任新民

（云南大學(xué)馬克思主義研究院，云南 昆明 650091）

民族政策不僅體現(xiàn)出黨和國(guó)家民族理論和民族工作的主題，而且對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到關(guān)鍵的作用。隨著全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程的深入，黨和國(guó)家對(duì)民族地區(qū)的關(guān)注程度更高，支持力度更大，民族地區(qū)發(fā)展出現(xiàn)加速發(fā)展的趨勢(shì)。然而，在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中，一些優(yōu)惠政策的投入?yún)s沒有達(dá)到政策設(shè)計(jì)時(shí)的目標(biāo)，甚至于出現(xiàn)了與政策設(shè)計(jì)價(jià)值目標(biāo)相反的社會(huì)效果。研究政策的催化作用，最大限度發(fā)揮和提高民族政策的社會(huì)效應(yīng)，就成為民族理論與政策研究中的一個(gè)重要的課題。民族政策在民族工作中起到中介評(píng)估標(biāo)尺和調(diào)控作用。金炳鎬先生認(rèn)為，民族政策的社會(huì)作用表現(xiàn)在中介作用、調(diào)控作用、標(biāo)尺作用、催化作用四方面。他認(rèn)為，“民族政策是一種資源，政策資源的投入狀況是產(chǎn)出社會(huì)效果的‘催化劑’”［2］（P375－377）。

一、民族政策“催化”作用：民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要課題

民族政策是黨和國(guó)家為解決民族問題而調(diào)適民族關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和民族利益的一系列綱領(lǐng)、措施和準(zhǔn)則。民族政策是“政治主體為規(guī)范或引導(dǎo)特定集團(tuán)或個(gè)人對(duì)待和處理民族問題，調(diào)控族際關(guān)系態(tài)度、行為的準(zhǔn)則以及執(zhí)行這些準(zhǔn)則的策略，體現(xiàn)了政治主體在處理民族問題，調(diào)整民族關(guān)系方面的意志和利益。具有政治性、民族性、社會(huì)性、實(shí)用性諸特征，可分為不同性質(zhì)和類型”［1］（P38）。

民族政策作為一種催化劑，表現(xiàn)為政策資源的投入狀況會(huì)影響民族地區(qū)資源存在的狀態(tài)和資源間的結(jié)構(gòu)，會(huì)改變民族地區(qū)發(fā)展的外部環(huán)境，影響環(huán)境因素間的結(jié)構(gòu)狀況，從而形成民族地區(qū)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)。民族地區(qū)發(fā)展中資源的比較優(yōu)勢(shì)要轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，充分發(fā)揮民族政策的催化作用是關(guān)鍵的因素。

從實(shí)踐中看，民族政策的催化作用首先表現(xiàn)在改變資源的外部環(huán)境，改變民族地區(qū)在國(guó)家內(nèi)部發(fā)展格局中的結(jié)構(gòu)，把原來的資源要素全面激活，把民族地區(qū)發(fā)展中的劣勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展的優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)。世界各國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程表明，只有善于交往和勇于開放的民族才能走向世界的前列；一個(gè)民族本身的結(jié)構(gòu)和狀態(tài)，不僅取決于它的內(nèi)部交往，而且取決于其外部交往的廣度和深度。處在祖國(guó)西南邊陲的云南邊疆民族地區(qū)由于區(qū)位的特點(diǎn)，在國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略中，一直處于末端。戰(zhàn)爭(zhēng)、政治環(huán)境和自然環(huán)境在一定程度上制約了云南邊疆民族地區(qū)對(duì)外交往的發(fā)展，也直接影響到地區(qū)的發(fā)展速度、發(fā)展水平和發(fā)展規(guī)模。在經(jīng)歷了2008年世界性金融危機(jī)以后，“十二五”規(guī)劃期間，我國(guó)的發(fā)展進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線。國(guó)家對(duì)外開放的戰(zhàn)略正從“引進(jìn)來”轉(zhuǎn)變到“走出去”。在國(guó)家對(duì)外開放格局全面調(diào)整的背景下，國(guó)家在云南省提出并實(shí)施開拓東南亞、南亞市場(chǎng)，打通印度洋通道，加強(qiáng)同周邊國(guó)家睦鄰友好，構(gòu)建和諧的國(guó)際周邊環(huán)境的橋頭堡建設(shè)戰(zhàn)略。云南省將從國(guó)家傳統(tǒng)的對(duì)外開放戰(zhàn)略的末端，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)外開放，尤其是實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的前沿區(qū)。橋頭堡戰(zhàn)略的實(shí)施將極大地增強(qiáng)西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作，構(gòu)建起中國(guó)走向印度洋的國(guó)際大通道，云南邊疆民族地區(qū)原有的土地、礦產(chǎn)、山林、江河甚至于區(qū)位等資源要素，也將從原來的無價(jià)值、低價(jià)值狀態(tài)，變成云南邊疆民族地區(qū)加速發(fā)展的重要因素。政策催化了原來的資源形態(tài)，催生了民族地區(qū)加速發(fā)展的外部環(huán)境。

