靳燕凌

(延安大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000)

一、群體性突發(fā)事件概述

1.概念與類型。所謂群體性事件，是指某些利益要求相同或相近的群眾或個(gè)別團(tuán)體、個(gè)別組織，在其利益受到損害或不能得到滿足時(shí)，受人策動(dòng)，經(jīng)過醞釀，最終采取靜坐、集會(huì)、游行、上訪、罷工、罷課、罷市等方式向黨政機(jī)關(guān)施加壓力，甚至沖擊黨政機(jī)關(guān)和其他要害部門，阻斷交通，乃至采取打、砸、燒、殺等破壞公私財(cái)物，危害人身安全方式，以求解決問題，并造成甚至引發(fā)某種治安后果的擾亂社會(huì)秩序的事件。［1］關(guān)于群體性事件的類型，中國行政管理學(xué)會(huì)課題組在國家社科基金項(xiàng)目《中國轉(zhuǎn)型期群體性突發(fā)事件對策研究》中也把群體性事件分為五種類型:一是有關(guān)城市問題的群體性事件，如職工下崗、城市拆遷安置等問題引發(fā)的群體性事件;二是有關(guān)農(nóng)村問題的群體性事件，如土地糾紛、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重等引發(fā)的群體性事件;三是涉及民族問題的群體性事件，主要是各民族相互交往過程中因利益關(guān)系、生活習(xí)俗等而引發(fā)的沖突;四是涉及宗教問題的群體性事件，主要是因宗教信仰、宗教管理等問題發(fā)生的矛盾;五是涉及金融問題的群體性事件，主要是因非法集資和金融風(fēng)波危害到部分群眾利益而引發(fā)的群體性事件。［2］

2.特征與成因。目前我國群體性事件的數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，涉及面越來越廣，行為方式越來越激烈，而且組織化程度也越來越高。這些事件的不斷發(fā)生和所造成的負(fù)面影響已成為影響社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的一個(gè)突出問題，如果不能有效預(yù)防和妥善處置，將會(huì)引發(fā)更大的政治問題，直接影響社會(huì)政治穩(wěn)定，干擾改革和發(fā)展，進(jìn)而影響到我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。導(dǎo)致群體性事件發(fā)生的原因很多，既有社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期階層分化、利益分配不均、群眾利益得不到保障等經(jīng)濟(jì)方面的因素;也有政治體制改革滯后、官員腐敗、干群關(guān)系緊張等政治方面的原因;及群眾主體意識(shí)增強(qiáng)但法治意識(shí)淡薄、憑借“法不責(zé)眾”、“人多勢眾”進(jìn)行聚集抗議等文化因素。而傳統(tǒng)的政府治理模式的弊病，無疑成為促成群體性事件高發(fā)的一個(gè)重要的社會(huì)管理方面的因素。本文將試圖探討我國政府治理模式的弊病對群體性事件的影響，說明加快政府治理模式的改革，成為有效化解群體性事件的一個(gè)重要的政治因素。

二、我國傳統(tǒng)的政府治理模式的弊病及對群體性事件的影響

1.行政效率的滯后使得社會(huì)公平成為一個(gè)棘手的社會(huì)問題。轉(zhuǎn)型時(shí)期，傳統(tǒng)的平均主義利益分配機(jī)制被打破，社會(huì)分化日益加劇，一方面出現(xiàn)了很多富裕階層，另一方面也使一些人承受了社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的下崗、失業(yè)等社會(huì)劇痛。這是社會(huì)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)型過程中所必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。政府必須堅(jiān)持公平與效率的原則，切實(shí)維護(hù)好大多數(shù)階層的利益，推動(dòng)社會(huì)保障制度的建立，解決好困難群眾、利益受損階層的問題，最大限度的維護(hù)社會(huì)公平。而我國當(dāng)前一些地方政府行政效率滯后，不能及時(shí)解決群眾的問題，使得群眾的矛盾逐漸積聚、貧富差距愈來愈嚴(yán)重;加上政府行政體制改革滯后、機(jī)構(gòu)臃腫，官員腐敗問題嚴(yán)重、干群關(guān)系緊張，又極大的加劇了社會(huì)的不公平。

