王 磊 王愛華

（1.遼寧社會科學院，遼寧 沈陽 110031；2.沈陽工程學院，遼寧 沈陽 110036）

社會救助制度問題與對策探討※

王 磊1王愛華2

（1.遼寧社會科學院，遼寧 沈陽 110031；2.沈陽工程學院，遼寧 沈陽 110036）

現(xiàn)行社會救助制度依然存在很多問題。這些問題妨礙社會救助基本目標的實現(xiàn)。本文從社會工作視角對當前的社會救助制度進行系統(tǒng)考量，并由此提出了完善我國社會救助制度的對策建議。

社會救助；社會工作；對策建議

所謂社會救助（Social Assistance）是指國家和其他社會主體對于遭受自然災害、失去勞動能力或者其他低收入的公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需要、保障其最低生活水平的各種措施。社會救助是我國社會保障的核心內(nèi)容之一。20世紀90年代以來，我國城鄉(xiāng)社會救助體系不斷進行調(diào)整和發(fā)展，制度建設日益加強，救助范圍和內(nèi)容也不斷擴大和豐富，目前已經(jīng)初步形成以居民最低生活保障為基礎、以災害救助、醫(yī)療救助、農(nóng)村特困戶救助、五保供養(yǎng)、失業(yè)救助、教育救助、法律援助等各種專項救助為補充的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會救助體系。我國的社會救助在保障城鄉(xiāng)弱勢群體（包括城鄉(xiāng)低保對象、農(nóng)村五保戶、特困戶、因遭受自然災害需要給予救濟的災民等）的基本生活需要、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧方面作出了巨大貢獻。

然而，現(xiàn)行社會救助制度體系依然存在很多問題。這些問題妨礙社會救助基本目標的實現(xiàn)。有學者對社會救助的基本目標進行了系統(tǒng)、深入地闡述，認為社會救助至少具有以下五個方面的基本目標：社會照顧、社會規(guī)制、助人自助、社會公正、社會融合?，F(xiàn)行社會救助體系在這五大目標的實現(xiàn)上仍存有較大改善空間。本文擬從社會工作的視角就如何實現(xiàn)上述五大目標提出完善我國社會救助制度的對策建議。

一、社會工作的含義

從社會工作的視角提出完善社會救助體系的建議需要運用社會工作的價值觀來審視當前的社會救助體系。社會工作起源于西方，是一門有將近百年歷史的專業(yè)（1915年以后，社會工作作為一門專業(yè)得到了普遍的認同），經(jīng)過近一個世紀的發(fā)展演變，社會工作已經(jīng)成長為一種在特定價值觀的指導下綜合運用社會工作專業(yè)的專業(yè)知識和方法的職業(yè)活動，一種為有需要的個人、家庭、機構和社區(qū)提供專業(yè)的社會服務，幫助其舒緩、解決和預防社會問題、恢復和發(fā)展的職業(yè)活動。它所運用的方法是以現(xiàn)代社會科學中關于個人與社會的關系、個體發(fā)展和人際關系調(diào)整的專門知識為基礎的科學方法。但是對我國而言，社會工作的專業(yè)化、職業(yè)化卻還任重道遠。

不可否認的是，社會工作是一門應用性很強的助人專業(yè)和職業(yè)。社會工作強調(diào)以人為本的理念，致力于在社會成員之間建立相互支持的關系，在發(fā)展社會照顧、進行社會規(guī)制、鼓勵助人自助、確保社會公正、促進社會融合等方面能夠發(fā)揮一般行政方法所不能替代的作用。

價值是社會工作的靈魂，是社會工作存在和定義的重要基礎，它界定了社會工作本身的目標與意義，并同時界定了社會工作的技巧和方法以及社會工作者的行為與態(tài)度。在長期的發(fā)展過程中,社會工作形成了自己獨特的價值觀。社會工作的價值觀要求社會工作者把社會工作看成一個崇高的職業(yè)，把做好社會工作看成是自己人生價值的實現(xiàn)；應當以平等的態(tài)度對待每一個工作對象，尊重他們，承認他們的權利；承認每一個工作對象都有潛在的發(fā)揮自己的優(yōu)勢、實現(xiàn)自己價值的能力，他有責任協(xié)助對象發(fā)展自己的潛能；在整個工作過程中都采取引而不決的態(tài)度，工作對象有權利自己做決定；有責任和義務要求工作對象在力所能及的范圍內(nèi)貢獻自己的智慧和力量，以促進社會的發(fā)展和繁榮。