民族政策的催化作用集中地體現(xiàn)在能夠優(yōu)化資源的配置結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，一種資源的短缺，往往是通過其它的替代性資源進(jìn)行彌補(bǔ)。民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，通常缺乏能夠帶動(dòng)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)科技創(chuàng)新，培育地方財(cái)源，解決就業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目。要能夠吸引項(xiàng)目，就必然要求金融、財(cái)政、土地等方面的優(yōu)惠政策。其它地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中緊缺的資源，也可能是民族地區(qū)的緊缺資源。但民族地區(qū)能夠制定出特殊優(yōu)惠政策，就可能催生產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，就會(huì)吸引其它地區(qū)的資源向民族地區(qū)的流動(dòng)，從而催生民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。民族政策在培育產(chǎn)業(yè)、發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)中，政策催化的作用就十分明顯。自身資源短缺，缺乏投資吸引力的地區(qū)更是如此。貴州省的畢節(jié)是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的唯一的“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”試驗(yàn)區(qū)，畢節(jié)地區(qū)黨委、行政公署充分發(fā)揮試驗(yàn)區(qū)所獨(dú)有的“解放思想、開拓思路、大膽試驗(yàn)、先行先試”的政策優(yōu)勢(shì)，在科學(xué)發(fā)展觀、工業(yè)強(qiáng)省方針的指導(dǎo)下出臺(tái)了“促進(jìn)畢節(jié)汽車工業(yè)基地加快發(fā)展的指導(dǎo)意見”等優(yōu)惠政策，在諸多招商引資的政策中，制定了鼓勵(lì)投資汽車制造業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)政策。從投資服務(wù)政策、財(cái)政稅收優(yōu)惠政策、土地使用政策、汽車產(chǎn)業(yè)政策等方面，對(duì)在畢節(jié)地區(qū)投資的汽車產(chǎn)業(yè)給予了其它地區(qū)所不能提供的優(yōu)惠政策的全面支持。一個(gè)原來沒有汽車工業(yè)基礎(chǔ)的民族地區(qū)，引進(jìn)了力帆駿馬振興車輛有限責(zé)任公司。2009年建設(shè)，2010年該公司就生產(chǎn)汽車15000多輛，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值75億元，解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)人員1260人。按照規(guī)劃，到2011年，該公司二期規(guī)劃目標(biāo)，將生產(chǎn)輕型卡車10萬輛，重型卡車2萬輛，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值10億元，利稅2億元。

民族政策的催化作用在于提升區(qū)域性資源利用的效度。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，當(dāng)我們把資源強(qiáng)化在某一個(gè)點(diǎn)上，往往能夠產(chǎn)生資源效用巨大的突破，催生資源產(chǎn)生更大關(guān)聯(lián)效應(yīng)。在麗江地震重建中，麗江地區(qū)借地震重建之機(jī)，利用申報(bào)世界文化遺產(chǎn)的契機(jī)，對(duì)麗江古城進(jìn)行全面的規(guī)劃和改造，最后培育出麗江的旅游產(chǎn)業(yè)，過去的民族村莊、休閑的生活方式、山水風(fēng)光成了豐富多彩的旅游資源。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅讓地方發(fā)展有了財(cái)源，解決了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問題，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而且有力地保護(hù)了民族文化，實(shí)現(xiàn)了民族文化保護(hù)與開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，也提高了麗江納西族文化的世界知名度。