2.強(qiáng)制型的行政方式與群眾主體意識(shí)的提高逐漸相悖。傳統(tǒng)社會(huì)，我國政府的治理一直采取的是一種管制與壓力型的治理模式，要求民眾完全服從、不允許有任何的反對之聲。這在信息化程度不高、民眾自我意識(shí)淡薄、社會(huì)相對公正的情況下，還是起到了保證政令暢通、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用，但在當(dāng)前的轉(zhuǎn)型時(shí)期，信息高度發(fā)達(dá)、民眾自我意識(shí)不斷提高、社會(huì)分化日益明顯，加之，全球化過程中，西方國家一些先進(jìn)的政府治理理論與經(jīng)驗(yàn)的傳播及現(xiàn)代社會(huì)對民主法治的訴求，無疑都使民眾呼喚一種服務(wù)型政府，渴望政府能夠更好地為民眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，有效的解決社會(huì)發(fā)展過程中一些突出問題，維護(hù)社會(huì)的公平與公正，推動(dòng)社會(huì)的民主化進(jìn)程。但在眾多的群體性事件當(dāng)中，一些當(dāng)?shù)卣匀谎赜脗鹘y(tǒng)的治理模式，不是平等地與民眾交流，妥善的化解矛盾，而是動(dòng)輒命令、強(qiáng)制的做法，隨意動(dòng)用警察，采用暴力手段平息人民內(nèi)部矛盾和糾紛，雖然表面上平安了，但民眾怨氣卻不斷積累，矛盾不斷加深，從而會(huì)引發(fā)更大的沖突。

3.官僚體制的遲滯不能及時(shí)有效解決群眾的權(quán)益問題。官僚制也叫科層制，它在傳統(tǒng)社會(huì)起到了整合資源、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。然而，現(xiàn)代社會(huì)隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益分化，傳統(tǒng)的行政理念與治理模式已經(jīng)不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，科層制本身固有的缺陷也越來越突出，如機(jī)構(gòu)缺乏彈性，無法適應(yīng)環(huán)境變化;層級(jí)太多影響行政效率;機(jī)關(guān)規(guī)模缺乏標(biāo)準(zhǔn);職能部門之間，由于本位觀念，互不協(xié)調(diào)，甚至互相制擎;權(quán)力集中缺乏民主參與;官員對上級(jí)負(fù)責(zé)，忽視民意;機(jī)關(guān)運(yùn)作中抓權(quán)、擴(kuò)權(quán)屢見不鮮等;引發(fā)了政府管理的危機(jī)。［3］眾多的群體性事件都源于許多基層官員對民意的漫不經(jīng)心，引發(fā)了社會(huì)輿情轉(zhuǎn)向社會(huì)沖突，錯(cuò)過了處理群體性事件最寶貴的機(jī)會(huì)。那么，到底是什么原因造成地方官員對社會(huì)矛盾的反應(yīng)遲鈍?如果用學(xué)者的話說，這是一種體制性的遲鈍，與現(xiàn)行干部考核任用、政績評價(jià)體制有關(guān)。用老百姓的話說，干部只報(bào)喜不報(bào)憂，談問題是“金字塔”，一級(jí)一級(jí)往上縮小，講成績是“倒金字塔”，一級(jí)一級(jí)向上夸大“。小事不報(bào)告，大事先擺平再報(bào)告”，等擺不平被迫報(bào)告時(shí)，局面已經(jīng)難以收拾，喪失了將矛盾化解在萌芽階段的最佳時(shí)機(jī)。［4］

4.信息不對稱不能滿足群眾對官方信息公開的要求。信息公開是現(xiàn)代社會(huì)對一個(gè)民主政府的基本要求，只有信息公開才能保證公共政策制定的公平與效率，避免官員的貪污腐化與權(quán)利尋租，才能為群眾提供平等的競爭機(jī)會(huì)，避免一些優(yōu)勢階層的信息獨(dú)享與資源壟斷。在很多群體性事件的處理當(dāng)中，很多當(dāng)?shù)卣敕ㄔO(shè)法封鎖信息，即任何不利于自己的信息首先封鎖，成就逐級(jí)放大、問題逐級(jí)縮小，只報(bào)喜不報(bào)憂。而不是把問題向群眾說明，采取公開的對話方式以取得群眾的理解與信任，這種做法使得群眾因?yàn)椴恢槎录?、困惑，更加懷疑政府處理問題的公正性與能力。于是，群眾就會(huì)選擇采取抗議的方式對待政府的行為，要求政府公開事件的真相和處理過程。

