王子立,羅 瑩

(中南財經(jīng)政法大學法學院,湖北武漢430074)

在財政學上,財政轉(zhuǎn)移支付有廣義和狹義之分。廣義的轉(zhuǎn)移支付包括政府對私人的轉(zhuǎn)移支付,也包括各級政府間的轉(zhuǎn)移支付。狹義的轉(zhuǎn)移支付僅指政府間的轉(zhuǎn)移支付。而政府間的轉(zhuǎn)移支付又包括上下級政府間的轉(zhuǎn)移支付以及同級政府之間的轉(zhuǎn)移支付。在現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的實際運行中,運用最多且實際發(fā)揮財政均衡作用最大的轉(zhuǎn)移支付形式即為上下級政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付制度。

改革開放以來,我國國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展,但由于人口眾多,幅員遼闊,地區(qū)間經(jīng)濟、科技、人才、自然資源、地理環(huán)境等基礎條件不同,地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大,這種不均衡的發(fā)展相應地帶來地區(qū)間財政不平衡和財政福利水平不平衡的問題。一般來說,中央政府和地方各級政府根據(jù)居民多樣化的偏好,提供不同層次的公共物品,各個地方的居民對一定區(qū)域的公共物品的偏好和需求的差異,決定了地方政府是地方性公共物品的最佳提供者[1]131。因此,各個地方的政府由于財政失衡的掣肘提供的公共物品是不同的,從而使各個區(qū)域的居民福利水平以及社會發(fā)展水平的失衡化發(fā)展加劇。過度的財政失衡和發(fā)展失衡不僅是嚴重的經(jīng)濟問題,而且會引發(fā)嚴重的社會問題乃至政治問題,會嚴重影響社會的全面發(fā)展和協(xié)調(diào)運行,并進而影響國家與社會的安全與穩(wěn)定[1]132。

公平是永恒的人類價值,又是古老而持久的法律價值之一。在資源公平配置的角度,所有居民都有平等利用資源的機會,此為機會平等,也是起點公平。而在公平的空間維度中,地域公平的理念要求不同地域的人在稟賦、努力程度相同的情況下,基本獲得相同的收益[2]。由此說來,把兩種維度的公平簡單疊加,不同地域的居民的福利水平應符合結(jié)果公平理念的要求,最起碼應該差異不大。

但正如前文所言,各個地方的資源收益由于同級不同區(qū)域的失衡發(fā)展而千差萬別,基于結(jié)果公平的整體性理念和現(xiàn)代社會的平等原則,中央政府應該在財政收入的二次分配上彌合和縮小地方差異,通過一些方式和手段調(diào)節(jié)財政平衡,確保地方政府擁有提供均等公共服務的能力,從而使國民享有應然層面的大致相同的財政福利。本文擬在調(diào)查的基礎上對我國財政轉(zhuǎn)移支付的相關制度進行探討。

一、調(diào)查背景

1994年分稅制的推行,大大增加了國家的財政汲取能力,中央財政收入占全國財政收入的比例穩(wěn)步提高,使得中央政府基本具有提供完備全國性公共產(chǎn)品可支配財力的能力。相對而言,由于地方政府(省級政府)的稅收收入限于財產(chǎn)稅和行為稅之類的涉稅面廣、征收難度大、收益較小的稅種征收上,直接導致了地方政府財力不足,無法履行繁重的公共職能。正是由于法律上缺失對中央政府與地方政府間財權和事權的明確劃分,才導致現(xiàn)在的“財權上行,事權下行”的不合理狀況。尤其縣、鄉(xiāng)兩級政府履行的事權與可支配的財政收入之間高度不對稱,在中央和省級政府分別集中57%和28%的財力后,市、縣、鄉(xiāng)政府以僅僅15%的財力卻要承擔義務教育、生態(tài)環(huán)境、公共設施、社會保障等大項財政支出,其窘迫程度可見一斑[3]。因此,欲研究轉(zhuǎn)移支付制度運行中的實際問題,應選取財政收支失衡最具典型性和代表性的農(nóng)業(yè)縣縣級財政為調(diào)查藍本,由此才能全面發(fā)掘該制度現(xiàn)實運行中最突出和最真實的問題。

