)的具體過程之中，但是這絕不等同于自由放任不管，政府應(yīng)當(dāng)牢牢把握生態(tài)城市建設(shè)的方向和性質(zhì)，保證城市建設(shè)的全面性、服務(wù)性和科學(xué)性。從而，引導(dǎo)型政府生態(tài)管理職能就能把握住生態(tài)城市建設(shè)的基本主題，在生態(tài)城市建設(shè)的基本層面上設(shè)計(jì)規(guī)劃和運(yùn)行方案，而其他更具體的多領(lǐng)域多層面問題則由社會(huì)自身中的管理力量來加以落實(shí)。若把生態(tài)城市建設(shè)的具體主體精確的用地方政府角度考量，則需注意府際關(guān)系處理。加強(qiáng)政府間區(qū)域間的合作治理。單個(gè)城市的發(fā)展不應(yīng)局限于自身的強(qiáng)大繁榮，城市間、區(qū)域間必須加強(qiáng)合作，建立公平的伙伴關(guān)系，技術(shù)與資源共享，形成互惠共生的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，城市在發(fā)展過程中應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，確保其在管轄范圍內(nèi)或在其控制范圍內(nèi)活動(dòng)不損害其他城市的利益。更重要的是城市之間應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生合力，共同構(gòu)建目標(biāo)一致的生態(tài)城市戰(zhàn)略。城市政府應(yīng)當(dāng)著力戰(zhàn)略方向，2010年3月 《南方周末》刊登的“中國(guó)首份低碳城市市長(zhǎng)問卷調(diào)查”顯示，20位市長(zhǎng)對(duì)發(fā)展低碳城市并沒有形成一致的認(rèn)識(shí)，所以“對(duì)于每個(gè)市長(zhǎng)心中的一座低碳城的現(xiàn)狀，國(guó)家應(yīng)該制定總體規(guī)劃，進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo)，以防一哄而上”。

第四，構(gòu)建與完善多元治理主體的生態(tài)環(huán)境合作治理模式。引導(dǎo)型政府生態(tài)管理職能的一個(gè)顯著的特征為合作治理性。政府應(yīng)當(dāng)更加積極主動(dòng)的引導(dǎo)多元主體參與生態(tài)城市建設(shè)，擴(kuò)大城市生態(tài)建設(shè)的群眾基礎(chǔ)。如在加大生態(tài)教育與研究的投入和規(guī)劃中，把具體的生態(tài)教育、研究逐步轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織；增強(qiáng)生態(tài)引導(dǎo)職能，創(chuàng)造形式多樣的志愿性保護(hù)項(xiàng)目。引導(dǎo)更多的社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)體參與到生態(tài)城市建設(shè)中來。可以通過推行綠色審計(jì)政策，加強(qiáng)綠色財(cái)務(wù)管理，從政府的管制角度，來迫使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者加入到生態(tài)城市建設(shè)中來。加大對(duì)生態(tài)城市的宣傳和對(duì)生態(tài)公民的教育，提高社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)境意識(shí)，誘發(fā)綠色消費(fèi)偏好的養(yǎng)成，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)城市建設(shè)參與者隊(duì)伍擴(kuò)大。

第五，政府城市生態(tài)管理的目的應(yīng)當(dāng)在于引導(dǎo)擴(kuò)大公民的生態(tài)政治參與和城市不斷走向生態(tài)環(huán)境自治。生態(tài)環(huán)境自治或者環(huán)境社會(huì)自治就是指社會(huì)自治在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的特殊體現(xiàn)和具體樣式。引導(dǎo)與推進(jìn)廣大群眾政治參與是政府引導(dǎo)型生態(tài)管理職能發(fā)展的民主要求。大力宣傳倡導(dǎo)生態(tài)價(jià)值觀，喚起人們對(duì)生態(tài)城市建設(shè)的重視，生態(tài)城市并不是處于“靜止”的理想狀態(tài)，而是自覺地通過各種技術(shù)的行政的行為和誘導(dǎo)的手段實(shí)現(xiàn)其動(dòng)態(tài)平衡，持續(xù)發(fā)展、自組織、自調(diào)節(jié)能力強(qiáng)。政府可以通過三個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)社會(huì)環(huán)境自治。一是政府應(yīng)當(dāng)通過對(duì)社會(huì)環(huán)境自治資源的適度支持來促進(jìn)社會(huì)環(huán)境自治的基本形成。政府為社會(huì)環(huán)境自治力量形成提供了某些直接或間接的資源支持，這是及時(shí)促進(jìn)社會(huì)環(huán)境自治廣泛和快速形成的必要條件，也是政府引導(dǎo)型環(huán)境管理職能的內(nèi)在要求。二是政府應(yīng)當(dāng)通過對(duì)政府環(huán)境管理職能的科學(xué)轉(zhuǎn)變來開拓社會(huì)環(huán)境自治的應(yīng)有空間。社會(huì)自治是通過政府職能的改變和政府規(guī)模的縮小來獲得自治空間，并不是簡(jiǎn)單的放權(quán)，這表現(xiàn)為一個(gè)不斷破解政府改革阻礙和社會(huì)依賴惰性的逐漸退出的實(shí)踐過程。三是政府應(yīng)當(dāng)通過對(duì)社會(huì)環(huán)境自治行為的必要監(jiān)督來確保社會(huì)環(huán)境自治的健康發(fā)展。

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責(zé)任編輯 侯 琦

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A

1672－2426（2011）09－0051－03

劉暢（1986－），男，江蘇贛榆人，南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)檎鷳B(tài)管理。