段玉恩 郭 斌

(聊城大學(xué)管理學(xué)院，山東 聊城 252059)

農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)證研究
——以山東省自然村為例

段玉恩 郭 斌

(聊城大學(xué)管理學(xué)院，山東 聊城 252059)

農(nóng)村最低生活保障制度建立以后，其運(yùn)行狀況受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，本研究以山東省自然村為調(diào)查對(duì)象，對(duì)13個(gè)市地的65個(gè)縣(旗)、110個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、221個(gè)自然村進(jìn)行了調(diào)查，獲得了大量的第一手資料數(shù)據(jù)。從總體來看，山東省農(nóng)村最低生活保障制度的建章立制已經(jīng)全面完成，但在運(yùn)行中，存在著保障面窄、保障層次較低、認(rèn)定不規(guī)范等問題，要做到應(yīng)保盡保還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。

山東省;農(nóng)村;最低生活保障制度;實(shí)證

2007年7月11日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這一制度的建立在中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)上具有重大意義，不僅加快了農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)，而且極大地改善了農(nóng)村貧困人口的生活狀況，為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在這一大背景下，我們以山東省為基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度展開了調(diào)查。調(diào)查共涉及13個(gè)市地的65個(gè)縣(旗)、110個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、250個(gè)自然村。調(diào)查的目的在于了解農(nóng)村居民最低生活保障制度運(yùn)行狀況，為完善農(nóng)村最低生活保障提供確鑿數(shù)據(jù)支持，并為后續(xù)研究做好鋪墊。

調(diào)查問卷以村為對(duì)象，包括18大項(xiàng)、48個(gè)子項(xiàng)。參與調(diào)研人員首先參加了細(xì)致的逐項(xiàng)培訓(xùn)和演練。調(diào)查方式以直接入村由村干部直接填寫問卷為主，部分內(nèi)容隨機(jī)訪問村民，并對(duì)村干部填寫的內(nèi)容進(jìn)行求證。共發(fā)放問卷900份，回收850份，經(jīng)逐一核實(shí)和詢問，確定合格問卷797份，問卷回收率94．44%，合格率93.76%。

一、調(diào)查對(duì)象基本情況

調(diào)查涵蓋的總戶數(shù)為65598．78戶，村平均戶數(shù)295．49戶，總?cè)丝?32991．22人，村平均人口 1049．51人。分地區(qū)統(tǒng)計(jì)，村平均戶數(shù)從多到少依次為:萊蕪(451戶)、臨沂、煙臺(tái)、泰安、濟(jì)寧、菏澤、淄博、濱州、濰坊、棗莊、聊城、濟(jì)南、德州(161．2戶)。村平均人數(shù)從多到少依次為:泰安(1448．57人)、濟(jì)寧、臨沂、萊蕪、煙臺(tái)、濱州、菏澤、濰坊、聊城、棗莊、濟(jì)南、淄博、德州(634．89人)。從以上數(shù)據(jù)顯示，平原地區(qū)村莊較小，而山區(qū)和丘陵地區(qū)村莊規(guī)模較大。

村人均占有土地極不均衡，總體情況是:平原多于山地和丘陵，平原人均土地1．43畝，山區(qū)人均占有耕地1．14畝，丘陵人均占有耕地0．91畝。丘陵地區(qū)的人均耕地面積只有平原地區(qū)的70%。分地區(qū)來看，從多到少依次為:德州(2．36畝)、聊城、濱州、菏澤、濟(jì)南、濰坊、臨沂、濟(jì)寧、泰安、淄博、煙臺(tái)、萊蕪、棗莊(0．49畝)?？梢?，西部平原地區(qū)人均土地明顯多于山區(qū)和東部地區(qū)，人均耕地占有量差別較大。

調(diào)查顯示，人均占有耕地的數(shù)量與人均純收入呈明顯的負(fù)相關(guān)。也就是說，越是人均占有土地多的地方，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越是相對(duì)落后，人均純收入較低。人均占有耕地與貧困發(fā)生率之間的關(guān)系則呈正相關(guān)，其與按戶計(jì)算的貧困率相關(guān)度達(dá)0．256，其與按人口計(jì)算的貧困率為0．139，即人均耕地越多，貧困發(fā)生率越高。這與前面的人均占有土地與人均純收入體現(xiàn)的內(nèi)容是一致的。

人均收入與所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況呈正相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村人均村收入明顯高于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的農(nóng)村人均村收入，比如經(jīng)濟(jì)狀況較好的萊蕪市，其農(nóng)村人均村收入明顯較高，人均達(dá)4425元。而西部經(jīng)濟(jì)狀況較差的聊城和菏澤農(nóng)村人均村收入明顯較低，分別為2745元和1800元。

