耿 羽

灰黑勢(shì)力與鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化①

耿 羽

后稅費(fèi)時(shí)代,國(guó)家以各種形式向鄉(xiāng)村分配了大量的資源,但是資源的很大一部分被基層政權(quán)和灰黑勢(shì)力以合謀的形式截取,資源分配沒(méi)有引起相應(yīng)的治理效益,反而出現(xiàn)了新一輪的基層治理“內(nèi)卷化”。基層治理“內(nèi)卷化”的出現(xiàn),和灰黑勢(shì)力、基層政權(quán)以及村莊資源分布三者的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。要解決基層治理“內(nèi)卷化”的問(wèn)題,需要改進(jìn)基層政府的政權(quán)性質(zhì)。

灰黑勢(shì)力;基層政權(quán);內(nèi)卷化;治理;稅費(fèi)改革

村莊的生活圖景和政治圖景,是村莊中各種權(quán)力進(jìn)行錯(cuò)綜復(fù)雜的博弈和角逐的結(jié)果。當(dāng)前村莊中的各種權(quán)力,蘊(yùn)含有暴力性的,主要有基層政權(quán)和灰黑勢(shì)力②所謂鄉(xiāng)村的灰黑勢(shì)力,可以借用吳毅的相關(guān)定義:這些人 (尤其是那些核心人物)往往有犯罪前科,坐過(guò)牢,而現(xiàn)在也仍然在有意無(wú)意地借助團(tuán)伙的力量,在法與非法的邊緣地帶涉入地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活。詳見(jiàn)吳毅:《小鎮(zhèn)喧囂》,北京三聯(lián)書(shū)店,2007年,第 283頁(yè)。兩種,如賀雪峰所言,灰黑勢(shì)力與正式制度,構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理一陰一陽(yáng)的兩個(gè)基礎(chǔ)。[1]新中國(guó)成立后,村莊中的惡霸和流氓在國(guó)家政權(quán)的強(qiáng)力打壓下銷(xiāo)聲匿跡,這也基本解決了國(guó)家政權(quán)“內(nèi)卷化”的問(wèn)題,改革開(kāi)放后,灰黑勢(shì)力在村莊中有所抬頭,但在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),灰黑勢(shì)力的能量雖然有所增長(zhǎng),基層政府對(duì)灰黑勢(shì)力的定性卻并未改變,在基層治理中,基層政權(quán)大多數(shù)時(shí)候都是以“一正一邪”來(lái)定義自我與灰黑勢(shì)力的形象的?？墒?我們發(fā)現(xiàn),近期的基層治理中,基層政權(quán)正逐步放棄自己的政治原則性,基層政權(quán)和灰黑勢(shì)力這兩種原本具有相互對(duì)抗性的組織愈來(lái)愈有合謀和協(xié)作的傾向,基層治理正出現(xiàn)新一輪的“內(nèi)卷化”問(wèn)題。即國(guó)家資源的不斷輸入?yún)s無(wú)法帶來(lái)治理效果的增長(zhǎng)。這種基層治理“內(nèi)卷化”的外在表現(xiàn)、內(nèi)在邏輯以及其和以前的治理“內(nèi)卷化”有何不同,是本文分析的重點(diǎn)。

一、基層治理“內(nèi)卷化”的外在表現(xiàn)

我們將以洋鎮(zhèn) Y村來(lái)展現(xiàn)基層治理“內(nèi)卷化”的大致?tīng)顩r。洋鎮(zhèn)面積 150平方千米,人口 4萬(wàn),轄 1個(gè)居委會(huì)和 17個(gè)行政村。Y村為洋鎮(zhèn)的鎮(zhèn)郊村,全村 2 500余人,19個(gè)村民小組,耕地 3 790畝 (1畝約等于0.067公頃,本刊注),作物種植以一季水稻為主,兼以玉米等。我們?cè)诋?dāng)?shù)卣{(diào)查時(shí),總是聽(tīng)調(diào)查對(duì)象說(shuō)到“王三 ”、“王四 ”、“胡三 ”等“道上的人 ”,灰黑勢(shì)力人數(shù)之多及其在鄉(xiāng)村中影響之大可見(jiàn)一斑。我們?cè)谡{(diào)查中搜集到了不少有關(guān)當(dāng)?shù)鼗液趧?shì)力的案例,其中“王四”圍繞村邊新修公路而四處強(qiáng)取豪奪的事例 (地點(diǎn)圖示見(jiàn)圖 1),能夠比較細(xì)致而清晰地展現(xiàn)出當(dāng)?shù)鼗鶎又卫怼皟?nèi)卷化”的基本樣態(tài)。