5.溝通機(jī)制的單一不能及時(shí)化解群眾對政府的不滿。新公共管理理念要求一個(gè)政府應(yīng)該建立社會(huì)安全閥機(jī)制，即通過一些組織、機(jī)構(gòu)等縮短政府與民眾的距離，讓群眾通過各種渠道及時(shí)充分地表達(dá)自己的利益要求，政府可以適時(shí)地根據(jù)群眾意見做出政策調(diào)整，等于在政府與群眾之間安裝了一個(gè)安全有效、雙向互動(dòng)的“緩沖網(wǎng)”，使社會(huì)張力得以釋放，社會(huì)免于脆性崩塌。我國傳統(tǒng)的政府與民眾的溝通機(jī)構(gòu)就是政府設(shè)立的信訪部門。但一段時(shí)間以來，壓制上訪、截訪甚至以“精神病”為名濫用強(qiáng)制措施的負(fù)面新聞不時(shí)見諸報(bào)端。一些基層信訪部門常常為維護(hù)一方“穩(wěn)定”而有意截訪，在一定程度上造成了所謂“越級(jí)上訪”。［5］群眾在政府難以及時(shí)解決問題，個(gè)人力量實(shí)在淡薄，又沒有可以依靠的團(tuán)體或組織，在萬般無奈的情況下，他們選擇了聚眾示威、抗議，寄希望于政府和上級(jí)部門的關(guān)注，以使權(quán)益得到保護(hù)、問題得到解決。

三、加快政府治理模式的創(chuàng)新，有效化解群體性事件

1.提高政府的公共管理效率，不斷增強(qiáng)社會(huì)公正與公平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，70%以上的群體性事件源于經(jīng)濟(jì)利益問題，轉(zhuǎn)型期社會(huì)分化、貧富懸殊已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展中的突出問題。而政府的責(zé)任就是維護(hù)社會(huì)的公平與正義。而要做到這一點(diǎn)，首先要有高效的行政效率，因?yàn)檎姓实倪t滯已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展中眾多公共事務(wù)需要及時(shí)解決的需要;其次，對政府來說，效率不是追求的最終目的，社會(huì)公平和正義才是政府治理的理想目標(biāo)。政府必須具有公共責(zé)任心，以不違反機(jī)會(huì)平等和公眾監(jiān)督原則為前提，絕不能讓少數(shù)人中飽私囊。一方面要充分發(fā)揮市場在資源配置上的基礎(chǔ)性作用，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和效益;另一方面要堅(jiān)持社會(huì)主義制度，保障社會(huì)的公平和公正，特別是要保障社會(huì)弱勢群體的合法權(quán)益，為他們創(chuàng)造一個(gè)公平、公正的社會(huì)環(huán)境。要注意完善政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查手段，消除對公共利益以及公民、法人和其他組織合法權(quán)益具有威脅的因素與隱患。社會(huì)發(fā)展的基本宗旨是人人共享，普遍受益。當(dāng)前，一定要從群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的問題入手，努力維護(hù)人民群眾的根本利益，使弱勢群體得到來自社會(huì)和政府的更多關(guān)懷，不斷地使人民群眾從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中得到更多的實(shí)惠。［6］

2.推動(dòng)政府權(quán)利運(yùn)行法治化，建立民主服務(wù)的政府。首先，應(yīng)該確立一種正確、科學(xué)的價(jià)值理念，政府及公共機(jī)構(gòu)人員必須及時(shí)的轉(zhuǎn)變觀念，拋棄“官本位”的文化陋習(xí)，樹立全新的行政價(jià)值和管理理念;其次，要加強(qiáng)政府的法治建設(shè)，政府權(quán)利的運(yùn)行一定要有法律的監(jiān)督和制約，比如，不能濫用權(quán)利，隨便調(diào)用警力、采用強(qiáng)制手段來鎮(zhèn)壓民眾合理的利益訴求，不得違規(guī)使用槍械、警棍等武器。建立嚴(yán)格的責(zé)任追償制度，對事件處理當(dāng)中一些行政人員違法、不當(dāng)?shù)男姓袨橐M(jìn)行制裁、追究，使他們時(shí)刻牢記自己的行政職責(zé)，不敢僭越權(quán)利的界限，更好地為民眾服務(wù)。

