包亞寧

在對(duì)比中感悟德國(guó)的應(yīng)急管理和社會(huì)點(diǎn)滴
——赴德國(guó)學(xué)習(xí)考察報(bào)告

包亞寧

德國(guó)是一個(gè)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代國(guó)家，其比較完善的應(yīng)急救援體系在保護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)安全方面發(fā)揮了重要作用，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。他們的應(yīng)急救援體系在職能部門功能定位、志愿者隊(duì)伍建設(shè)走在了世界的前列。標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化社會(huì)生活保證了人們的生活品質(zhì)，降低了社會(huì)災(zāi)害發(fā)生的頻率。這些成就的獲得是與相應(yīng)的培訓(xùn)理念、培訓(xùn)方式密不可分。海南建設(shè)國(guó)際旅游島需要學(xué)習(xí)借鑒他人成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，學(xué)習(xí)借鑒德國(guó)的應(yīng)急管理和培訓(xùn)理念應(yīng)當(dāng)成為我們的思考方向。

德國(guó)；應(yīng)急管理；培訓(xùn)；借鑒

2010年10月，筆者作為國(guó)家行政學(xué)院廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理專題研討班的學(xué)員赴德國(guó)進(jìn)行了為期半個(gè)月的學(xué)習(xí)。對(duì)于德國(guó)，筆者腦海中的印象是由平時(shí)閱讀積累的數(shù)字和一些介紹性的文章構(gòu)成的。因此，從總體上來(lái)說(shuō)，關(guān)于德國(guó)的認(rèn)識(shí)是符號(hào)性、沒(méi)有動(dòng)感的，同時(shí)又充滿了諸多的疑惑。這次赴德國(guó)學(xué)習(xí)應(yīng)急管理，可以說(shuō)是恰逢其時(shí)。通過(guò)一段時(shí)間的學(xué)習(xí)、觀察、生活，既為以往的數(shù)字德國(guó)注入生命活力，也初步厘清了一些疑惑，還親身感受了德國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的點(diǎn)點(diǎn)滴滴，獲益匪淺。

一、德國(guó)比較完善的應(yīng)急救援體系和職能部門清晰的功能定位

在德國(guó)，我們所稱的應(yīng)急管理被稱為“危機(jī)管理”。盡管稱謂不同，但所從事的工作是基本相同的。所不同的是，他們面對(duì)的事務(wù)更多，范圍更廣。例如，在中國(guó)日常由醫(yī)院自己承擔(dān)的病人救助也被納入他們的體系之中。可以說(shuō)，德國(guó)的應(yīng)急管理基本上涵蓋了公民所遭遇到的一切危難，包括突發(fā)的自然災(zāi)害、工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的事故、專業(yè)性極的強(qiáng)消防滅火，還有日常的傷病救助。相對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，我們應(yīng)急管理的基本內(nèi)容則是依據(jù)中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議于2007年8月30日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。由于國(guó)情不同、應(yīng)急管理的內(nèi)涵涉及面不同，兩者的比較不一定恰當(dāng)。但是，它們的基本精神是一致的，最根本的立足點(diǎn)都是保護(hù)公民的生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，學(xué)習(xí)、借鑒德國(guó)的危機(jī)管理的觀念、做法對(duì)我們是有益的。筆者以為，首先，他們完善的應(yīng)急救援體系，清晰的功能定位是值得我們學(xué)習(xí)的。

由聯(lián)邦公民保護(hù)與災(zāi)難救助局（BBK）和聯(lián)邦技術(shù)救援署（THW）構(gòu)成了德國(guó)應(yīng)急救援體系的兩個(gè)支柱。通過(guò)授課老師詳細(xì)的講解和實(shí)地參觀，筆者以為，以下幾點(diǎn)值得認(rèn)真研究。