圖1

2009年縣政府修縣級(jí)公路的時(shí)候,Y村的一段路本來(lái)可以筆直地通過(guò),但洋鎮(zhèn)政府故意繞了一個(gè)彎修,目的是把路邊的一塊地給順便征過(guò)來(lái),以便留著以后開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)。鎮(zhèn)政府想“空手套白狼”,用縣里的錢(qián)來(lái)征得一片自己的開(kāi)發(fā)地,但如意算盤(pán)在實(shí)踐中卻碰到了困難——在那片地居住的五戶百姓不愿意被征地。鎮(zhèn)政府在征地中遇到了僵局,鎮(zhèn)里領(lǐng)導(dǎo)找來(lái)王四,讓他去解決,王四上門(mén)進(jìn)行了“勸說(shuō)”以后,五戶人家只得答應(yīng)搬遷。王四這樣的灰黑勢(shì)力登門(mén),起初是非常文明的,他們常提著水果去老百姓家,說(shuō)“你給我個(gè)面子嘛!”一般老百姓都會(huì)順?biāo)浦?趕快答應(yīng),如果不答應(yīng),王四這種“大哥”級(jí)的人物,就會(huì)到鎮(zhèn)上找一些“小弟”,再去那家,第二次去就沒(méi)那么客氣了,會(huì)直接進(jìn)行赤裸裸的威脅。

為了安置這五戶人家,鎮(zhèn)里答應(yīng)在圖中 A地給他們劃一塊地建房。A地原為 Y村的老村委會(huì),有 10間房子,2007年,由于鎮(zhèn)里要修一條新路 (鎮(zhèn)里把道路的修建工程也交由了王四負(fù)責(zé)),老村委會(huì)就被拆除了。新路修好后,A地本來(lái)是不適宜再建房子的,因?yàn)橛绊懡煌ā５?鎮(zhèn)里還是變通性地在老村委會(huì)往后 3米的地方蓋了新的房子,新房子的一半地方給了那五戶人家作為補(bǔ)償,而鎮(zhèn)里為了感謝王四在征地方面的幫助,就把另一半地方給了王四讓其建房開(kāi)發(fā) (最后賺了 40萬(wàn))。新房子地處 A地和 B地之間 (圖中以虛線表示),而 B地幾年前就被王四承包下來(lái)了,鎮(zhèn)里很感謝王四的配合,為了對(duì)王四承包的 B地進(jìn)行補(bǔ)償,鎮(zhèn)里把王四關(guān)于九聯(lián)水庫(kù)的承包期 (原本 20年)又免費(fèi)延長(zhǎng)了 10年。該水庫(kù)是鎮(zhèn)里的,面積為 0.9平方千米,水庫(kù)效益一年有 30萬(wàn)～50萬(wàn)。

地處 A地的 Y村老村委會(huì)被拆,鎮(zhèn)里說(shuō)給村里一塊新的地方作為村委會(huì),也就是圖中的 C地,新村委會(huì)需要有一條通道從D地經(jīng)過(guò),但 D地已經(jīng)在幾年前被王四從村民手上轉(zhuǎn)包過(guò)來(lái),村里為通道的事開(kāi)始和王四協(xié)商。由于 C這片地地段不錯(cuò),王四又想拿走,他和村干部商量,說(shuō)這片地后面蓋 5間做村委會(huì),前面蓋 5間房子,送給老書(shū)記 2間,送給村長(zhǎng) 2間,另留 1間作為通道。老書(shū)記沒(méi)有答應(yīng),王四又拿出第二套方案,說(shuō)把 C地整片給他,他給村委會(huì)另找一片好地方,這也被老書(shū)記拒絕了,老書(shū)記頂住壓力,最后終于為新村委會(huì)爭(zhēng)取到了一條通道,但老書(shū)記為這事也得罪了王四,老書(shū)記現(xiàn)在挺擔(dān)心王四用各式手段報(bào)復(fù)。

這個(gè)事例的背景是洋鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)。2002年,洋鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人決定將小城鎮(zhèn)建設(shè)作為本鎮(zhèn)的亮點(diǎn)工程,當(dāng)時(shí)洋鎮(zhèn)城鎮(zhèn)面積 1.5平方千米,城鎮(zhèn)居住人口 5 000余人,1條老街,而現(xiàn)在洋鎮(zhèn)城鎮(zhèn)面積有 3平方千米,城鎮(zhèn)居住人口 11 000余人,16條街,洋鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)在該市來(lái)說(shuō)是規(guī)模最大的。洋鎮(zhèn)政府通過(guò)小城鎮(zhèn)建設(shè),人為塑造起當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌?chǎng),城鎮(zhèn)及鎮(zhèn)郊村莊中的土地價(jià)值被大幅度拉高,作為土地市場(chǎng)化的發(fā)起者,政府自然要通過(guò)征地從中獲利,而灰黑勢(shì)力也敏銳地嗅到了土地中的錢(qián)味,在村莊中到處“收購(gòu)”土地,如王四早幾年就將 Y村的 B地和 D地收入囊中等待開(kāi)發(fā),又如王四目前又試圖拿走 Y村新村委會(huì)所在地的土地。以上只是基層政府和灰黑勢(shì)力分別從土地開(kāi)發(fā)中謀求利益,對(duì)鄉(xiāng)村危害更大的是基層政府與灰黑勢(shì)力沆瀣一氣,互相利用,聯(lián)手瓜分基層資源?；鶎诱谛〕擎?zhèn)建設(shè)中,首要的是收回土地的使用權(quán),灰黑勢(shì)力可以進(jìn)行的“支援”,一是讓渡自己所承包土地的使用權(quán) (如 B地),二是逼迫普通老百姓 (如那五戶人家)向政府讓渡土地的使用權(quán)。作為回報(bào),政府可以將土地使用權(quán)收回后再分配給灰黑勢(shì)力開(kāi)發(fā) (如一半 A地),也可以將壟斷的其它資源(如水庫(kù))交換給灰黑勢(shì)力?；液趧?shì)力和基層政權(quán)以相互配合的方式在村莊中謀取各種資源,資源一分配到村莊,就立刻被這兩個(gè)群體以結(jié)盟的形式攫取很大一部分,資源分配不能增進(jìn)基層治理的效益,基層治理中出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”的問(wèn)題。