因此,為發(fā)現(xiàn)和分析財政轉(zhuǎn)移支付運行中存在的問題,筆者于2010年8月到河南省S縣財政局進行了財政轉(zhuǎn)移支付專題調(diào)研。針對目前S縣財政轉(zhuǎn)移支付運行中存在的問題,在參考相關資料及實地訪問財政局相關工作人員的基礎上,試提出完善農(nóng)業(yè)縣財政轉(zhuǎn)移支付管理機制的對策建議。

二、S縣基本財政狀況及轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀闡析

(一)S縣概況及基本財政狀況

S縣位于河南省東南部,隸屬于周口市,是豫東平原的人口大縣、糧食生產(chǎn)大縣。全縣總面積1 314平方千米,轄3個辦事處、9個鎮(zhèn)、11個鄉(xiāng)、1個國營農(nóng)場,總?cè)丝?17萬。該縣2009年全年糧食總產(chǎn)量達10.3億公斤,蟬聯(lián)全國糧食生產(chǎn)百強縣稱號。該縣屬省級貧困縣,財力以上級轉(zhuǎn)移支付為主要來源,是個典型的平原農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣。

近年來,S縣在“工業(yè)興縣、農(nóng)業(yè)固本”的發(fā)展思路引導下,經(jīng)濟發(fā)展較快,但經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展面臨一些困難,工業(yè)缺乏項目支撐和拉動,產(chǎn)業(yè)帶尚未形成,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高,缺乏龍頭企業(yè),經(jīng)濟發(fā)展后勁不足,財政增收乏力。近幾年來,中央、省、市政府采取了一系列緩解縣鄉(xiāng)財政困難的措施,使S縣財政收支矛盾得到緩解,促進了經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的提高。但總的來看,該縣仍沒有跳出“農(nóng)業(yè)大縣、財政窮縣”的圈子,仍是典型的“要飯型” “吃飯型”財政,財政收支矛盾依然突出,社會保障水平低,城市和農(nóng)村基礎設施建設資金匱乏,財政困難狀況仍未得到根本改觀。

河南省于2005年在全省全部取消農(nóng)業(yè)稅,這對增加農(nóng)民收入,維護農(nóng)村穩(wěn)定,解決我國“三農(nóng)”問題具有重要意義。但取消農(nóng)業(yè)稅,直接導致S縣這個以農(nóng)業(yè)稅收入為支柱稅收收入的典型農(nóng)業(yè)大縣的財政收入銳減,使當?shù)鼗鶎诱嗝媾R著巨大的財政困難。在取消農(nóng)業(yè)稅以前,以2003年為例,當年S縣的財政收入總數(shù)僅1億多元,農(nóng)業(yè)稅的收入為6 700多萬元,占到該縣財政總收入的67%,而在其他年份該縣農(nóng)業(yè)稅收入在財政總收入所占比例也都在60%以上,可見農(nóng)業(yè)稅的取消對S縣財政影響巨大,等于每年少了60%的收入。另外,據(jù)S縣財政局國庫科科長介紹,在農(nóng)業(yè)稅取消之前,該縣財政以自有收入可以獨立完成3～5個月的工資發(fā)放,而農(nóng)業(yè)稅取消后,縣財政連一個月的工資發(fā)放都無法完成,幾乎全部依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付。

(二)S縣財政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

1.省財政近年來對S縣的轉(zhuǎn)移支付總體情況

省財政近年來對S縣的轉(zhuǎn)移支付力度逐年加大。由表1可知,2007-2009年省財政對S縣轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模達到24億元,其中2008年比2007年轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長近50%,2009年則比上年同比增長近38%,增長幅度較大。而在財政轉(zhuǎn)移支付資金的具體項目中,又以專項轉(zhuǎn)移支付增長幅度最為顯著, 2008年和2009年分別比前一財政年度同比增長86%和66%。而稅收返還類收入則增長緩慢,2008年和2009年分別只比前一財政年度同比增長2%和5%。

表1 河南省對S縣轉(zhuǎn)移支付資金按性質(zhì)分類統(tǒng)計表

2.S縣財政轉(zhuǎn)移支付的特點

S縣財政自給率低,高度依賴上級財政轉(zhuǎn)移支付。從表2中可以得知,S縣財政預算支出高度依賴財政轉(zhuǎn)移支付,2007-2009年3年中省財政轉(zhuǎn)移支付的資金在該縣一般預算支出中所占比例分別為88%,90%,95%,呈逐年遞增趨勢。由此可見,S縣是非常典型的“吃補助”縣,每年財政支出缺口巨大,如果沒有上級財政的轉(zhuǎn)移支付,僅以微薄的自有收入,該縣基層部門的基本運轉(zhuǎn)將無以為繼。