民族政策的催化作用，關(guān)鍵在于能夠調(diào)整資源的配置方式，激活民族發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。民族地區(qū)的發(fā)展，從根本上取決于民族自我發(fā)展意識(shí)的增強(qiáng)。民族區(qū)域自治政策，從根本上就是通過培育各少數(shù)民族逐步意識(shí)到自身的權(quán)利，能夠依據(jù)國(guó)家憲法賦予的權(quán)力，主張自己的權(quán)利，維護(hù)自己的權(quán)利，培育起各少數(shù)民族群眾自己管理自己地區(qū)事務(wù)、本民族事務(wù)的能力。政策對(duì)各少數(shù)民族自我發(fā)展的意識(shí)，對(duì)各少數(shù)民族能夠了解并熟悉國(guó)家所賦予的權(quán)利，起到的只是一種催化作用，激活作用，而不是包辦代替。民族政策從根本上看，只有有力地激活民族群眾自身的創(chuàng)造力，激活民族地區(qū)發(fā)展的活力，才可能為云南邊疆各少數(shù)民族地區(qū)長(zhǎng)期協(xié)調(diào)可持續(xù)地發(fā)展，創(chuàng)造內(nèi)生的發(fā)展動(dòng)力。評(píng)估民族政策的一項(xiàng)重要指標(biāo)，就是看這項(xiàng)政策在實(shí)踐中，能否最終催化出邊疆各少數(shù)民族自我發(fā)展的意識(shí)，培育起他們自我發(fā)展的能力。某民族自治州地震災(zāi)后房屋的重建工作中，制定了兩種重建方式，一種是政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)，即由政府統(tǒng)一規(guī)劃，為災(zāi)民統(tǒng)一建設(shè)。另一種是政府統(tǒng)一規(guī)劃，由受災(zāi)群眾自我建設(shè)。兩種政策實(shí)施的實(shí)際結(jié)果，前一種方式，災(zāi)民不滿意，天天上訪。而后一種方式，沒有災(zāi)民上訪，災(zāi)民很滿意。在一些民族區(qū)域自治縣危房改造工程的實(shí)施過程中，我們也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政府給予一定補(bǔ)貼之后，群眾自己籌措一部分資金，新農(nóng)村建設(shè)不僅展現(xiàn)出新的面貌，而且群眾十分滿意。

在民族地區(qū)的發(fā)展中，政策從根本上是解決好利益的分配問題。一個(gè)政策體系實(shí)際就是一個(gè)利益的協(xié)調(diào)機(jī)制。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策應(yīng)該考慮到目前民族地區(qū)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)格局中，主要是以資源開發(fā)，提供初級(jí)產(chǎn)品為主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。因此，現(xiàn)今的民族政策應(yīng)該著重考慮如何做到資源共享，充分照顧到民族地區(qū)的利益訴求。新疆工作會(huì)議以后，國(guó)家對(duì)新疆石油資源的稅收留成政策實(shí)際反映出國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到在民族地區(qū)資源開發(fā)中，目前以中央企業(yè)為主體的開發(fā)機(jī)制，應(yīng)該更好地讓民族地區(qū)分享資源開發(fā)的利益。這種利益調(diào)整，將給新疆維吾爾自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是加大社會(huì)事業(yè)投入的力度提供有力的財(cái)政資源。

民族區(qū)域自治制度在法律上體現(xiàn)了各民族之間權(quán)利的平等，但歷史造成的各民族之間發(fā)展的不平衡又形成了事實(shí)上的不平等。在法律權(quán)利的平等與事實(shí)上的不平等之間，就需要民族政策體現(xiàn)對(duì)一些民族的傾斜和關(guān)懷。民族政策的催化作用就必須體現(xiàn)在利用國(guó)家權(quán)威調(diào)整資源的分配結(jié)構(gòu)，對(duì)社會(huì)資源、社會(huì)財(cái)富實(shí)現(xiàn)再分配，通過對(duì)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、教育事業(yè)及其它社會(huì)事業(yè)的投入的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。社會(huì)事業(yè)的發(fā)展從根本上取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平與質(zhì)量，只有在具備一定的物質(zhì)財(cái)富和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)事業(yè)的發(fā)展才有物質(zhì)基礎(chǔ)。而社會(huì)事業(yè)的發(fā)展又能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和良好的社會(huì)條件。邊疆民族地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低，財(cái)政資源有限，社會(huì)事業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)重制約。社會(huì)事業(yè)的滯后，又直接影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響到民族地區(qū)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家實(shí)施的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策可以集中力量解決邊疆民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育事業(yè)發(fā)展和大量的民生問題，不僅體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)邊疆民族地區(qū)的關(guān)懷和傾斜，而且改變了邊疆民族地區(qū)發(fā)展的環(huán)境因素，有利于民族地區(qū)把更多地資源集中到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，讓有限的資源能夠發(fā)揮更大的作用。