二、基層治理“內(nèi)卷化”的內(nèi)在邏輯

基層治理“內(nèi)卷化”的出現(xiàn),和灰黑勢(shì)力、基層政權(quán)以及村莊資源分布三者的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。

(一)灰黑勢(shì)力:從名氣到利益

改革開(kāi)放初,有限度的社會(huì)流動(dòng)、革命理想主義的退潮和村莊集體對(duì)農(nóng)民控制力的下降,改變了村莊秩序,年輕人越軌行為日益增多,這一時(shí)期的鄉(xiāng)村江湖,盛行的是英雄主義。[2]41-50鄉(xiāng)村“混混”在村中多數(shù)只是為了拼一個(gè)“名氣”而好勇斗狠,此時(shí)暴力的施展具有率意性和盲目性,鄉(xiāng)村“混混”也沒(méi)有嚴(yán)密的組織體系,多為相互仰慕而聚在一起的“江湖弟兄”。到了 1990年代,鄉(xiāng)村“混混”經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的打拼和歷練后,變得“成熟”起來(lái),他們不再注重虛幻的名氣,而只重視現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益,“混混”常結(jié)成利益團(tuán)伙,進(jìn)行各種非法謀利活動(dòng),“混混”們通過(guò)販賣(mài)自己的身體暴力給團(tuán)伙,來(lái)?yè)Q取金錢(qián)利益,此時(shí)暴力的施展則具有市場(chǎng)化和組織化的特征。“混混”們根據(jù)組織的嚴(yán)密程度不同,紛紛成為灰社會(huì)或是黑社會(huì)的成員。

當(dāng)鄉(xiāng)村灰黑勢(shì)力赤裸裸地以金錢(qián)為目的時(shí),便會(huì)以利益最大化為行為取向,哪里有利益,哪里獲取利益的成本最低、風(fēng)險(xiǎn)最低,哪里就會(huì)出現(xiàn)灰黑勢(shì)力。有能力的鄉(xiāng)村灰黑勢(shì)力多流向城市中,經(jīng)營(yíng)酒店、夜總會(huì)、KTV、游戲廳、迪吧等,或是流向礦產(chǎn)資源區(qū),開(kāi)采礦產(chǎn)。勢(shì)力一般的鄉(xiāng)村灰黑勢(shì)力只能留在鄉(xiāng)村,以偷盜和搶劫的方式來(lái)斂財(cái),這種謀利方式和前者相比較,收入少且遭到政府打擊的幾率高?？傊?進(jìn)入 1990年代后,鄉(xiāng)村灰黑勢(shì)力開(kāi)始把注意力放在謀取資源上,但此時(shí)的村莊由于資源總量和城市以及礦區(qū)相差甚遠(yuǎn),并不是鄉(xiāng)村灰黑勢(shì)力謀利的首選。

(二)村莊資源分布:從提取到輸入

由政府主導(dǎo)分配到村莊中的資源,大致可以分為市場(chǎng)分配型、非市場(chǎng)分配型和半市場(chǎng)分配型三種。市場(chǎng)分配型的村莊資源,實(shí)質(zhì)就是利用國(guó)家政策把村莊中的存量資源通過(guò)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變?yōu)榱髁抠Y源。這種分配方式中,政府并不直接向下投入資源,而只是利用政策和法律來(lái)重組地方資源,改革開(kāi)放以來(lái),村莊中的各種集體資源如魚(yú)塘、水庫(kù)等都被相繼投放到市場(chǎng)之中,近年,從村集體下放到村民手中的農(nóng)地和宅基地也逐步被政府收回投入到市場(chǎng)之中。非市場(chǎng)分配型的村莊資源,為自上而下的政府轉(zhuǎn)移支付的一部分,多通過(guò)行政渠道直接發(fā)放到村民手中,如各項(xiàng)補(bǔ)貼。半市場(chǎng)分配型的村莊資源,如各種工程項(xiàng)目,這種資源初始也來(lái)自于政府的轉(zhuǎn)移支付,但并不是直接將資源分配到底層,而是以市場(chǎng)化的方式在基層進(jìn)行招標(biāo),由工程的承包人和工程的享受者 (如廣大村民)共同獲取轉(zhuǎn)移支付資源。