表2 2007-2009年河南省對S縣轉(zhuǎn)移支付情況

三、S縣財政轉(zhuǎn)移支付的困境與改善路徑

(一)運行現(xiàn)狀的困境

1.財力性轉(zhuǎn)移支付所占比例持續(xù)下降。財力性轉(zhuǎn)移支付是指不規(guī)定具體用途,地方政府可以自主安排使用的轉(zhuǎn)移支付資金,主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付等[4]。財力性轉(zhuǎn)移支付直接增加地方財力,因此,應作為轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分并予以逐年增長,但近3年來S縣財力性轉(zhuǎn)移支付所占比例持續(xù)下降是不爭的事實。2007-2009年3年間財力性轉(zhuǎn)移支付總額雖然一直在提高,2008年和2009年分別比前一財政年度同比增長44%和31%(見表1),但是財力性轉(zhuǎn)移支付于2007-2009年間在轉(zhuǎn)移支付總額中的比例持續(xù)下降,分別為81.1%,77.9%, 74.1%。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付比例偏低。一般轉(zhuǎn)移支付,主要是對地方的財力補助,不指定用途,地方可自主安排支出。這主要是解決中央與地方財力分配縱向不平衡問題,彌補地方財政缺口,是促進公平、實現(xiàn)各地區(qū)均衡發(fā)展、縮小差異的主要轉(zhuǎn)移支付形式。一般性轉(zhuǎn)移支付能直接增加地方財力,實際提高地方政府的財政自主權,可以切實發(fā)揮地方財政在調(diào)節(jié)財力安排支出上的作用,更具有均等化轉(zhuǎn)移支付的作用[5]。因此,一般性轉(zhuǎn)移支付應作為財力性轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分,不斷提高其所占比例及規(guī)模。而S縣近幾年一般性轉(zhuǎn)移支付比例雖有上升,但仍偏低,2007-2009年間其占財力性轉(zhuǎn)移支付總額的比例分別為40.3%,46.6%,51.9%(見表3)。

3.專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)額增長過于迅速且所占比例持續(xù)提高。專項轉(zhuǎn)移支付本是上級政府為了實現(xiàn)特定的政策目標對地方的專項撥款,這部分轉(zhuǎn)移支付帶有專項性質(zhì),下達地方后,地方政府無權靈活使用,而必須?？顚Ｓ?不能增加地方政府的可支配財力。專項撥款在分配過程中還存在一定的隨意性,容易誘發(fā)“跑部錢進”等腐敗現(xiàn)象。因此,應適當控制專項轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模及增幅,而2007-2009年間S縣的專項轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模迅速擴大, 2008年和2009年分別比前一財政年度同比增長86%和66%(見表1),其在轉(zhuǎn)移支付總額中所占比例也在逐年提高,分別為16.5%,20.4%,24.6%。

表3 河南省對S縣財力性轉(zhuǎn)移支付分類統(tǒng)計表(萬元)

4.專項轉(zhuǎn)移支付配套資金難以籌措到位。部分專項轉(zhuǎn)移支付設置不合理,項目交叉重復,管理部門眾多,偏離政策目標,中央、省下達的專項性轉(zhuǎn)移支付項目,很多都明確要求地方財政按照一定比例進行配套,導致地方配套壓力大,在加重地方財政負擔的同時肢解了地方自有財力[6]。但S縣屬于省級貧困縣,轉(zhuǎn)移支付配套資金到位難以保障,配套資金存在很大缺口,不利于發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付資金的整體效益。從一定程度上說,中央、省出臺的部分專項轉(zhuǎn)移支付政策不僅不能緩解地方財政支出壓力較大的局面,反而影響了地方財政支出的方向和重點。

5.農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付長期未做調(diào)整。自2005年實行農(nóng)村稅費改革以來,省財政對S縣農(nóng)村稅費改革固定性轉(zhuǎn)移支付一直按固定數(shù)予以補貼, 2007-2009年3年間農(nóng)村稅費改革補助數(shù)額分別為1.142億元、1.150億元、1.145億元(見表3),幾乎沒有變化,盡管財力性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額一直在大幅增長。S縣屬省級貧困縣,農(nóng)業(yè)稅取消后,根據(jù)稅費改革和減免農(nóng)業(yè)稅政策的相關精神,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關的運作完全依靠轉(zhuǎn)移支付來維持運轉(zhuǎn),但村級作為一個基層組織,每年工作經(jīng)費的需求遠遠超出了轉(zhuǎn)移支付補貼的數(shù)量,致使部分農(nóng)村負債運行。

