呂 紅，宋利利，張立言

(哈爾濱理工大學a.經(jīng)濟學院;b.計算機學院，黑龍江 哈爾濱 150080)

我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在的問題及改革對策

呂 紅a，宋利利b，張立言a

(哈爾濱理工大學a.經(jīng)濟學院;b.計算機學院，黑龍江 哈爾濱 150080)

構建符合我國國情的新的養(yǎng)老保險制度，是目前社會保障體系亟待著手處理的關鍵所在。此篇文章首先剖析了我國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀，對養(yǎng)老保險制度中存在的資金缺口大，繳費率高，及二、三支柱發(fā)展不均衡等問題進行了分析，并從多渠道籌集養(yǎng)老保險改革的轉制成本、彌補資金缺口，采取科學方式提高養(yǎng)老保險基金占國內生產總值比率水平，養(yǎng)老保險基金管理市場化、規(guī)范化，重新設計退休年齡等方面給出相應的對策。

養(yǎng)老保險制度;三大支柱;保險基金管理

進入21世紀，我國養(yǎng)老保險資金面臨著養(yǎng)老基金收支嚴重不平衡、后續(xù)繳費遠遠小于支出等問題，而現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度對于維持收支平衡或者收大于支暴露出捉襟見肘、后勁不足。雖然我國的養(yǎng)老保險制度自從建立以來，就在不斷地經(jīng)歷著調整和演變。從整體上來看，正在從傳統(tǒng)的企業(yè)保險向現(xiàn)代的社會保險演變，目標是建立一種科學、合理的責任共擔機制。但是，到目前為止，我國的養(yǎng)老保險仍然與這一目標還有很大的距離。如何對現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度中存在的結構性問題進行改革和調整，建立起一套符合中國國情的養(yǎng)老保險制度，已經(jīng)是擺在我們面前必須正視和面對的嚴重問題，如不加以妥善解決，不僅阻礙我們當前社會經(jīng)濟的發(fā)展，而且將使未來的養(yǎng)老問題積重難返。因此，目前我國既要注重經(jīng)濟發(fā)展，也要處理好養(yǎng)老保險制度中存在的問題，否則將錯失最佳時機。

一、我國養(yǎng)老保險制度

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度是由三個不同層次的養(yǎng)老保險組成，即基本養(yǎng)老保險計劃、企業(yè)補充養(yǎng)老保險計劃和個人儲蓄型保險計劃，由此初步構建了我國現(xiàn)代養(yǎng)老保險體系的“三大支柱”［1］。

第一大支柱是基本養(yǎng)老保險計劃。它在養(yǎng)老保險體系中占據(jù)主要地位。我國對城鎮(zhèn)企業(yè)職工強制實行統(tǒng)賬結合、部分積累的基本養(yǎng)老保險制度，其保障水平較低，覆蓋面較廣。資金主要來自于國家的財政收入和向城鎮(zhèn)企業(yè)職工的強制性繳費，并將其按照一定的標準向符合條件的離退休職工發(fā)放，屬于社會產品的再分配，體現(xiàn)社會公平。

第二大支柱是企業(yè)補充養(yǎng)老保險計劃。它由企業(yè)自愿建立，企業(yè)或企業(yè)和職工個人共同繳費為本企業(yè)職工建立個人賬戶，通過相關商業(yè)機構運營，給付水平由繳費和投資收益率共同決定。政府對于此類養(yǎng)老保險出臺相應的政策加以鼓勵。

第三大支柱是個人儲蓄型保險計劃。它是由勞動者個人通過購買各種商業(yè)保險公司的養(yǎng)老保險產品等方式為自己儲蓄保險金，是個人能夠決定的養(yǎng)老保障機制。