二、忽視民族政策的“催化”作用：制約民族政策實(shí)踐效果的一個(gè)重要因素

民族政策作為黨和國(guó)家處理民族問題的準(zhǔn)則、措施，具有自身的價(jià)值理念與評(píng)價(jià)定位。民族政策的價(jià)值定位，應(yīng)該是落實(shí)好新時(shí)期民族工作“共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”的主題，所處理的是如何促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，盡快縮小民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)各民族“共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”的問題。

民族政策在實(shí)踐中容易忽視的是政策設(shè)計(jì)時(shí)的價(jià)值取向。偏離了“共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”的價(jià)值取向，民族政策的催化作用就會(huì)受到限制，甚至于產(chǎn)生相反的結(jié)果。長(zhǎng)期以來，我國(guó)民族政策的價(jià)值取向上存在著一種傾向，在肯定各少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)存在一定的歷史差距的理論設(shè)定下，力圖通過國(guó)家超經(jīng)濟(jì)的行政干預(yù)手段來促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。這種政策設(shè)定的思路，是國(guó)家把各種生產(chǎn)要素從外部植入民族地區(qū)，依賴外在力量的推動(dòng)，移植式或者輸血式地推動(dòng)民族地區(qū)的發(fā)展。這種價(jià)值理念在實(shí)踐中表現(xiàn)為國(guó)家直接建設(shè)項(xiàng)目比重大，以民族地區(qū)原材料、初級(jí)產(chǎn)品和資源的開發(fā)為主要方式，具有規(guī)模大、高投資、周期長(zhǎng)、見效慢等特點(diǎn)；投資主體以國(guó)家為主導(dǎo)，具有籌資渠道狹小，外資利用率低，產(chǎn)品價(jià)格不合理等特征。這種大規(guī)模的嵌入式、移植式投資開發(fā)方式很難吸納當(dāng)?shù)氐馁Y金、勞動(dòng)力等因素，催化當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展。這種開發(fā)方式往往形成邊疆民族地區(qū)中的“飛地經(jīng)濟(jì)”形態(tài)。這種開發(fā)政策在目前的財(cái)政稅收體制下又形成民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以爭(zhēng)取、占有和分割外來投入資源，尤其是國(guó)家投資項(xiàng)目而發(fā)展，過度依賴外來利益的分配機(jī)制的發(fā)展方式。從發(fā)展的實(shí)際效果看，容易養(yǎng)成民族地方政府習(xí)慣于跑項(xiàng)目，要資金，爭(zhēng)資源，發(fā)展只對(duì)政治行為負(fù)責(zé)，不對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為負(fù)責(zé)，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展寄希望于各種各樣的開發(fā)政策的錯(cuò)誤傾向，容易形成地方政府“等、靠、要”的心理依賴，形成對(duì)民族政策政治特權(quán)化的趨勢(shì)。

民族政策作為一項(xiàng)公共政策，最重要的是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行權(quán)威性的價(jià)值分配，實(shí)質(zhì)上是利益或價(jià)值的分配和再分配。民族政策的催化作用從根本上是要解決好各民族各地區(qū)之間利益的分配和不同利益之間的協(xié)調(diào)問題。脫離利益關(guān)系分配和協(xié)調(diào)的基本原則的民族政策，不僅不能催化民族地區(qū)的發(fā)展，反而會(huì)產(chǎn)生新的民族矛盾。在云南邊疆民族地區(qū)，大雜居、小聚居的特點(diǎn)十分突出，民族政策的特點(diǎn)突出表現(xiàn)出區(qū)域性的特點(diǎn)。在落實(shí)中央扶持人口較少民族政策中，我們應(yīng)該從民族自治與區(qū)域自治結(jié)合的角度，尤其是民族聚居的區(qū)域性特點(diǎn)來思考問題，否則在實(shí)踐中容易引發(fā)新的問題。在某民族鄉(xiāng)，雖然主體民族占當(dāng)?shù)鼐用竦?0％，但當(dāng)?shù)剡€居住景頗族、傣族等多個(gè)民族。從扶持人口較少民族政策的要求出發(fā)，國(guó)家給予當(dāng)?shù)刂黧w族優(yōu)惠的發(fā)展政策，但居住在當(dāng)?shù)氐钠渌髯迦罕娋陀幸庖娏?。他們認(rèn)為，同樣生活在這一地區(qū)，各個(gè)民族發(fā)展水平是一致的，相近的，為什么主體民族可以享受，而他們不能享受?當(dāng)考慮到其他民族群眾的實(shí)際，也給予了優(yōu)惠政策，主體民族群眾又有意見了。他們認(rèn)為中央的政策是傾斜于他們，為什么其他民族群眾能夠享受，政策不失去了扶持的意義了嗎?在邊疆民族地區(qū)，政府為了解決好群眾的居住問題，提出了消滅茅草房、農(nóng)村危房改造計(jì)劃。這項(xiàng)很受群眾歡迎的計(jì)劃，實(shí)際也存在著很大的隱患。由于所建設(shè)的房屋沒有明晰的法律產(chǎn)權(quán)界定，沒有產(chǎn)權(quán)證。這就為今后的利益糾紛留下隱患。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在民族地區(qū)的擴(kuò)大和發(fā)展，圍繞房屋財(cái)產(chǎn)的矛盾沖突就會(huì)突出出來，成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。