（一）建立全覆蓋的救援體系是我們現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)推廣的

德國(guó)面積35萬(wàn)多平方公里,8200多萬(wàn)人口，共有16個(gè)州、27個(gè)行政專區(qū)、300個(gè)縣、12500個(gè)市（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。從國(guó)土面積來(lái)說(shuō)，相當(dāng)于我國(guó)的中等省區(qū)，從人口總量來(lái)說(shuō)相當(dāng)于我國(guó)的較大省份，從行政建制來(lái)說(shuō)也只相當(dāng)于我國(guó)的中等省份。但是，從應(yīng)急管理的角度來(lái)看，德國(guó)已經(jīng)建立了比較成熟的救援體系。小到一萬(wàn)多人的城市（德國(guó)把居民聚集區(qū)都統(tǒng)稱為市），大到上百萬(wàn)人的都市，都有完善的應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)，并且高效地發(fā)揮著作用。通過(guò)近距離觀察和分析，筆者以為，這種體系至少有三個(gè)方面的好處。一是效率高。之所以高有兩個(gè)理由，第一，對(duì)廣大民眾來(lái)說(shuō)，只要記住一個(gè)電話號(hào)碼，遇到危難可以快速地尋求救助，最大限度地爭(zhēng)取時(shí)間。第二，救援機(jī)構(gòu)可以快速反應(yīng)、節(jié)約時(shí)間。二是救援成本低。對(duì)民眾來(lái)說(shuō)，有時(shí)候遇到的災(zāi)難不是一個(gè)專業(yè)救援隊(duì)伍能夠解決的，需要多部門、多專業(yè)的配合，救援中心既可以綜合配備力量，又可以就近組織救援，不僅大大節(jié)約了時(shí)間，還大大節(jié)約了救援成本。三是有利于災(zāi)后的恢復(fù)。在救援中心統(tǒng)一指揮下的救援，會(huì)較好地發(fā)揮各專業(yè)人員的優(yōu)勢(shì)，既可以較好地進(jìn)行救援，又可以有效地控制對(duì)相關(guān)設(shè)施的損傷，有利于災(zāi)后的恢復(fù)。相比之下，無(wú)論從國(guó)家角度，還是從地方情況來(lái)看，我們?cè)谶@方面還比較薄弱。筆者以為，我們應(yīng)當(dāng)盡快加強(qiáng)這方面的工作，即便是全國(guó)統(tǒng)一行動(dòng)難度較大，也可以在一些省區(qū)先行動(dòng)起來(lái)。加強(qiáng)這方面的工作不僅可以體現(xiàn)出我們以人為本的執(zhí)政理念，還是政府職能轉(zhuǎn)變的應(yīng)有之義。

（二）明確劃分各個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)是科學(xué)救援的必要保證

德國(guó)的聯(lián)邦公民保護(hù)與災(zāi)難救助局（BBK）和聯(lián)邦技術(shù)救援署（THW）具有明確的職責(zé)分工。這一點(diǎn)，似乎并不是一個(gè)新概念。我們也總是說(shuō)，我國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)也有明確的職責(zé)分工。但是，每當(dāng)我們出現(xiàn)突發(fā)事件，所展現(xiàn)的救援現(xiàn)場(chǎng)和救援過(guò)程有許多內(nèi)容值得我們反省。簡(jiǎn)單地說(shuō)，我們的救援更多地是打“人海戰(zhàn)術(shù)”，表面上是轟轟烈烈，救援效果似乎也不錯(cuò)?？墒?，事后一核算成本，一總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)許多問(wèn)題，其中就包括職責(zé)劃分不科學(xué)、救援體系運(yùn)轉(zhuǎn)不規(guī)范，以致于最終解決問(wèn)題大多數(shù)是靠上級(jí)行政權(quán)力的強(qiáng)力推動(dòng)。因此，在這方面，我們很有必要深入研究現(xiàn)行的體制和職責(zé)分工等基礎(chǔ)性的問(wèn)題。這種研究既包括理論層面，也包括制度層面，尤其應(yīng)側(cè)重在工作層面，建立明確職責(zé)邊界和清晰的行為準(zhǔn)則。

（三）建立規(guī)范的志愿者隊(duì)伍值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)

在德國(guó)，盡管有完善的應(yīng)急體系，但是，大量的具體工作是靠志愿者隊(duì)伍來(lái)完成的。從人數(shù)來(lái)說(shuō)，志愿者的規(guī)模幾十倍于專業(yè)人員。而且這些志愿者來(lái)自于各行各業(yè)，并且通過(guò)專業(yè)化的培訓(xùn)與考核，不僅能夠在救援過(guò)程中充分施展自己原有的專業(yè)知識(shí)，還把培訓(xùn)所獲得的救援技能結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行符合科學(xué)原理的高水平救援?？梢哉f(shuō)，志愿者是德國(guó)應(yīng)急管理最主要的力量。我國(guó)是世界上人力資源最豐富的國(guó)家，我們完全有基礎(chǔ)、有條件在這方面展現(xiàn)出自己的優(yōu)勢(shì)和特色。近些年，我國(guó)的志愿者隊(duì)伍正在迅速壯大，而且正在發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。筆者以為，我們當(dāng)前亟需做的是，從法律層面上盡快制定相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范，其內(nèi)容包括確定志愿者的法律地位、行為依據(jù)和范圍、以及由此獲得的社會(huì)回報(bào)。從行政層面上盡快建立和完善相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，包括政府的管理機(jī)構(gòu)和直接從事此項(xiàng)工作的社會(huì)團(tuán)體。從操作層面上制定標(biāo)準(zhǔn)的行為規(guī)范和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