二、我國養(yǎng)老保險制度存在的問題

(一)資金缺口大，造成了兌現(xiàn)承諾的危機

目前我國養(yǎng)老制度的建立是在修正過去計劃經(jīng)濟時期遺留的制度性難題的同時，參照部分西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，同時適應我國當前經(jīng)濟社會的發(fā)展水平及各階層社會成員的承受能力，制定的一個向現(xiàn)代化過渡的階段性制度，由現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步過渡到部分積累制。但是在近二十余年的實踐中，尤其是近十年，隨著人口壽命的不斷延長，老年人的數(shù)量急劇增加，養(yǎng)老保險資金的繳納與每年政府社?；饘︷B(yǎng)老退休人員的給付之間存在著收入與支出嚴重的不平衡，一直入不敷衍。這就導致了養(yǎng)老保險體制改革停滯不前。我國現(xiàn)有養(yǎng)老金缺口大約為1.3萬億元人民幣。另據(jù)2005年世界銀行測算的中國養(yǎng)老金缺口的報告，以目前的人口增長趨勢與養(yǎng)老模式推測，2001年到2035年，中國養(yǎng)老金缺口達9.15萬億元，這還未考慮貨幣購買力貶值因素［2］。由于目前我國的養(yǎng)老金制度不允許離退休人員跨省、跨地區(qū)領取養(yǎng)老保險金，中央政府無法統(tǒng)籌各省、市、地區(qū)出現(xiàn)的養(yǎng)老金盈虧的不平衡。因此，各級政府只能按照自己當?shù)氐慕?jīng)濟水平和支付能力從各種渠道籌集資金來彌補現(xiàn)今養(yǎng)老保險金的資金短缺部分，其中，養(yǎng)老保險金的個人賬戶資金也被提前抽取一空，造成了個人賬戶的普遍“空賬”現(xiàn)象。即便是這樣，大部分地區(qū)的養(yǎng)老保險金籌集仍是捉襟見肘，嚴重困擾著各級政府，占據(jù)了他們大量的時間和精力，最終還是事倍功半，未能從根本上徹底解決這個制度性難題，還為未來退休人員領取個人部分養(yǎng)老保險金留下了后患。

(二)養(yǎng)老保險總繳費率及企業(yè)繳費率過高

目前我國養(yǎng)老金的資產僅占GDP的3%，遠低于全球33%的平均水平。同時，企業(yè)用人單位應繳的養(yǎng)老保險繳費率為平均工資的20%，而雇員本人還需再繳納8%［3］。在有些地區(qū)，實際繳費比率甚至更高。國內企業(yè)的繳費比率遠遠高于世界10%平均水平。過高的繳費比率使企業(yè)和個人實在難有余力再投保職業(yè)退休金和進行個人養(yǎng)老儲蓄。

(三)第二支柱和第三支柱發(fā)展嚴重不足

由于政府沒有為補充養(yǎng)老金的發(fā)展創(chuàng)造適當?shù)耐獠凯h(huán)境，且企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障的繳費負擔已經(jīng)很重，因此，企業(yè)沒有動力和能力來建立企業(yè)補充養(yǎng)老金，目前只有極少數(shù)效益比較好的企業(yè)為職工辦理了補充養(yǎng)老保障，又都處于零星發(fā)展的狀態(tài)。全國2009年形成的企業(yè)年金基金規(guī)模僅為263.6億元，繳費職工人數(shù)僅為1038萬人，不足勞動力的1%，覆蓋面僅為 0.47%［4］。就第三支柱來說，個人儲蓄養(yǎng)老保險屬于個人自愿的行為，在當前的經(jīng)濟狀態(tài)下，大部分在職職工為家庭支付的生活費及孩子的教育費用已經(jīng)占據(jù)了工資的大部分，同時因為中國人攢錢為子女的傳統(tǒng)，為自己存錢養(yǎng)老的習慣一直沒有大范圍地形成，這就使個人儲蓄養(yǎng)老保險的發(fā)展多年來仍處于起步階段和附屬地位，發(fā)展非常緩慢。目前，我國人口占世界人口近20%，但人壽保險額卻只占全球總額的1.6%。在發(fā)達國家，人均保費繳納額高達3000美元甚至更多，而中國僅為27美元。同時，企業(yè)補充養(yǎng)老金和個人儲蓄養(yǎng)老缺乏立法保障，加上各地具體實施辦法的差異，無法規(guī)范操作［5］。