(二)改善困境的路徑

1.進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構,完善資金分配辦法。上級財政在轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)構安排上,要以財力性轉(zhuǎn)移支付為主,專項轉(zhuǎn)移支付為輔。一方面,不斷提高財力性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例,特別是增加一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例。另一方面,加大對三農(nóng)、教育、科技、文化等社會事業(yè)領域的專項轉(zhuǎn)移支付力度。

2.適當提高一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例。一般性財政轉(zhuǎn)移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉(zhuǎn)移支付,要逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付占財政轉(zhuǎn)移支付總額的比例。目前,中國各地區(qū)所需的公共服務各不相同,應賦予地方更多的可自主支配的資金,讓地方根據(jù)實際情況安排符合自身需要的公共服務。同時,結(jié)合宏觀調(diào)控的目標和轉(zhuǎn)移支付的政策意圖,采取定期與不定期相結(jié)合方式,適當調(diào)整增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與所占比例。

3.進一步規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。一是規(guī)范配套政策,對屬于中央及省級事權的項目,由中央、省全額負擔,對屬于上級與下級共同事權的項目,按照實際情況,確定具體的配套比例,盡量少出臺讓地方配套資金的政策項目。二是清理現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付,對情況已發(fā)生變化、名不副實或無法體現(xiàn)政策作用的專項轉(zhuǎn)移支付堅決予以清理。三是整合重復交叉的專項轉(zhuǎn)移支付項目,加強部門之間的聯(lián)系溝通,統(tǒng)籌安排專項轉(zhuǎn)移支付資金,避免各自為政,從而提高資金效益。四是建立嚴格、有效的監(jiān)督和績效評價制度,對專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況跟蹤問效、全程監(jiān)管,確保資金按照規(guī)定用途落實到位,發(fā)揮應有效益[7]。

4.適當提高農(nóng)村稅費改革補助標準。S縣是典型的平原農(nóng)區(qū),在2005年農(nóng)業(yè)稅取消之前,該縣鄉(xiāng)級財政主要靠農(nóng)業(yè)稅來負擔,中央財政不養(yǎng)縣鄉(xiāng)財政,這種財政體制使得S縣縣鄉(xiāng)財政均靠農(nóng)民吃飯。再加上S縣鄉(xiāng)村負債嚴重,農(nóng)村義務教育投入嚴重不足,縣鄉(xiāng)機構改革進展緩慢等,取消農(nóng)業(yè)稅對于S縣縣鄉(xiāng)財政無異于雪上加霜。只有逐年適當提高農(nóng)村稅費改革補助標準,才能相對補償S縣財政因此遭受的損失。如果農(nóng)村稅費改革財政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模足夠大,能夠保障縣鄉(xiāng)兩級政府財政支出,S縣地方財政就有可能正常運轉(zhuǎn)并發(fā)揮相應職能。

四、結(jié)語

至此,前文僅是針對S縣轉(zhuǎn)移支付制度本身運行中的困境進行破解,僅此單一解困路徑還不足以完全達致轉(zhuǎn)移支付平衡各地財力、促進公共服務均等化的制度目標。對于以S縣為代表的欠發(fā)達農(nóng)業(yè)地區(qū),上級政府除了給予轉(zhuǎn)移支付外,還要能夠給予與發(fā)達地區(qū)相同的或者更為優(yōu)惠的政策待遇,讓它們享受充分的自主權、調(diào)控權,能夠因地制宜,自主經(jīng)營,不斷增強其自身“造血”機能和自我發(fā)展能力,讓欠發(fā)達農(nóng)業(yè)地區(qū)能夠享有與富裕地區(qū)同等發(fā)展經(jīng)濟的權利。唯有如此,才能真正發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度完善宏觀調(diào)控、彌補財政缺口、實現(xiàn)各地區(qū)公平發(fā)展的作用,才能體現(xiàn)其對于促進國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟包容性增長、社會和諧的重要現(xiàn)實意義。

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