對于上述關于社會工作價值觀的系統(tǒng)論述可用 “以人為本”、“助人自助”、“助人者自助”三個詞語概括其要義。

第一，以人為本。以人為本這個概念表明在社會工作領域要時時、處處把工作對象放在首位。社會工作者要平等對待工作對象，尊重其人格、承認其權利。當我們用以人為本的概念來審視社會救助體系時，需要考慮的問題主要包括兩個方面：其一，社會救助實施過程中，工作人員與救助對象是否處于平等的工作關系中，救助對象的社會救助權利是否得到承認和保障，恩賜思想是否依然存在，社會救助工作人員是否把自己的工作看成是對對方的施舍等。其二，社會救助實施過程中，救護對象的個體差異是否得到了充分的承認和重視。每個社會貧弱群體的成員都有自己獨特的苦難經(jīng)歷和致貧原因，社會救助是否充分考慮到救助對象的個體差異，救助是否體現(xiàn)了足夠的差別化、個性化原則，救助對象的個性化需要是否得到承認和滿足等。

第二，助人自助。助人自助就是幫助那些有困難的人增強獨立性，依靠自己的力量去解決自己面對的問題。在社會工作的過程中，社會工作者并非直接向服務對象提供經(jīng)濟援助，而是致力于喚醒服務對象內(nèi)心深處的自信心與自尊心。這意味著在社會工作者眼里，每一個服務對象都擁有作為人的價值，無論其性別、年齡、職業(yè)、民族、身體健康狀況等，并承認他們具有實現(xiàn)自己價值的潛能；社會工作者尊重服務對象自己的選擇，在很多重要問題上由他們自己做決定，這也意味著服務對象和社會工作者之間的關系是平等的。

當我們用助人自助的概念來審視社會救助制度體系時，需要考慮的問題主要包括兩個方面：其一，社會救助制度本身對救助對象的預設是什么——暫時陷入困境的只需要一塊 “跳板”就能奮發(fā)自立的公民還是一蹶不振、自暴自棄的失敗者；救助對象是否有自我實現(xiàn)的需要，這種自我實現(xiàn)的需要是否在社會救助過程中得到承認等。其二，社會救助實施過程中，救助對象是否被賦予了恰當?shù)淖詻Q權；同等條件下，救助對象對具體的救助形式是否擁有一定的選擇權等。

第三，助人者自助。助人者自助有兩層含義，其一指向社會工作者；其二指向全體社會成員。對社會工作而言，當他完成了對服務對象的工作過程，服務對象在一定外在條件的幫助下實現(xiàn)了自助、自立、自強時，社會工作者也實現(xiàn)了自己的專業(yè)使命。社會工作者得到社會的尊重，得到人們的尊敬和愛戴，他在助人的過程中也實現(xiàn)著自身的價值。對一般社會成員而言，助人者自助也同樣具有助其實現(xiàn)人生價值的意義，因為他的社會交往的需要得到了滿足，需要滿足之時即價值實現(xiàn)之時。助人者的內(nèi)心情感體驗得到豐富，精神境界得到升華，心靈得到充實。當大多數(shù)社會成員都這樣做的時候，團結互助的社會氛圍自然得以養(yǎng)成。

當我們用助人者自助的概念來審視社會救助體系時，需要考慮的問題主要包括兩個方面：其一，社會救助體系中的各級工作人員是否忠實地履行了自己的工作職責，是否兌現(xiàn)了“上為政府分憂，下為百姓解難”的承諾，是否得到了社會的尊重和人們的愛戴等。其二，社會大眾是否具有參與社會救助的激勵或熱情，他們能否輕松地獲得參與的途徑，“第三部門”是否大量存在并在社會救助中發(fā)揮重要作用等。