民族政策的催化作用效果取決于具體的實(shí)施方案和科學(xué)的管理機(jī)制。改革開放以來，黨中央對(duì)民族地區(qū)的發(fā)展給予了高度的重視，特別是西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，黨中央為縮小民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，給予了民族地區(qū)一系列特殊優(yōu)惠的政策。這些政策對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了十分重要的促進(jìn)作用，極大地改變著民族地區(qū)面貌。但黨中央的政策是從國(guó)家宏觀戰(zhàn)略的高度制定，帶有全局性的特點(diǎn)，而中國(guó)55個(gè)少數(shù)民族，民族自治地方情況千差萬別，錯(cuò)綜復(fù)雜，各種優(yōu)惠發(fā)展政策在實(shí)踐中，由于區(qū)域性的差異，出現(xiàn)了多種不同，甚至于出現(xiàn)與政策設(shè)計(jì)初衷相反的結(jié)果。從總體上看，在云南邊疆民族地區(qū)實(shí)施的富民興邊行動(dòng)、整村推進(jìn)扶貧、農(nóng)村危房改造政策、產(chǎn)業(yè)扶貧政策、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)政策、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度等等，對(duì)促進(jìn)民族地區(qū)性發(fā)展，提高少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平起到非常積極的作用。尤其是黨的十七大以來，首次系統(tǒng)地提出了改善民生的理念和政策取向，描繪了加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)全景，對(duì)于促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，構(gòu)建和諧民族關(guān)系，穩(wěn)定邊疆發(fā)揮了極其重要的作用。但統(tǒng)一的民族發(fā)展政策在一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果非常突出，引發(fā)了翻天覆地的變化，而在另一些地區(qū)卻沒有產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果，甚至于出現(xiàn)新的矛盾。因此，民族政策在實(shí)施中，其催化作用的效用還取決于具體實(shí)施方案的設(shè)計(jì)、配套、主管機(jī)構(gòu)和干部等多種因素。如在富民興邊行動(dòng)中，一個(gè)民族自治縣重點(diǎn)改善民族村的道路，修建了廁所，建設(shè)了文化廣場(chǎng)，把自來水引進(jìn)了千家萬戶，各家各戶用上了衛(wèi)星電視，可以說，富民興邊政策確實(shí)顯著地提高了當(dāng)?shù)孛褡迦罕姷纳钪亓俊６硗庀噜彽囊粋€(gè)縣在一個(gè)民族村實(shí)施的富民興邊工程投入了270萬元，計(jì)劃實(shí)施解決群眾的吃水、沼氣池修建和衛(wèi)星電視三項(xiàng)目標(biāo)。由于工程設(shè)計(jì)缺乏精心策劃，科學(xué)管理，結(jié)果水管進(jìn)了各家各戶，但沒有水，因?yàn)闆]有找到能夠保障全村供給的水源，民族群眾戲稱為“干管”工程；修了沼氣池，但又因沒有教會(huì)群眾如何維護(hù)和保養(yǎng)，最后全部閑置。村里依然道路泥濘，沒有廁所，沒有水。錢投了，事做了，但群眾生活水平?jīng)]有得到真正改善，惠民政策最后沒有真正發(fā)揮出應(yīng)有的效果?？梢?，政策本身并不可能都會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的效果，達(dá)到預(yù)想的價(jià)值目標(biāo)。具體可行的措施，科學(xué)的管理機(jī)制，是政策實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)時(shí)的價(jià)值理念，發(fā)揮出催化作用的重要因素。