3.推進(jìn)政府行政體制改革，建立高效彈性的政府。首先，要轉(zhuǎn)變政府職能，減少對社會(huì)和市場的干預(yù)，加快政府機(jī)構(gòu)改革步伐，精簡機(jī)構(gòu)，裁汰冗員，簡化規(guī)章制度。第二，要減少官僚體制的等級(jí)鏈，縮短政策制定與執(zhí)行層的距離，使政府組織向扁平狀、彈性化轉(zhuǎn)變，這樣才能夠迅速解決問題，提高組織效能;第三，應(yīng)完善行政管理績效考評制度，發(fā)揮公務(wù)人員的積極性和創(chuàng)造力，強(qiáng)化行政責(zé)任追究制度，以便為行政管理的高效運(yùn)作提供新的動(dòng)力支持。第四，要制定科學(xué)的管理程序，使各項(xiàng)管理活動(dòng)井然有序地進(jìn)行，不至于在某個(gè)環(huán)節(jié)和過程中浪費(fèi)時(shí)間，延緩決策過程;第五，要建設(shè)節(jié)約型政府，嚴(yán)格監(jiān)控財(cái)務(wù)運(yùn)行，采用成本—收益分析法衡量活動(dòng)的必要性，最大限度地節(jié)省政府開支，這也是實(shí)現(xiàn)政府廉潔高效的重要手段之一。

4.推進(jìn)信息公開，形成公開透明的政府。列寧曾指出:“沒有公開性而來談民主制是很可笑的?！惫_是公共權(quán)力監(jiān)督的前提，沒有公開，任何公共權(quán)力監(jiān)督都無從談起。政府在運(yùn)行上應(yīng)該實(shí)行透明行政，公民對公共事務(wù)享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及參與權(quán)，從而有效制約政府行為并提高政府效率。政府通過舉行有關(guān)審批事項(xiàng)及行政決策等方面的新聞發(fā)布會(huì)。一方面向社會(huì)公布有關(guān)行政信息賦予群眾以知情權(quán)，同時(shí)在報(bào)刊電視等媒體上辟出專欄以披露行政過程中各類違規(guī)違法行為實(shí)現(xiàn)“陽光行政”。通過輿論壓力促使政府及其公務(wù)人員嚴(yán)格依法行政。也通過信息公開，使群眾及時(shí)了解一些事件發(fā)生的真實(shí)原因及過程，這樣就打消了他們的疑慮，不再有被蒙蔽的心里，通過媒體等渠道及時(shí)了解事件的處理過程，較好的維護(hù)自己的權(quán)益。

5.建立多元對話溝通機(jī)制，形成及時(shí)回應(yīng)型的政府?！盎貞?yīng)型政府”是伴隨著西方政府治道變革產(chǎn)生，并在新公共管理理論中得以提升，逐漸成為當(dāng)代各國政府所共同認(rèn)可的一種政府治理模式。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是責(zé)任明確、積極回應(yīng)公眾需求的政府，公眾不僅僅是被管制者的角色，還是政府提供的產(chǎn)品及服務(wù)的消費(fèi)者。筆者認(rèn)為，回應(yīng)型政府最重要的是建立多元對話溝通機(jī)制，為此，一要做到確保政府與民眾聯(lián)系的渠道暢通，對政府來講，發(fā)揮國家信訪部門的溝通作用，尤其是基層信訪部門的工作，更有利于群眾意見的充分表達(dá)。二是要培育和完善社會(huì)中介組織，發(fā)揮群眾團(tuán)體和其他社會(huì)組織的橋梁紐帶作用。三是要加強(qiáng)社區(qū)和農(nóng)村自治組織的建設(shè)。通過發(fā)揮社區(qū)和加強(qiáng)農(nóng)村自治組織的功能，把群眾的意見、要求及時(shí)、有效的反映上來，通過社區(qū)和自治組織的溝通和自下而上的這種有效途徑，使政府與民眾增加了解，使公共政策的制定更能符合民眾最直接的需求。

［1］陳奇.群體性事件的基本特征及預(yù)防處置策略［J］.中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2007(10).

［2］汪獨(dú)友.群體性突發(fā)事件的成因分析［D］.河海大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

［3］吳清軍.新時(shí)期我國政府治理模式的變革［D］.河海大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007:12.

［4］楊敏.群體性事件之政府答卷［J］.特別策劃，2009(1).

［5］楊鵬.領(lǐng)導(dǎo)“下訪”是為了減少群眾上訪［N］.華商報(bào)，2009－04－16.

［6］邢孟軍.當(dāng)代中國政府治理模式創(chuàng)新淺析［J］.學(xué)習(xí)論壇，2005(1).