由此看來，名義上，我國的養(yǎng)老體系有三大支柱，但實際上，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度中的第二支柱和第三支柱并未能真正形成養(yǎng)老保險制度的兩大支撐，三支柱模式極不均衡。很顯然，這種發(fā)展模式如果繼續(xù)下去不利于養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性發(fā)展，因此改革迫在眉睫。

(四)養(yǎng)老保險基金管理混亂

目前我國養(yǎng)老保險基金的管理混亂主要表現(xiàn)在四個方面。

1.利用職權對養(yǎng)老保險基金的貪污。2006年北京市東城區(qū)勞動和社會保障局社會保險基金管理中心支付部的職員趙某，利用工作之便，以虛構某知識產權保護公司參保人員“在職死亡”的手段，將東城區(qū)社會和保險基金管理中心的資金人民幣44萬余元轉入北京某公司后據(jù)為己有。這主要是由于各崗位脫節(jié)，缺乏監(jiān)督和復核、支付信息系統(tǒng)本身的漏洞、對操作人員管理不嚴格、社保體系本身管理存在漏洞等問題造成的。

2.個人擅自挪用養(yǎng)老保險基金。2006年上海市勞動和社會保障局局長祝均一違規(guī)挪用、侵占社會保障基金經(jīng)濟案件，涉案金額達百億元人民幣。雖然這起案件的起因是多層次的，但是財務制度不健全，一把手權力過大，并缺乏有效的監(jiān)督卻是這起案件的主因。

3.政府挪用養(yǎng)老保險基金。1999年廣州10.18億元社?；鹪鈹D占挪用，用于投資房地產等項目，截止到2007年，僅收回4.65億元人民幣，其余5.53億元人民幣無法收回，給當?shù)氐酿B(yǎng)老基金造成了無法彌補巨大損失。社保基金監(jiān)督透明度低，信息披露不充分，這就使政府能夠隨意使用和分配公共資源，致使勞動者的利益無法得到保障。

4.對養(yǎng)老保險基金的理財不利，造成虧空。由于對養(yǎng)老保險基金的管理不善，使養(yǎng)老保險基金的收益率很低甚至為負值。全國社會保障基金理事會披露的年報顯示，2008年全國社會保障基金資產總額5623.70億元，投資收益率－6.79%，共虧損394億元。

另外，我國的退休年齡政策從20世紀50年代初期到現(xiàn)在，已經(jīng)沿用了60多年，即企業(yè)職工退休年齡是男性年滿60周歲，女性工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲。就當時的人均壽命看，這個政策是合適的，但就現(xiàn)在的人均壽命已達到70歲以上這種情況來說，這種退休政策已經(jīng)不能適應目前社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，在很大程度上既嚴重阻礙勞動力資源的有效配置，又浪費了寶貴的勞動力資源，與人們壽命的延長和健康水平的提高不相協(xié)調。

三、改革現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的對策

(一)多渠道籌集養(yǎng)老保險改革的轉制成本，彌補資金缺口

1.發(fā)行特別國債。目前由于我國經(jīng)濟快速發(fā)展，并且人民幣逐漸在亞洲地區(qū)成為地區(qū)性主要貨幣，因此，在向國內發(fā)行債券的同時也可以向國外發(fā)行人民幣債券，用于支付從現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步過渡到部分積累制帶來的轉制成本。

2.用每年財政收入增長額的一定比例補貼養(yǎng)老保險基金。近十年我國的財政收入每年都以兩位數(shù)的幅度增長，十一年間財政收入的平均增長幅度為19.27%。如下表所示:

表1 2000年—2010年我國財政收入及增長幅度［6］

2008 61317 10013 19.50 300.39 2009 68477 7160 11.70 214.8 2010 83080 14603 21.30 438.09

如果按照每年19%的增幅預計2011—2020十年間的財政增長額，將會得到下表:

表2 預計2011年—2020年我國財政收入及增長幅度

根據(jù)國際上發(fā)達國家的經(jīng)驗，如果把財政收入增幅的3%～5%轉入國家急需補貼的行業(yè)，不會對下一年的經(jīng)濟運轉產生不良影響。因此，我國今后應該把財政收入增幅的3%補貼養(yǎng)老保險基金。按照此運作，則到2020年，這十年間，累計補充養(yǎng)老金基金的資金將達到11萬億元人民幣，這對養(yǎng)老保險基金的資金缺口將是一個極大的緩解。

3.政府對于不鼓勵的行業(yè)可以提高對這些行業(yè)的稅率，額外的稅收也用于彌補轉制成本上。對于一些高污染、高排放、高耗能的產業(yè)，如鋼鐵、銅、鋁、鉛鋅、水泥、電力、電石、焦炭、鐵合金等行業(yè)，占了全部工業(yè)能源消耗和污染排放的大頭，國家應該額外征收這些行業(yè)的能源消耗稅和污染排放稅，促使他們節(jié)能減排，提高這些行業(yè)的利潤水平。既可以用稅率杠桿迫使他們產業(yè)升級，又能夠把額外征收的稅額用以補貼社?；鸬牟蛔?。

4.增發(fā)福利彩票的種類。發(fā)行彩票是國家籌集公益資金的一種重要手段。福利彩票發(fā)行方式不斷更新，發(fā)行規(guī)模不斷擴大，促進了社會福利事業(yè)的發(fā)展。針對目前我國養(yǎng)老保險基金的資金缺口，應該增加福利彩票發(fā)行種類，側重養(yǎng)老?；鸬幕I集，支持社會保障事業(yè)。通過增加福利彩票的玩法或者增加開獎的頻率來加大養(yǎng)老保險基金的收入。

此外，還可以從下列幾方面入手，開辟多種籌資渠道，建立養(yǎng)老保險基金:中小企業(yè)拍賣、租賃的所得收入;新增稅收及調整財政支出結構的節(jié)余部分;國有企業(yè)公司化改制過程中的售股變現(xiàn)收入;國有房地產的出售、租賃所得收入等。

(二)采取科學方式提高養(yǎng)老保險基金占國內生產總值比率水平

發(fā)達國家年養(yǎng)老保險基金繳費額占GDP的比率平均水平為33%，而我國的年養(yǎng)老保險基金繳費額僅占GDP的3%，兩者相比，差距甚遠。這既不符合國際慣例，也不利于我國養(yǎng)老保險基金的增長。使老百姓對退休后的生活心有余悸，只能在工作期間為自己的老年多積攢資金，因而影響了消費，不利于國家倡導的擴大內需的政策實施，嚴重阻礙了我國經(jīng)濟結構的調整。因此國家應該將更多的財政收入投入到養(yǎng)老基金中去，逐步縮小與世界發(fā)達國家的差距，推進社會的保障體系整體向前發(fā)展。

企業(yè)用人單位應繳的養(yǎng)老保險繳費率為平均工資的20%，遠遠高于世界10%的平均水平。這就導致許多企業(yè)欠繳、拒繳保險費。這也是導致養(yǎng)老保險金收繳金額低的主要原因之一。目前在加大國家投入養(yǎng)老基金總額的同時，應該降低企業(yè)應繳的養(yǎng)老保險費率水平。雖然從理論上講，這會影響?zhàn)B老保險金的繳納額度，但是，如果養(yǎng)老保險金的繳費水平達到了企業(yè)能承受的范圍之內，企業(yè)欠繳、拒繳保險費的現(xiàn)象減少了，總的養(yǎng)老保險費額不但不會下降，反而可以增加。在此期間，應該加大強制收繳保險費的力度，工商、稅務、社保等部門應該實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，對于惡意拒交保險費的企業(yè)，非但不允許他們繼續(xù)經(jīng)營，還要追究有關責任人相應的法律責任。