二、從社會工作視角考量社會救助制度

如果把以上從社會工作價值觀的視角提出的六組問題作為一個指標體系來考量當前我國的社會救助制度體系，可以發(fā)現(xiàn)存在以下問題：

1.部分社會成員應得的社會救助權利被變相剝奪。社會救助是選擇性而非普遍性的社會福利制度，因而在實踐中難以避免的尷尬環(huán)節(jié)就是對象的選擇。誠然，這種選擇確有現(xiàn)實中的難度。但是，當這種選擇性被一些不負責任的工作人員利用之后，在確定救助對象時就產(chǎn)生了大量的優(yōu)親厚友的做法。無論是在城市還是在農(nóng)村，“關系?！?、“人情?！敝惖呢撁嫘侣剷r常見諸報端與網(wǎng)絡。這種做法實際上剝奪了真正應該享有社會救助權利的社會成員的權利，他們的權利沒有得到應有的尊重，而且破壞了社會救助的公平性原則，不利社會救助事業(yè)的長遠發(fā)展，也在一定程度上損害了政府的形象。

2.社會救助內(nèi)容單一、形式單一，并且具有制度化、科層化特征。社會救助一般停留在向困難人群發(fā)放金錢和物資上，沒有考慮到不同救助對象的差別化的需要。幸福的家庭是相似的，不幸的家庭卻各有各的不幸。致貧原因可能是家庭成員患病、多子女就學、主要勞動力完全或部分喪失勞動能力、失業(yè)、離異等等中的一種或幾種。目前以低保制度為主體的社會救助體系尚未能將盡可能多的致貧因素考慮進來并進行分類施救。如果能做到細致地分類施救的話，救助效果的提高會非常明顯。例如，如果切實保障了低保家庭子女的教育機會，這將會大大減少“窮二代”產(chǎn)生的概率。有大量證據(jù)表明，童年時代較差的受教育程度是成年后不利處境如貧困的“有力預兆”。另外，社會救助的制度化、科層化一方面雖然成為社會救助正常運行的基本保障，另一方面又使社會救助剛性有余而柔性不足，無法對貧弱群體的訴求作出及時回應。

3.消極性的救助強化了福利依賴，不利于實現(xiàn)助人自助。福利依賴是任何一個社會福利制度的設計中都力圖杜絕而在現(xiàn)實中卻難以避免的問題。福利依賴增加了社會福利制度的負擔、破壞社會公平與社會風氣。與積極性的社會救助相比，消極性的社會救助實施的過程中，引發(fā)福利依賴的可能性就大得多，因為在消極性的社會救助形式下救助對象在接受救助的過程中基本沒有自決權和選擇權，只能選擇被動地接受。無疑，這沉重打擊了那些希望改變現(xiàn)狀的弱勢群體本就脆弱的信心。我國當前的社會救助具有明顯的消極性，距離助人自助的目標還有很遠的距離。

4.社會救助體系中的某些工作人員利用職權之便牟取私利的現(xiàn)象仍然存在。如虛構家庭、騙取低保的社區(qū)主任、優(yōu)親厚友的村干部等等。類似事件并不是個案。據(jù)鳳凰網(wǎng)的一篇近期文章報道，江西省有14萬人騙保，全國各地像江西省這樣“李鬼”騙保的事情也屢有出現(xiàn)。正如該文章所言，沒有家賊引不來外鬼。正是管理者營私舞弊、玩忽職守使社會救助資金白白流失。

5.社會救助“社會性”欠缺，救助主體單一。我國第三部門發(fā)育不成熟，非政府部門等服務機構數(shù)量少、功能弱。目前，我國社會救助的事實主體甚至是唯一的主體就是政府。救助主體的單一性在一定程度上解釋了救助內(nèi)容的單一、救助資金的不足以及救助方式的單調(diào)。另外，個人參與社會救助事業(yè)的途徑不易獲得，對個人捐贈行為也缺乏相應的激勵（如稅收減除）。這些都極大地打擊了社會成員參與社會救助的熱情。這種情況形成了政府在社會救助領域的壟斷。更有甚者，某些利欲熏心的社會成員不但不為社會救助事業(yè)添磚加瓦，反而違背誠信與道義，千方百計騙保。這種現(xiàn)象極大地破壞了社會和諧。