改革開(kāi)放后,首先在村莊中釋放出來(lái)的資源是市場(chǎng)分配型的村莊資源,尤其是村莊中的集體資源,如魚(yú)塘、水庫(kù)、廠房、灘涂、山林等。村集體資源市場(chǎng)化,既是國(guó)家政策調(diào)控的結(jié)果,也是村集體的要求。由于要完成稅費(fèi)收繳任務(wù),村干部試圖以額外的收入來(lái)填補(bǔ)村民欠繳的空缺,因此,從1990年代甚至 1980年代起,各村集體都迫切地將村莊公共資源承包出去以“資源租”的形式變現(xiàn)。這批原來(lái)由村集體壟斷的資源投放到市場(chǎng)之中后,灰黑勢(shì)力很快接替村集體成為了下一個(gè)壟斷集團(tuán)?；液趧?shì)力承包這些公共資源具有天然的優(yōu)勢(shì),一是其在投標(biāo)時(shí)能利用顯性的暴力來(lái)耍橫式地取得承包,或是利用隱性的暴力即將混過(guò)灰黑社會(huì)經(jīng)歷作為符號(hào)性的“資本”來(lái)耍賴(lài)式地取得承包,而且,他們也敢于用非法手段如行賄等方式拉攏村干部等招標(biāo)人;二是承包后由于灰黑勢(shì)力掌握暴力資源,管理成本也將大大降低,如王四在洋鎮(zhèn)承包了 6～7處水庫(kù)、200多畝林地,從來(lái)沒(méi)有老百姓敢去他的水庫(kù)中偷魚(yú),也沒(méi)有老百姓敢去他的林地中砍樹(shù)、放牛。村集體資源是村莊中出現(xiàn)的第一批比較誘人的經(jīng)濟(jì)資源,這吸引了一部分鄉(xiāng)村灰黑勢(shì)力把“生意”重新投注到村莊之中。

村集體資源的釋放,沒(méi)有改變國(guó)家對(duì)于農(nóng)村的整體資源分配策略。我國(guó)自新中國(guó)成立后長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)村實(shí)行的都是“資源提取式”治理,1990年代中后期,鄉(xiāng)村兩級(jí)組織出于上級(jí)政府任務(wù)的壓力以及對(duì)自身財(cái)政的追求,對(duì)于農(nóng)民資源的提取,數(shù)量上又多、手段上又暴力,農(nóng)民對(duì)于沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)怨聲載道,農(nóng)民和基層政府關(guān)系極度緊張,農(nóng)村隨時(shí)有爆發(fā)危機(jī)的可能。中央政府看到這種局面,開(kāi)始不斷減少對(duì)于農(nóng)村的提取,稅費(fèi)改革意味著國(guó)家對(duì)農(nóng)村“資源提取式”治理的終結(jié),同時(shí)中央政府提出工業(yè)要反哺農(nóng)業(yè),城市要反哺農(nóng)村,農(nóng)村開(kāi)始進(jìn)入“資源輸入式”治理的時(shí)代。各上級(jí)政府向農(nóng)村輸入的資源大致分為兩種,一種是非市場(chǎng)分配型的資源,如糧食補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼、農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等,這些資源通過(guò)行政渠道層層轉(zhuǎn)移下來(lái),直接打到村民個(gè)人賬戶中,這類(lèi)資源在政府官僚系統(tǒng)內(nèi)部傳遞,有時(shí)候可能被官僚克扣和貪污,但灰黑勢(shì)力并不容易插足其中參與資源的瓜分①這類(lèi)資源中,最有可能被灰黑勢(shì)力獲取的就是退耕還林補(bǔ)貼,但退耕還林補(bǔ)貼也是灰黑勢(shì)力借助大面積承包山林得到的,并非直接從發(fā)放渠道中截取。。上級(jí)政府向農(nóng)村輸入的另一種資源為半市場(chǎng)分配型資源,即各種工程建設(shè)項(xiàng)目,如公路建設(shè)、水庫(kù)建設(shè)、安置房建設(shè)、綠化工程、自來(lái)水工程等,這類(lèi)資源由政府向社會(huì)招尋“代理人”來(lái)進(jìn)行具體建設(shè)實(shí)施,這很有可能出現(xiàn)招標(biāo)人與投標(biāo)人勾結(jié)在一起共同瓜分大頭資源的現(xiàn)象,此時(shí)灰黑勢(shì)力便重演起承包村集體資源的故伎,通過(guò)恐嚇、行賄等各種灰黑手段,軟硬兼施地拉攏政府人員,目的是取得工程代理人這個(gè)合法的身份從而大幅度截取上級(jí)政府本意是補(bǔ)貼到農(nóng)村的資源。承包工程建設(shè)項(xiàng)目,相比較承包村集體資產(chǎn),投資少、收益快、利潤(rùn)高,因此更受目前灰黑勢(shì)力的青睞。

稅費(fèi)改革后,農(nóng)村的資源分配政策由“提取”走向了“輸入”,各級(jí)政府向農(nóng)村投入了大量的資源,灰黑勢(shì)力敏銳地嗅到了其中的錢(qián)味,搖身一變成為工程承包人,截留了大量的上級(jí)資金。在村集體資源對(duì)外發(fā)包和國(guó)家工程項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的過(guò)程中,“官黑勾結(jié)”主要體現(xiàn)為灰黑勢(shì)力單方面地努力拉攏基層組織的官員,基層組織對(duì)于灰黑勢(shì)力的依賴(lài)并不明顯。基層政府主動(dòng)尋求灰黑勢(shì)力的支持,更多體現(xiàn)在基層政府經(jīng)營(yíng)土地資源之中。政府經(jīng)營(yíng)土地的實(shí)質(zhì)就是把土地商品化,將原來(lái)農(nóng)業(yè)用途的土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途的土地,然后投放到土地市場(chǎng)中獲取高額利益。農(nóng)地市場(chǎng)化,同樣是將村莊資源進(jìn)行市場(chǎng)式分配,農(nóng)用土地資源的重新配置,本來(lái)也能為農(nóng)村注入一筆資源,但這筆資源的大頭卻被基層政府和灰黑勢(shì)力聯(lián)手汲取?；鶎诱詿嶂杂诮?jīng)營(yíng)土地,并在經(jīng)營(yíng)土地時(shí)尋求灰黑勢(shì)力的援助,都和基層政府的性質(zhì)密切相關(guān)。