民族政策與其它公共政策的不同點(diǎn)，是其帶有鮮明的區(qū)域性特點(diǎn)。一項(xiàng)公共政策的制定和實(shí)施，尤其是帶有扶持特點(diǎn)的民族政策，其在實(shí)踐中的效率不僅取決于政策制定的價(jià)值取向，更重要是取決于政策能夠符合實(shí)際發(fā)展的需要。因?yàn)檎弑旧淼膬r(jià)值設(shè)定并不意味著政策可以直接解決好問題，政策對(duì)問題的解決實(shí)際具有的是催化作用，實(shí)際的效果還取決于政策所設(shè)定的價(jià)值目標(biāo)是否真正能夠反應(yīng)出民族地區(qū)的實(shí)際，反應(yīng)出圍繞問題各種關(guān)系之間的關(guān)聯(lián)度。從這個(gè)角度上看，政策催化作用的效果取決于我們解決問題時(shí)“統(tǒng)籌兼顧”的高度。民族政策的催化作用只有在這項(xiàng)政策能夠適應(yīng)邊疆民族地區(qū)的實(shí)際情況，能夠?qū)μ囟ǖ貐^(qū)的資源實(shí)行充分催化的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)設(shè)的最大的效應(yīng)。以某邊疆民族地區(qū)與鄰國(guó)的計(jì)劃建立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為例。從項(xiàng)目設(shè)計(jì)的構(gòu)想，我們能夠利用跨境合作區(qū)的優(yōu)惠政策，把自己企業(yè)的產(chǎn)品以鄰國(guó)的產(chǎn)品形式出口，擴(kuò)大對(duì)外開放。但我們沒有充分考慮到，目前鄰國(guó)被國(guó)際所孤立，本身并不是WTO成員國(guó)，如果我們希冀通過這種合作方式打開鄰國(guó)市場(chǎng)，效果應(yīng)該是顯著的。但如果我們希冀借船出海，走向世界，這種目標(biāo)目前就很困難，政策催化的效果就不明顯。但是如果把這項(xiàng)政策給予另一個(gè)民族自治州，鄰國(guó)是WTO成員國(guó)，這個(gè)區(qū)域生產(chǎn)的產(chǎn)品可以享受優(yōu)惠的出口配額和相關(guān)的優(yōu)惠關(guān)稅政策，這就非常有利于這個(gè)民族自治州的發(fā)展。新疆工作會(huì)議以后，一些邊疆民族地區(qū)非常希望能夠享受西藏自治區(qū)海關(guān)稅收截留地方、改善口岸建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施的政策。但如果這些地區(qū)進(jìn)出口交易額不是很高，尤其是云南省一些邊疆民族地區(qū)，境外主要是反政府武裝，這項(xiàng)政策的催化作用就會(huì)受到環(huán)境的極大制約。

三、加強(qiáng)對(duì)民族政策催化作用的研究：充分發(fā)揮民族政策的最大效應(yīng)的要求

提高民族政策催化資源的效應(yīng)，必須堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線，一切從民族地區(qū)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)。歷史造成了邊疆民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)存在著巨大的脫胎差異，現(xiàn)實(shí)的自然環(huán)境又加大了這種發(fā)展的差距。邊疆民族地區(qū)的發(fā)展不可能通過借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)“常態(tài)”發(fā)展，而應(yīng)該從邊疆民族地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，制訂出適合民族地區(qū)區(qū)位環(huán)境、資源狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的政策。民族地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展模式，應(yīng)該形成自身的發(fā)展特點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)跨越式發(fā)展，超常規(guī)發(fā)展，就應(yīng)該發(fā)揮充分開掘民族政策的催化作用，利用特殊的政策優(yōu)惠，催化民族地區(qū)實(shí)際存在的各種資源要素，激活民族自身發(fā)展的要求和精神，提高自我發(fā)展的能力。傳統(tǒng)的模仿或照搬內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展模式的超越式發(fā)展戰(zhàn)略，盯住沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)惠政策，本身就是認(rèn)識(shí)上的失誤。例如深圳特區(qū)實(shí)施的政策并不一定適合云南邊疆民族地區(qū)的發(fā)展要求。深圳特區(qū)面對(duì)的是比自己發(fā)展早，發(fā)展已經(jīng)具有一定規(guī)模，發(fā)展需要需求新的增長(zhǎng)點(diǎn)的香港。深圳的發(fā)展，是通過特殊優(yōu)惠政策，利用土地環(huán)境、勞動(dòng)力稅收等資源與香港存在著勢(shì)位差，讓香港的豐厚的資金技術(shù)產(chǎn)品等資源流入深圳。但云南邊疆面對(duì)的是比自身發(fā)展更為落后的地區(qū)。在土地稅收、勞動(dòng)力等資源開發(fā)上并不占優(yōu)勢(shì)，而且從市場(chǎng)的發(fā)育程度、居民購(gòu)買力等方面，鄰國(guó)比我們落后，發(fā)展差距很大。因此我們的政策應(yīng)該是鼓勵(lì)“走出去”，利用鄰國(guó)可能提供的國(guó)際條件，各種資源上的勢(shì)位差，包括政策資源的優(yōu)惠，讓中國(guó)內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)品、資金、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)資源，經(jīng)過云南流入東南亞、南亞、環(huán)孟加拉灣，也讓中國(guó)內(nèi)地發(fā)展需要的各種資源經(jīng)過云南流入內(nèi)地，促進(jìn)中國(guó)的對(duì)外開放。云南邊疆民族地區(qū)所能提供的招商引資的政策優(yōu)惠，并不是其它鄰國(guó)所需要的。而云南邊疆民族地區(qū)發(fā)展最需要的資源，其它鄰國(guó)也不可能大量提供。云南邊疆民族地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要恰恰是建立中國(guó)、中國(guó)西南地區(qū)通向東南亞、南亞，通向印度洋通道的政策。這種政策將有利于云南邊疆民族地區(qū)把鄰國(guó)資源與國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)資源連接起來，使民族地區(qū)所處的資源實(shí)現(xiàn)最大的收益。