三、完善社會救助制度的對策建議

社會救助是一項關乎人類福祉的偉大事業(yè)。一個完善的社會救助體系應該至少能夠確保前文所述的五大基本目標的實現(xiàn)——社會照顧、社會規(guī)制、助人自助、社會公正、社會融合。誠然，社會救助體系面臨的問題遠遠不止以上從社會工作的視角所得出的問題；社會工作雖然是一門助人的專業(yè)和職業(yè)，它的方法和技巧也不是萬能的。但對于社會救助的體系的完善來說，它也有自己的獨到之處?；谝陨戏治?，本文提出完善我國社會救助制度的如下建議。

1.為了彰顯人人平等的理念并對救助對象形成積極的心理暗示，以保護其尊嚴、樹立其信心，建議將“社會救助”改為“社會互助”（現(xiàn)代意義上的社會互助，救助資金的以公共稅收為來源的特征也說明了這種全社會范圍內(nèi)的廣泛的互助性），將社會救助對象、低保戶、貧困戶等稱謂改為“服務對象”或“工作對象”。

2.鑒于基層社會救助工作人員所反映的人力不足的事實，建議以招聘或以政府購買服務的形式將大批受過專門訓練的社會工作者充實到城鄉(xiāng)各級社會救助崗位上。一個優(yōu)秀的社會工作者具備社會工作的價值觀，掌握了社會工作專業(yè)理論，熟悉哲學、社會學、心理學、經(jīng)濟學、政治學、人類學、統(tǒng)計學、公共關系學、法學、倫理學、教育學等方面的一般性知識，能夠依托這些理論基礎并在專業(yè)價值觀的指導下熟練運用社會工作的方法和技巧解決問題。對選擇性的社會救助而言，家計調(diào)查對于確保救助的效率與公平來說是非常重要的一環(huán)。家計調(diào)查工作在許多國家由專業(yè)社會工作者來完成，社會工作者的專業(yè)價值觀會使其更加尊重救助申請者的尊嚴，體現(xiàn)人文關懷和社會公正，社會工作者的專業(yè)方法和技巧會使其工作程序更加科學和規(guī)范，更容易獲得真實的信息，從而使社會救助政策的執(zhí)行更為理性、有效，從而避免資源的浪費。

3.對現(xiàn)有的各級社會救助工作人員進行社會工作專業(yè)的培訓，使其接受并逐漸形成社會工作的價值觀，引導其加強自律，使其掌握社會工作的方法和技巧。在實踐中靈活運用社會工作的三大主要方法——小組工作、個案工作和社區(qū)工作來解決問題。例如，對遭遇自然災害的難民開展的前期救助工作可以運用個案工作方法進行心理疏導，幫助其平復心理創(chuàng)傷，重拾生活信心；對于不符合條件的救助申請者在未得到救助而情緒激動時的安撫工作中，也可以運用個案社會工作方法，采用靈活的溝通技巧解決困擾；在有勞動能力或部分勞動能力的救助對象中可采用小組社會工作方法，開展小組活動，在小組成員之間形成良好的互動關系，為他們創(chuàng)造相互傾訴、相互提供支持的機會，通過積極的言論與實踐，激發(fā)其信心，挖掘其潛能，實現(xiàn)自助、自強、自立，克服福利依賴思想；也可以請疑似騙保者參加救助對象的小組活動，加強雙方的溝通交流，消除隔膜，通過心靈的震撼引導其自主約束個人行為。另外，在下崗工人聚居的社區(qū)，則可以考慮運用社區(qū)社會工作方法等。

社會救助是助人的事業(yè)，社會工作是助人的專業(yè)與職業(yè)，共同的“助人”目標為二者相融提供了可能。社會救助是剛性的制度，而社會工作是柔性的方法，剛柔相濟也許能為社會救助體系走向更加完善提供契機。

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責任編輯 杜福洲

C91

A

1672－2426（2011）09－0053－03

王 磊（1977－），男，遼寧遼陽人，遼寧社會科學院社會學研究所副研究員，博士，主要從事社會保障研究。

王愛華（1977－），女，遼寧營口人，沈陽工程學院政法系講師，主要從事社會保障研究。

※本文系遼寧省社科基金項目（項目編號：L10BSH009）的階段性研究成果。