(三)基層政權(quán):從治理到維穩(wěn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以要求助灰黑勢(shì)力,是因?yàn)槠涿媾R著發(fā)展與穩(wěn)定的兩難問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)邏輯取決于以下幾種資源的調(diào)配:“財(cái)政資源”、“政界資源”、“治理資源”、“合法性資源”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自 1990年代實(shí)行“分稅制”以來(lái)就面臨著財(cái)政緊張的壓力,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直以來(lái)都有強(qiáng)烈的謀取“財(cái)政資源”的動(dòng)力。稅費(fèi)改革之前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“財(cái)政資源”主要從提取村莊中的稅費(fèi)而來(lái),稅費(fèi)改革之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于沒(méi)有了收取稅費(fèi)的動(dòng)力,其逐步退出而“懸浮”于村莊,[3]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把營(yíng)利的方式轉(zhuǎn)向了招商引資和土地開(kāi)發(fā),土地財(cái)政成為了各地基層政府收入的重要來(lái)源。經(jīng)營(yíng)土地,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員謀求“政界資源”有利也有弊,由于官僚體系中一個(gè)重要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是GDP,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“財(cái)政資源”就極有可能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員晉升的“政界資源”。但是,在“穩(wěn)定”和“和諧”的大政治環(huán)境下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在土地開(kāi)發(fā)中一旦出現(xiàn)了“反彈”如群體事件和暴力事件,無(wú)論對(duì)錯(cuò),都會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的“政界資源”帶來(lái)負(fù)面影響。上級(jí)政府對(duì)“維穩(wěn)”的要求越高,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越是缺少“治理資源”。1980—1990年代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著強(qiáng)大的“治理資源”,配合其強(qiáng)烈的謀利動(dòng)機(jī),造成了嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題,中央政府看到這點(diǎn),對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)于“穩(wěn)定”和“和諧”的要求越來(lái)越高。在 1990年代末,當(dāng)?shù)叵嗬^下達(dá)了上級(jí)關(guān)于收取稅費(fèi)的“十四不準(zhǔn)”以及關(guān)于計(jì)生工作的“七準(zhǔn)八不準(zhǔn)”、“聯(lián)防隊(duì)”等原先正式的暴力資源被取締?！爸卫碣Y源”削減但上級(jí)分派的任務(wù)未減,鄉(xiāng)村兩級(jí)組織只能尋求一些非正式的資源,如利用私的個(gè)人關(guān)系來(lái)做公的收稅工作,又如利用灰黑勢(shì)力去收繳稅費(fèi)。這時(shí)基層政府已經(jīng)主動(dòng)地去請(qǐng)求灰黑勢(shì)力參與基層的治理,這種情況雖不普遍,但基層政府在“治理資源”匱乏困境下“急病亂投醫(yī)”的行為邏輯已經(jīng)凸顯出來(lái)。稅費(fèi)改革后,上級(jí)政府對(duì)于“穩(wěn)定”和“和諧”越來(lái)越重視,一有影響穩(wěn)定的事件出現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)論對(duì)錯(cuò)都要受到懲罰,加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了提取稅費(fèi)這塊財(cái)源,由于財(cái)政的壓力政府機(jī)構(gòu)被“倒逼”縮編,在這二者的共同影響下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力越來(lái)越弱。如在拆遷方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒(méi)有足夠的“治理資源”來(lái)完成,因?yàn)椴还苁怯泻侠硪蟮睦习傩?還是無(wú)理取鬧的老百姓,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都沒(méi)有辦法去應(yīng)對(duì),老百姓稍有異動(dòng),基層政府在“維穩(wěn)”方面就要忙得焦頭爛額。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有足夠的合法暴力資源去完成治理,就只能放棄政權(quán)自身的正義性和原則性,拋棄“合法性資源”,去尋求非法的暴力資源即灰黑勢(shì)力。讓灰黑勢(shì)力去做工作既能達(dá)到治理效果,又不會(huì)破壞“穩(wěn)定”和“和諧”,因?yàn)榛液趧?shì)力在語(yǔ)言暴力和身體暴力方面的威脅給老百姓的壓力是巨大的,在灰黑勢(shì)力面前,一般老百姓根本不敢不表現(xiàn)出“穩(wěn)定”和“和諧”,就算有的老百姓敢于反抗,政府也能聲稱(chēng)這并非由“政府行為”引起。