二、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的社會(huì)生活造就了德國(guó)，也應(yīng)當(dāng)成為我們建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的重要參照系

一直以來(lái)都知道，德國(guó)以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化著稱，身臨其境后對(duì)這方面的感受更加生動(dòng)、具體。

（一）標(biāo)準(zhǔn)化已滲透到社會(huì)生活的方方面面，尤其值得海南學(xué)習(xí)

去德國(guó)之前，盡管知道德國(guó)是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的國(guó)家。但是沒(méi)有想到它的標(biāo)準(zhǔn)化的程度如此之高。從各種標(biāo)識(shí)到用具，以致從課堂使用的道具到餐廳的餐具，幾乎每一樣?xùn)|西在不同的地方都是一樣的。體驗(yàn)之后深切地感受到非常的方便。由此想到，海南正在大力推動(dòng)國(guó)際旅游島建設(shè)，其中最核心的內(nèi)容是用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)改造社會(huì)生活。在這方面，我們以往比較重視地方特色，這是需要的，以后理當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持。但是，地方特色和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)如何恰當(dāng)?shù)亟Y(jié)合、合理地搭配，需要我們開(kāi)動(dòng)腦筋想出辦法來(lái)。德國(guó)做法很有借鑒意義。德國(guó)的每個(gè)城市都很有特色，但特色中的支架是標(biāo)準(zhǔn)。筆者嘗試性地歸納為這樣兩點(diǎn)：一是基本零件的生產(chǎn)是標(biāo)準(zhǔn)化的，而組合裝飾力求特色；二是運(yùn)行規(guī)則是標(biāo)準(zhǔn)化的，而運(yùn)行的內(nèi)容可以是豐富多彩、充分展示地方特色的東西。這種方式既體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化，又表現(xiàn)了地方特色，其結(jié)果是既方便生活，又豐富了生活。

（二）規(guī)范化的程序帶來(lái)的安靜祥和需要我們認(rèn)真體會(huì)

在德國(guó)，無(wú)論人們做什么事情，總能感覺(jué)到他們有一套明確的模式。剛開(kāi)始，似乎覺(jué)得有些呆板，但仔細(xì)觀察就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這樣做的結(jié)果是質(zhì)量和效率都得到了保障。例如，從事裝修的工人在搭腳手架時(shí)，他們的操作動(dòng)作幾乎都是一樣的，每做完一道工序都要用配套的測(cè)量?jī)x器測(cè)一下，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后再做下一道工序。這樣完成的工作必然是高質(zhì)量的。當(dāng)然，他們的規(guī)范化也有彈性，但這種彈性嚴(yán)格限定在一定幅度內(nèi)。反觀我們做事情，除了特別規(guī)定的程序外，我們喜歡別出心裁，喜歡走捷徑，每個(gè)人都按自己的方式做事，過(guò)分強(qiáng)調(diào)結(jié)果，而輕視過(guò)程。如果是進(jìn)行科學(xué)研究，這樣做也許是有效的。但是，如果我們做任何事情都這樣，就會(huì)付出慘重的代價(jià)，一些重大的生產(chǎn)事故就有這方面的原因。對(duì)于海南來(lái)說(shuō)，我們建設(shè)國(guó)際旅游島就要從日常的工作規(guī)范著手，充分學(xué)習(xí)借鑒他人的有益做法，從中汲取營(yíng)養(yǎng)，不斷增加規(guī)范化元素，使社會(huì)生活的質(zhì)量日益提高。

三、以解決問(wèn)題為目的的培訓(xùn)理念與方法的幾點(diǎn)啟示

筆者是從事干部培訓(xùn)工作的，因此格外關(guān)注他們的培訓(xùn)方式，以及滲透其中的培訓(xùn)理念。

（一）培訓(xùn)目標(biāo)非常明確、簡(jiǎn)潔，重在解決問(wèn)題、能夠操作

在德國(guó)，從所有的課程設(shè)置來(lái)看，沒(méi)有抽象的理論闡述，只有具體的工作內(nèi)容和操作方法。這種做法與我們進(jìn)行培訓(xùn)有很大的不同。我們不論是長(zhǎng)期班，還是短期班，為了強(qiáng)化一些理論和意識(shí)，一般都要安排多個(gè)理論專題，以此來(lái)突出我們對(duì)理論學(xué)習(xí)的重視。從我們的培訓(xùn)目的來(lái)說(shuō)，這是必要的，理論武裝是我們干部培訓(xùn)的重要內(nèi)容。