(三)加強第二支柱與第三支柱的發(fā)展

通過降低企業(yè)應繳的養(yǎng)老保險費率水平，使企業(yè)有余力為職工的個人賬戶繳納養(yǎng)老保險金。同時，國家應該制定相應的鼓勵性政策，對按時、足額繳納個人賬戶養(yǎng)老保險金的企業(yè)給予所得稅等方面的優(yōu)惠，使企業(yè)有動力和能力來繳納養(yǎng)老保險金。對于第三支柱的發(fā)展，國家應該利用各種媒介積極宣傳，讓廣大百姓了解個人儲蓄養(yǎng)老保險的益處，既能減輕政府的負擔，又能使自己在退休之后不降低生活質量。

(四)養(yǎng)老保險基金管理市場化、規(guī)范化

養(yǎng)老保險資金的籌集不足是我國養(yǎng)老保險體制目前存在的問題之一，而管理的缺失則又是一個嚴重的問題，這就導致對養(yǎng)老保險基金貪污、挪用的事件屢屢發(fā)生。為了從根本上解決這類問題，我們應該從制度上建立起一套科學、完整的監(jiān)管體系，杜絕此類事件的再次出現(xiàn)。首先，對養(yǎng)老保險金的收入、支出、運營采取相互分立又相互制約的架構體系來管理。其次，采用會計報表的形式，定期 (一個季度或半年)向社會公布收支、盈虧情況，主動接受社會的公開監(jiān)督。這就使各類犯罪行為無從下手。

鑒于目前我國對養(yǎng)老保險金的理財不利，投資收益率低的現(xiàn)狀，建議采取以下措施。

1.成立專門的基金公司或共同基金。國外的基金公司或共同基金有較強的專業(yè)經(jīng)驗和雄厚的資金實力，允許國外有關公司的進入，不僅有利于減少養(yǎng)老金對我國財政收入的嚴重依賴，也有利于我國養(yǎng)老保險基金的規(guī)范運作和風險分散。因此，基金專業(yè)公司的選擇上應該給予外國公司或共同基金以國民待遇。根據(jù)我國對世界貿易組織的承諾，有關部門應該主動地制定相關政策，允許國外知名的基金公司或共同基金進入國內市場，盡早實現(xiàn)我國養(yǎng)老基金的保值增值［7］。

2.增加投資渠道。目前我國的養(yǎng)老基金只允許小部分投資股市中，其余龐大的養(yǎng)老保險基金主要用于購買國債和存放到銀行，這種投資組合雖然相對安全，但是收益率較低。因此在保障安全的前提下，應該鼓勵多元化投資。參照國外的先進經(jīng)驗，投資方式可以采取投資股指期貨、投資國家大型基礎設施建設，如高速鐵路、城市地鐵、航空等、投資“十二五”期間國家鼓勵的七大新興產業(yè)，如節(jié)能環(huán)保、新一代生物、通信技術、高端制造業(yè)、新能源、新材料、新能源汽車、新興文化產業(yè)以及國家發(fā)展的戰(zhàn)略型現(xiàn)代化大農業(yè)、進行金融機構的股權投資、購買信托產品和開放型基金等方式。

3.逐步實現(xiàn)中央對地方養(yǎng)老保險金轉移支付的規(guī)范化。隨著人口流動性的不斷增加，養(yǎng)老保險金的異地領取受到了極大的限制，造成養(yǎng)老群體無法按時領取養(yǎng)老金，對社會的發(fā)展帶來了不利的影響。在歐美發(fā)達國家，每個人一出生就有一個社會保障號，到了退休年齡，無論走到哪里都可以憑著這個號碼領取相應養(yǎng)老金，極大地方便了人口的流動。我國也應該參照相關國家的做法，把個人的身份證號碼與養(yǎng)老金賬號統(tǒng)一起來，這樣便于社會管理，也提高了整個社會的運營效率，使養(yǎng)老金的領取不再成為退休人員跨地區(qū)流動的一個不可逾越的障礙。