總之,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想要獲取“財(cái)政資源”和“政界資源”,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)論獲取合法利益還是獲取非法利益都處處受到“穩(wěn)定壓倒一切”話語(yǔ)的阻礙,缺少“治理資源”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有放棄部分“合法性資源”,利用灰黑勢(shì)力來(lái)趨利避害。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在利用灰黑勢(shì)力方面嘗到了甜頭,于是灰黑勢(shì)力越來(lái)越成為一支“正?！钡闹卫砹α?如鎮(zhèn)里搞什么活動(dòng)、典禮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)讓灰黑勢(shì)力的“大哥”領(lǐng)著“小弟”去維持治安,完事后鎮(zhèn)里再給予酬勞,又如 Y村最近新上來(lái)一個(gè)年輕女書(shū)記,鎮(zhèn)里怕女書(shū)記掌控不住局面,就讓王四去當(dāng) Y村的“名譽(yù)村干部”,起到一個(gè)震懾的作用。現(xiàn)在洋鎮(zhèn)政府的各種行為,常常需要得到灰黑勢(shì)力的配合,基層治理的維系,往往伴隨著灰黑勢(shì)力的壯大。

三、三波基層治理“內(nèi)卷化”的比較

杜贊奇用“國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化”這一概念來(lái)說(shuō)明 20世紀(jì)前半期中國(guó)國(guó)家政權(quán)的擴(kuò)張及其現(xiàn)代化過(guò)程。國(guó)家政權(quán)“內(nèi)卷化”是指“國(guó)家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益,而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系——如中國(guó)舊有的贏利型經(jīng)紀(jì)體制——來(lái)擴(kuò)大其行政職能”,“國(guó)家財(cái)政每增加一分,都伴隨著非正式機(jī)構(gòu)收入的增加,而國(guó)家對(duì)這些機(jī)構(gòu)缺乏控制力”。[4]51在清朝,國(guó)家向村莊提取稅收的傳統(tǒng)做法是依靠基層的贏利型經(jīng)紀(jì)和保護(hù)型經(jīng)紀(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)征稅,[4]28這兩種“代理人”同時(shí)存在、相互制衡。國(guó)家遭遇強(qiáng)大的外敵入侵后,為了救國(guó)圖存,清朝和民國(guó)政府都希望改變以往無(wú)為而治、“皇權(quán)不下縣”式的治理模式,通過(guò)國(guó)家政權(quán)的現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)現(xiàn)國(guó)家富裕和強(qiáng)大,國(guó)家權(quán)力下沉到鄉(xiāng)村,一個(gè)重要目標(biāo)是增加稅收的征繳,以便為國(guó)家的各項(xiàng)新政服務(wù),這打破了基層治理傳統(tǒng)的平衡狀態(tài),征稅任務(wù)的沉重把鄉(xiāng)紳等保護(hù)型經(jīng)紀(jì)排斥出村莊的政治舞臺(tái),他們充當(dāng)國(guó)家“代理人”的“精神和物質(zhì)報(bào)酬越來(lái)越少,而這一公職所帶來(lái)的麻煩卻越來(lái)越多”,[4]157另一方面,地痞惡棍等贏利型經(jīng)紀(jì)卻充斥于基層管理職位,他們借著國(guó)家征稅的名義大肆中飽私囊。國(guó)家政權(quán)擴(kuò)張卻并未帶來(lái)政權(quán)效益的增加,政權(quán)的合法性進(jìn)一步遭到削弱。

中國(guó)共產(chǎn)黨政權(quán)的建立,標(biāo)志著國(guó)家政權(quán)“內(nèi)卷化”擴(kuò)張的終結(jié)。[4]183共產(chǎn)黨政權(quán)通過(guò)各種政治運(yùn)動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村的惡霸、地痞、土豪、流氓等原先的贏利型經(jīng)紀(jì)群體進(jìn)行了嚴(yán)厲的打擊,并通過(guò)思想建設(shè)和組織建設(shè)建立了穩(wěn)定而可靠的“代理人”隊(duì)伍,國(guó)家政權(quán)一竿子插入底層,禁止了貪污和截取等中間環(huán)節(jié),國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源提取的效率大大增加,顯著地支援了工業(yè)建設(shè),同時(shí)國(guó)家的合法性不減反增。改革開(kāi)放后,“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的基層建制取消,國(guó)家對(duì)于基層的控制力大不如前,提取資源由基層組織統(tǒng)一核算上繳變?yōu)榛鶎咏M織向千家萬(wàn)戶的村民收繳,提取成本大大增加。同時(shí),基層組織也逐漸變得不可靠,1990年代實(shí)行“分稅制”后,鄉(xiāng)村兩級(jí)的自我營(yíng)利性質(zhì)凸現(xiàn)出來(lái),加上革命道德話語(yǔ)的退卻,使得很多鄉(xiāng)村干部自我約束力下降,借著國(guó)家提取資源的名義過(guò)度收繳“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“村提留”。國(guó)家要向農(nóng)村收稅,需要借助鄉(xiāng)村組織這一媒介,但由于鄉(xiāng)村兩級(jí)的營(yíng)利傾向,國(guó)家收稅的同時(shí)還伴隨著鄉(xiāng)村兩級(jí)的中飽私囊和機(jī)構(gòu)膨脹,而且鄉(xiāng)村兩級(jí)在“拔釘子”時(shí)還常常使用暴力,這些導(dǎo)致了 1990年代中后期爆發(fā)的“三農(nóng)”危機(jī)。這是中國(guó)近現(xiàn)代以來(lái)基層治理出現(xiàn)的第二波“內(nèi)卷化”,這一波“內(nèi)卷化”與第一波“內(nèi)卷化”有所不同。第一波是在國(guó)家政權(quán)正試圖深入村莊提取資源時(shí)出現(xiàn)的,國(guó)家在基層沒(méi)有可靠的組織建制,只能依靠地痞惡棍來(lái)充當(dāng)中介;第二波則是在國(guó)家政權(quán)已經(jīng)成功占據(jù)村莊后需要繼續(xù)提取資源時(shí)出現(xiàn)的,此時(shí)國(guó)家的權(quán)力觸角雖已延及基層,但在提取資源方面曾經(jīng)發(fā)揮巨大作用的基層組織遭遇了控制力、財(cái)源、道德約束等多方面的削弱,基層組織在提取資源時(shí),無(wú)論提取數(shù)量還是提取方式都不能令老百姓滿意,基層政權(quán)合法性下降的同時(shí)連累了中央政府合法性。