提高政策的催化作用的效應(yīng)，首先應(yīng)明確民族政策制定的價(jià)值取向。民族政策是黨的民族平等、民族繁榮理論、民族區(qū)域自治法在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)民族平等、民族繁榮從根本上取決于民族自主意識(shí)、自主能力的提高。民族區(qū)域自治法的實(shí)質(zhì)是尊重和保護(hù)各少數(shù)民族自主管理、自我發(fā)展的權(quán)利。民族政策的制定應(yīng)該以培育少數(shù)民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的自力更生精神、自主權(quán)利為主要價(jià)值取向?！疤厥鈨?yōu)惠”政策的目的不是意味著我們要包辦代替民族自身的發(fā)展，而應(yīng)該是催化激活民族地區(qū)自我發(fā)展的活力。民族政策作為一項(xiàng)公共政策，是國(guó)家對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配，實(shí)質(zhì)是在國(guó)家內(nèi)部進(jìn)行利益或價(jià)值的分配與再分配。因此，民族政策的價(jià)值取向，從表面上看，應(yīng)該體現(xiàn)國(guó)家在多民族內(nèi)部利益關(guān)系上，對(duì)邊疆各民族希望得到的利益特殊訴求的一種傾斜，一種關(guān)懷。某民族自治縣地震重建工作中，根據(jù)上級(jí)要求，要在當(dāng)年十二月前，讓群眾全部住進(jìn)新房子的政治要求下達(dá)后，群眾普遍感到?jīng)]有資金和物質(zhì)。于是政府召集銀行，由政府擔(dān)保，緊急貸款給群眾修建住房。由于沒有認(rèn)真對(duì)計(jì)劃進(jìn)行全面研究，雖然群眾住房很快建設(shè)好。但到了歸還貸款的日期，群眾不愿意歸還銀行貸款。他們認(rèn)為政府當(dāng)時(shí)催他們貸款，他們已經(jīng)表示沒有能力，但政府根本不考慮他們的意見，現(xiàn)在他們沒有能力償還銀行。矛盾逐漸顯現(xiàn)，埋下了社會(huì)不穩(wěn)定的因素。過去我們對(duì)民族地區(qū)的發(fā)展采取內(nèi)地普遍適用的配餐政策，力圖激發(fā)民族地區(qū)自力更生的精神，但實(shí)踐中往往是失敗的。因?yàn)檫吔褡宓貐^(qū)發(fā)展水平落后，他們沒有能力提供資金完成項(xiàng)目的配套工程。因此，民族政策對(duì)民族自力更生精神的催化作用方式，應(yīng)該考慮邊疆民族地區(qū)的實(shí)際情況。如很多地區(qū)在整村推進(jìn)、富民興邊工程中，讓當(dāng)?shù)孛褡迦罕娨詣诹ν度氲男问綄?duì)項(xiàng)目進(jìn)行配套，以自己豐富的資源、優(yōu)勢(shì)的資源來彌補(bǔ)自身資源的不足。這種做法在實(shí)踐中收到了很好的效果。如普洱市墨江縣班茅村天寶山組新農(nóng)村建設(shè)中，危房改造、村容村貌整治、道路硬化、科技文化室建設(shè)等項(xiàng)目共需要資金59.6萬元。項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，省級(jí)補(bǔ)助15萬元資金，整合資金15萬元，村民們則以投工投勞及自籌29.5萬元。結(jié)果項(xiàng)目完成很好，做到了讓群眾滿意。大量的事實(shí)證明，民族地區(qū)的群眾具有自我發(fā)展的動(dòng)力和自我發(fā)展的潛力，關(guān)鍵是我們?nèi)绾卧O(shè)計(jì)政策，如何發(fā)揮出政策的催化作用。