(五)重新設計退休年齡

半個多世紀前界定的退休年齡與當今社會日益增多的長壽老人是極不匹配的。因此可以考慮將退休年齡規(guī)定為男性65歲，女性60歲，或者男女同齡退休。在我國的多個地區(qū)，提前退休就能拿到全額養(yǎng)老金的現(xiàn)象比比皆是，這種不公平的現(xiàn)象應該在制定養(yǎng)老金調整機制時加以限制。此外，退休年齡的規(guī)定也不宜采取“一刀切”的方式，不分職業(yè)和學歷。像教師、醫(yī)生、律師等職業(yè)的學者和專家來說，60歲是他們的經(jīng)驗最豐富的時期。強行退休對這些高學歷的勞動者來說也是極為不和適宜的［8］。

養(yǎng)老保險制度的改革涉及各階層群體的利益，也關系到財政的穩(wěn)固和財政的可持續(xù)性，它是政府必須為社會成員提供的公共產品服務之一，社會福利過低將會抑制經(jīng)濟發(fā)展和個人消費，不利于經(jīng)濟社會的轉型與和諧社會的建立。改革和完善我國養(yǎng)老保險體制，使社會群體的每個成員活得更有尊嚴，是政府的責任與義務，也是中國特色社會主義追求的最終目標。

［1］鄭偉，孫祁祥.中國養(yǎng)老保險制度變遷的經(jīng)濟效應［J］.經(jīng)濟研究，2003，(10).

［2］鐘仁耀.養(yǎng)老保險改革國際比較研究［M］.上海:上海財經(jīng)大學出版社，2004.

［3］佟愛琴.養(yǎng)老保險國際比較及其借鑒［J］.財貿研究，2003，(1).

［4］王芬.中國養(yǎng)老保險制度研究［J］.當代經(jīng)濟，2011，(3).

［5］魏小韞.淺談我國養(yǎng)老保險制度［J］.華章，2010，(31).

［6］國家統(tǒng)計局.中國人口統(tǒng)計年鑒2010［M］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2011.

［7］蒲曉紅.企業(yè)年金對企業(yè)的積極作用及其風險因素分析［J］.生產力研究，2005，(8).

［8］薛芳.論養(yǎng)老保險體制改革發(fā)展的方向與對策［J］.學術理論與探索，2007，(8).

The Existing Problems and Reform Countermeasures for Our Current Endowment Insurance System

LV Honga，SONG Li－ lib，ZHANG Li－ yana
(a.School of Economy;b.Computer College，Harbin University of Science and Technology，Harbin 150080，China)

It’s a core problem for present social security to build a suitable endowment insurance system.This paper introduces the present situation of China＇s endowment insurance system ，analyses the problems that exist in the endowment insurance system，such as funding gap is big，the payment rate is high，and the second and third supports are unbalanced development，and gives corresponding countermeasures in the fields of collecting transforming funds from several ways to make up for the cost of the funding gap，using legal means to solve the social security risk problem in the payment of the insurance benefits and improving of the social security’s judicial system，marketizing and normalizing endowment insurance fund management，and redesigning the retirement age etc.

endowment insurance system;the three pillars of endowment insurance system;insurance fund management

F061.4

A

2095－0292(2011)05－0065－05

2011－06－21

2011年度黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目 (項目編號:12512050)

呂紅，哈爾濱理工大學經(jīng)濟學院副教授;宋利利，哈爾濱理工大學計算機學院高級工程師;張立言，哈爾濱理工大學經(jīng)濟學院副教授。

［責任編輯 張 峰］