但是，對(duì)于一些比較具體的專題課，過(guò)多的理論闡述是否必要值得探討。從以往的教學(xué)實(shí)踐來(lái)看，實(shí)際效果往往不盡人意，抽象的理論并不能幫助學(xué)員解決自己面對(duì)的實(shí)際問(wèn)題。通過(guò)德國(guó)的學(xué)習(xí)，筆者感到對(duì)應(yīng)急管理理解更加深刻了。究其原因，筆者以為，他們是把基本原理和理論滲透到了具體的操作方法上了，在學(xué)習(xí)、練習(xí)方法的過(guò)程中理解了其中的原理。筆者以為，作為干部的專題培訓(xùn)，這種方法是適宜的。一般而言，接受培訓(xùn)的學(xué)員自身已經(jīng)具備了一定的理論基礎(chǔ)，并且有較強(qiáng)的自學(xué)能力。即使是涉及到大家不熟悉的理論，通過(guò)概括性的介紹之后，重點(diǎn)也應(yīng)放在操作方法上的培訓(xùn)。

（二）把課堂作為交流的平臺(tái)，而不是教師表演的舞臺(tái)

在德國(guó)學(xué)習(xí)的過(guò)程中，有大量的講授課。筆者以為，德國(guó)老師有一個(gè)很好的習(xí)慣，就是喜歡被提問(wèn)。學(xué)員可以隨時(shí)打斷老師的講授，提出自己的問(wèn)題，這種做法是受到鼓勵(lì)的。他們認(rèn)為，不應(yīng)該把問(wèn)題帶到下面的內(nèi)容。對(duì)此，德國(guó)老師做了這樣的解釋：有問(wèn)題說(shuō)明聽(tīng)眾在思考，把個(gè)人的思考表達(dá)出來(lái)，就變成了大家的思考。老師回答問(wèn)題也必須思考，老師就問(wèn)題闡述的觀點(diǎn)可以豐富授課內(nèi)容，可以促進(jìn)研究，是大家的共同財(cái)富。反之，不提問(wèn)題或沒(méi)有問(wèn)題，只能說(shuō)明沒(méi)有思考或理解了課程，那么這堂課就是多余的。當(dāng)然，這么說(shuō)是否準(zhǔn)確另當(dāng)別論，但對(duì)筆者啟發(fā)很大。自己也經(jīng)常講課，比較多的是注意自己講授的系統(tǒng)性，不太注意與學(xué)員的現(xiàn)場(chǎng)交流，沒(méi)有使課堂講授的內(nèi)容產(chǎn)生最大的效益。

（三）既要注重內(nèi)容，也要注重形式

德國(guó)的學(xué)習(xí)形式是比較靈活的，老師更像一個(gè)教練，不斷地通過(guò)各種方式啟發(fā)大家。他們的教學(xué)場(chǎng)所不拘一格，更像一個(gè)訓(xùn)練場(chǎng)。在這個(gè)場(chǎng)所，你不會(huì)感到拘束、緊張。在老師的啟發(fā)下，每一個(gè)學(xué)員很容易進(jìn)入角色，融入學(xué)習(xí)的氣氛中。相比之下，我們的老師更像一個(gè)中學(xué)老師或大學(xué)老師，教學(xué)場(chǎng)景更注重嚴(yán)肅。在教學(xué)過(guò)程中，老師努力地把自己的研究成果講授給大家。筆者以為，兩種方式相比，我們需要做一些改變，把內(nèi)容和形式結(jié)合起來(lái)，讓學(xué)員成為課堂的主角。

（四）以真正的系統(tǒng)訓(xùn)練來(lái)培養(yǎng)學(xué)員的能力

如何培養(yǎng)、提升學(xué)員實(shí)際工作的能力，這是我們一直探索的問(wèn)題。德國(guó)課堂演練與實(shí)地考察給筆者以極大的啟發(fā)。他們的課堂演練與實(shí)際操作使用的工具是一致的，采用的方法也是一致的?？梢哉f(shuō)，他們演練過(guò)的內(nèi)容在真實(shí)場(chǎng)景中就可以運(yùn)用。與此相比，我們?cè)谶@方面差距就比較大，我們的演練像拓展訓(xùn)練，課堂所練過(guò)的內(nèi)容在實(shí)際工作中很難對(duì)接。應(yīng)該說(shuō)，改變這種現(xiàn)象并不是難事，關(guān)鍵是要我們改變思維方式，改變培訓(xùn)方式。

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1004-700X（2011）01-0007-03

（作者系海南省行政學(xué)院教育長(zhǎng)、教授）