稅費(fèi)改革,倒轉(zhuǎn)了國(guó)家和農(nóng)村之間的資源分配方式,這讓中央政府的合法性大幅度提升。但是,稅費(fèi)改革只是取消了問(wèn)題,并沒(méi)有解決問(wèn)題,“三農(nóng)”問(wèn)題背后的基層組織問(wèn)題仍然懸而未決,其控制力和財(cái)源等方面的短板不僅未改進(jìn),反而由于稅費(fèi)改革進(jìn)一步被削弱,基層組織的問(wèn)題沒(méi)有得到真正解決,這決定了其雖不會(huì)再在收取稅費(fèi)這塊“作惡”,也會(huì)在其他方面“作惡”?！爸醒胧怯H人,鄉(xiāng)里是惡人”,這句老百姓中的流行語(yǔ)充分顯示了稅費(fèi)改革在政治效果上取得了巨大成功,而在行政效果方面未有起色。資源下鄉(xiāng)的不如意就是一個(gè)例證。國(guó)家以各種形式向基層分配了大量資源,這吸引了不少灰黑勢(shì)力的注意,同時(shí)由于基層政權(quán)的營(yíng)利傾向和治理手段的缺乏,分配資源的很大一部分正被基層政權(quán)和灰黑勢(shì)力聯(lián)手瓜分,有些資源分配如村集體資源對(duì)外發(fā)包和國(guó)家工程項(xiàng)目對(duì)外招標(biāo)的過(guò)程中,灰黑勢(shì)力主動(dòng)拉攏基層組織的官員,而在土地開(kāi)發(fā)等事項(xiàng)中,基層政權(quán)反而要向灰黑勢(shì)力求援。資源每分配一分到基層,都伴隨著基層政權(quán)和灰黑勢(shì)力私利的增加,這二者勾結(jié)在一起就像一個(gè)毒瘤生長(zhǎng)在村莊之中,不斷汲取輸入的養(yǎng)分。資源輸入鄉(xiāng)村的絕對(duì)數(shù)量雖在不斷增加,但并未產(chǎn)生應(yīng)有的治理效果,這就是基層治理中出現(xiàn)的第三波“內(nèi)卷化”。這一波“內(nèi)卷化”同樣會(huì)造成資源和合法性的流失,但與之前的流失仍有實(shí)質(zhì)不同,前兩波“內(nèi)卷化”是在資源提取的大背景下出現(xiàn),而這一波“內(nèi)卷化”是在資源輸入的大背景下出現(xiàn),在資源提取背景下,每一個(gè)村民都是掠奪對(duì)象,當(dāng)?shù)仄汗骰蜞l(xiāng)村干部使用暴力征稅時(shí),容易引起群體性的公憤。而在資源輸入背景下,掠奪對(duì)象只涉及極少數(shù)特定的村民,如土地拆遷中的“釘子戶”才會(huì)感受到灰黑勢(shì)力的欺壓,甚至有時(shí)候并沒(méi)有村民感覺(jué)到自己受到了掠奪,如灰黑勢(shì)力承包山林、魚(yú)塘、工程項(xiàng)目等,這些資源并不從村民的口袋中流出,第三波“內(nèi)卷化”中,資源的損耗更多指國(guó)家分配的資源沒(méi)有得到有效配置,老百姓的被剝奪感并不是很強(qiáng)烈。因此當(dāng)前老百姓對(duì)于政府合法性的評(píng)價(jià)也很有特點(diǎn):首先,老百姓肯定中央政府的合法性,但仍然給基層政權(quán)以差評(píng),因?yàn)槔习傩占瓤吹搅酥醒胝馁Y源分配政策的轉(zhuǎn)變并拿到了不少類(lèi)型的直補(bǔ),也看到了基層政權(quán)和灰黑勢(shì)力聯(lián)手侵吞上級(jí)資源;其次,由于切身利益被直接剝奪得并不多,老百姓對(duì)于基層政權(quán)的不滿意程度并不像稅費(fèi)改革前那樣高漲。但是,由于基層政權(quán)和灰黑勢(shì)力的勾結(jié),老百姓對(duì)于基層政權(quán)的性質(zhì)越加失望,也就是說(shuō),老百姓在這輪“內(nèi)卷化”中對(duì)基層政權(quán)合法性的否定,更多地在質(zhì)而不在量。