其次，研究民族政策的催化作用，應(yīng)該把擴(kuò)大民族的對(duì)外交往作為重要的內(nèi)容。人類文明和進(jìn)步的歷史就是交往發(fā)展的歷史。原始群落的擴(kuò)大，部落的形成，宗教的綜合以及區(qū)域性的發(fā)展，直至世界整體性的發(fā)展皆如此。民族政策的催化作用，應(yīng)該集中在不斷擴(kuò)大民族的對(duì)外交往方面。由于歷史自然環(huán)境和現(xiàn)實(shí)情況等多種因素的影響，民族地區(qū)，尤其是邊疆民族地區(qū)對(duì)外交往程度比較低，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛發(fā)展時(shí)，水平層次都不高，當(dāng)?shù)馗刹咳狈κ袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本知識(shí)，不了解、不熟悉如何提高本地資源要素的價(jià)值、如何改變資源開發(fā)與資源配置方式、如何通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，甚至于一些民族干部對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的感觸都沒有。對(duì)現(xiàn)代文明的陌生，又如何談得上駕馭復(fù)雜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，如何談得上讓民族地區(qū)資源收益的最大化，讓資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)槊褡宓貐^(qū)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，又如何推動(dòng)民族地區(qū)現(xiàn)代文明的進(jìn)步。改革開放以來，我們所采取的學(xué)歷教育、黨校培訓(xùn)、對(duì)口支援、干部異地掛職鍛煉等多種措施，不僅增強(qiáng)了他們加快民族地區(qū)發(fā)展的緊迫感，激發(fā)了他們努力奮斗的精神，也開闊他們發(fā)展的眼界，學(xué)會(huì)了借鑒利用先進(jìn)文明成果來促進(jìn)自己發(fā)展的能力。同時(shí)，通過招商引資等開放政策，將內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)文明帶入民族地區(qū)，加快民族地區(qū)傳統(tǒng)文明與各種文明間的交流交融，為民族地區(qū)的跨越式發(fā)展創(chuàng)造了良好的思想條件、社會(huì)條件。加大民族地區(qū)對(duì)外開放的深度和廣度，應(yīng)該成為提升未來民族政策催化作用的重要內(nèi)容。

第三，要充分發(fā)揮出民族政策催化作用，應(yīng)注意突出民族政策區(qū)域性不平衡性的特點(diǎn)，解決好國(guó)家宏觀民族政策的具體化，相應(yīng)政策配套的問題。一個(gè)民族地區(qū)的發(fā)展，是各種不同資源在不同層面不同結(jié)構(gòu)的組合。邊疆民族地區(qū)人才的素質(zhì)是影響民族政策催化作用效果的關(guān)鍵因素。民族政策本身只是一種資源，資源的效應(yīng)在于制定應(yīng)用政策的人。在邊疆民族地區(qū)，民族干部的素質(zhì)，包括對(duì)黨和國(guó)家宏觀政策的理解與把握，對(duì)民族地區(qū)特殊情況的熟悉，對(duì)當(dāng)?shù)孛褡鍤v史傳統(tǒng)的了解，對(duì)群眾工作方法的創(chuàng)新意識(shí)，對(duì)社會(huì)利益矛盾協(xié)調(diào)的能力，對(duì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的思考和駕馭能力等，都決定了民族政策實(shí)施的效果。加強(qiáng)民族干部的培養(yǎng)工作，不斷提升民族干部駕馭復(fù)雜市場(chǎng)、推動(dòng)進(jìn)政治文明建設(shè)、促進(jìn)先進(jìn)文化、應(yīng)對(duì)問題、構(gòu)建和諧社會(huì)的能力，不僅是民族政策的重要內(nèi)容，也是提升民族政策催化效應(yīng)的人才保障。

［1］余梓東.“民族政策”定義推究［J］.內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)，1996，（3）.

［2］金炳鎬.民族理論通論［M］.北京：中央民族大學(xué)出版社，1994.