“資源輸入式”的治理方式,在實(shí)踐中出現(xiàn)了意想不到的結(jié)果:資源的輸入沒(méi)有改善基層的治理,反而滋養(yǎng)了基層政權(quán)和灰黑勢(shì)力這個(gè)結(jié)盟群體。從當(dāng)前基層治理“內(nèi)卷化”的狀況,我們可以反思當(dāng)前國(guó)家對(duì)于基層的治理方式:國(guó)家僅改變資源分配方式是不夠的,無(wú)論是提取資源是還是輸入資源,都需要有基層政權(quán)來(lái)連接中央政府和村民,因此改進(jìn)基層政權(quán)這個(gè)中介才是解決問(wèn)題的根本之道。中央政府經(jīng)歷了世紀(jì)之交的“三農(nóng)”危機(jī),對(duì)基層政府能夠履行好“代理人”的角色深感懷疑,于是中央政府希望繞過(guò)基層政府來(lái)親自治理村莊,方法一是將各種補(bǔ)貼直補(bǔ)到農(nóng)民手里,方法二是通過(guò)各職能部門(mén)進(jìn)行直接治理,方法三是不斷縮小基層政府的權(quán)力和組織規(guī)模。國(guó)家目前的這種治理方式,首先忽視了基層政府在提供基層公共服務(wù)方面的重要性,中央政府只看到了基層政府做壞事的可能性,沒(méi)有看到其在做好事方面的不可替代性。其次,對(duì)于基層政府的改革也沒(méi)有改到點(diǎn)子上,目前改革的重點(diǎn)是不斷縮小基層政府的權(quán)力,卻沒(méi)有將重點(diǎn)放在改變基層政府的政權(quán)性質(zhì)上。這種改革方式造成了,一方面基層政府治理能力特別弱小,該治理的事情無(wú)法進(jìn)行治理,手中的強(qiáng)力資源被嚴(yán)格限制,而另一方面基層政府謀利傾向未被改變,而且越來(lái)越失去了原則、越來(lái)越失去了應(yīng)有的政權(quán)性質(zhì),在“策略主義”的邏輯下,[5]201其為了自?；颢@取資源可以采取任何手段。要去除當(dāng)前基層治理中的“內(nèi)卷化”,不能僅把目光放在灰黑勢(shì)力上,“嚴(yán)打”等專(zhuān)項(xiàng)整治只能暫時(shí)抑制灰黑勢(shì)力,要從根本上解決問(wèn)題,需要改變整個(gè)基層治理的結(jié)構(gòu)。而改進(jìn)基層治理的結(jié)構(gòu),不能簡(jiǎn)單地只是弱化基層政府,然后由上級(jí)政府不斷向農(nóng)村投錢(qián),這還不能使基層治理達(dá)到“善治”。如果要真正讓基層政府實(shí)現(xiàn)向“公共服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變,一是要重視基層政府在公共服務(wù)方面扮演的重要角色,在財(cái)政和權(quán)力方面為其留足空間;二是要重塑基層政府的“正氣”,改進(jìn)基層政府的“政權(quán)性質(zhì)”[6]374,轉(zhuǎn)變其“自利型”的政權(quán)性質(zhì),要讓其重視并有意識(shí)提升自我的合法性,而不僅僅是在治理方式方面做文章?；鶎诱母锏闹攸c(diǎn)是“權(quán)力性質(zhì)”而非“權(quán)力規(guī)?！?當(dāng)下應(yīng)該重塑基層政府的原則性和正義性,把基層政府改造成“良性政府”。

[1] 賀雪峰.私人生活與鄉(xiāng)村治理研究.讀書(shū),2006(11)

[2] 陳柏峰.鄉(xiāng)村混混與農(nóng)村社會(huì)灰色化.華中科技大學(xué)博士學(xué)文論,2010

[3] 周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響.社會(huì)學(xué)研究,2006(3)

[4] 杜贊奇.文化權(quán)力與國(guó)家:1900—1942年的華北農(nóng)村.南京:江蘇人民出版社出版,2003

[5] 歐陽(yáng)靜.策略主義與維控型政權(quán)——官僚化與鄉(xiāng)土性之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn).華中科技大學(xué)博士學(xué)文論文,2010

[6] 申端峰.治權(quán)與維權(quán):和平鄉(xiāng)農(nóng)民上訪與鄉(xiāng)村治理 1978—2008.華中科技大學(xué)博士學(xué)文論文,2010

Gangland and Rural Governance Involution

Geng Yu

In the post-era of tax and fee refor m,the state allocated the large amount of resources in various forms to the country,but these resourceswere intercepted by local government and gangland in the form of conspiracy.Resource allocation?causes the new rural governance involution?instead of the corresponding efficiency?of governance.The appearance of rural governance involution is closely related to the change of followings:gangland,local government and distribution of village resources respectively.In order to?solve problems involved and improve current situations,the author suggested the state needed to improve the nature of local government in certain extents.

Gangland,Local government,Involution,Governance,Tax and fee reform

2011-02-12

耿羽,華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心 2010級(jí)博士,郵編:430074。

①賀雪峰教授對(duì)本文寫(xiě)作給予了頗多啟發(fā)和指導(dǎo),在此表示感謝。

(責(zé)任編輯:連麗霞)