調(diào)查顯示，人均村收入高的地區(qū)貧困發(fā)生率明顯較低，而最低生活保障線則較高。而享受低保的人口數(shù)與人均村收入的增減沒有關(guān)系。這與各地實(shí)行的低保指標(biāo)有直接關(guān)系。調(diào)查中得知，各地均以上級(jí)下達(dá)的低保指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，而指標(biāo)是以人口的百分比下達(dá)的。所以，人均純收入低的村莊并不會(huì)獲得更多的低保指標(biāo)，而較富裕的村莊也不會(huì)少獲得指標(biāo)。事實(shí)上，在較為貧窮的村莊有部分生活在貧困線以下的人口沒有享受到低保，而在較為富裕的村莊，生活水平高于當(dāng)?shù)氐捅＞€的部分村民也得到了低保。主要收入來源呈現(xiàn)多元化，但是種植業(yè)仍然是農(nóng)村居民的主要收入來源，平均比例為63．72%，最高的菏澤達(dá)到82．75%，最低的濰坊也有44．8%。主要收入來源中糧食種植與人均純收入有明顯的負(fù)相關(guān)，其相關(guān)系數(shù)為－0．479。

外出務(wù)工比重平均為15．44%。從地形來看，山區(qū)17．1%，丘陵16．4%，平原14．16%，山區(qū)明顯高于平原。但這主要是平原人口密度大于山區(qū)，其實(shí)山區(qū)總外出人口并不多與平原。人均占有耕地?cái)?shù)量與外出務(wù)工比率呈負(fù)相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為－0．065。這說明人均占有耕地的多少對(duì)于外出務(wù)工的影響不大，這與我國(guó)人均占有耕地普遍偏低有關(guān)，就是說即使占有耕地多的地方，仍然有大量的剩余勞動(dòng)力。外出務(wù)工比率與人均純收入之間卻沒有顯著的相關(guān)性，相關(guān)系數(shù)為0．137。說明貧困是外出務(wù)工的原因，但外出打工并不一定能夠提高收入。這也從貧困發(fā)生率與外出務(wù)工率之間的關(guān)系中得到證實(shí)，貧困率與外出務(wù)工比率之間就有較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。

二、低保制度運(yùn)行情況

調(diào)查顯示，農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋了99%的村莊，僅有3個(gè)村莊尚未實(shí)施低保制度，這說明還有極少數(shù)的村莊目前尚未實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度。

農(nóng)村低保以縣為實(shí)施主體，因此，縣級(jí)政府在參考國(guó)家、省、市制定的貧困線基礎(chǔ)上，分別制定了自己的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，即一縣一貧困線。調(diào)查中有的縣把自己的標(biāo)準(zhǔn)與省市統(tǒng)一，但實(shí)際執(zhí)行中仍然按照內(nèi)定的貧困線執(zhí)行。各地貧困線相差懸殊，一般來說貧困線的高低與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況相一致。最高的地區(qū)萊蕪達(dá)到了1475元/人．年，最低的菏澤僅有400元/人．年。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)對(duì)外公布的貧困線和實(shí)際執(zhí)行的貧困線不一致，且相差懸殊，如聊城市的某個(gè)縣對(duì)外公布的貧困線是1000元/人．年，實(shí)際執(zhí)行的只有600元/人．年。

調(diào)查顯示，不管是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，還在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，低保率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)氐呢毨Оl(fā)生率。山東省平均貧困發(fā)生率為4．72%，低保率只有2．49%，低保人口占貧困人口的比率為52．9%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地普遍采取了根據(jù)財(cái)政能力逐步擴(kuò)大保障面，直至做到應(yīng)保盡保的步驟。就目前來看，達(dá)到應(yīng)保盡保的村莊只占16．5%。

各地在確定低保的基本依據(jù)上具有共同性。從頒布的最低生活保障制度的規(guī)定或?qū)嵤┘?xì)則中，不難發(fā)現(xiàn)，各地首要保障的對(duì)象主要是三無人員(無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無勞動(dòng)能力、無生活來源)，也就是這之前的應(yīng)該納入“五保”范圍的人員。調(diào)查顯示，鰥寡孤獨(dú)(無勞動(dòng)能力)人群被確定為低保對(duì)象的接近90%，其他僅占14%。

由于低保對(duì)象的特殊構(gòu)成原因，他們其中的大部分都已進(jìn)入老年，健康狀況普遍不佳，其中，患病并需長(zhǎng)期治療的占80%左右。貧困而尚未加入低保的人口中，患有疾病并需長(zhǎng)期治療的占16．5%。疾病以及由此帶來的支出是造成貧困的主要因素之一。

調(diào)查顯示，80%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為，目前認(rèn)定低保對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)合理，19%的認(rèn)為過于嚴(yán)格，只有1%的認(rèn)為過于寬松。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)滿意度越高，越是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)滿意度越低。深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不僅保障率高且保障水平也高，而越是貧困的地區(qū)保障率越低，保障水平也低。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人們收入較高，相對(duì)較少的低保金并不會(huì)引起他們的關(guān)注，很少有富裕的家庭和貧困戶爭(zhēng)奪低保名額;而在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，同樣的金額就是一筆不小的財(cái)富，會(huì)引起相當(dāng)?shù)仃P(guān)注，即使想對(duì)富裕的家庭也會(huì)爭(zhēng)搶，不正之風(fēng)也會(huì)相對(duì)多一些。在調(diào)查中某個(gè)村的六個(gè)名額都分給了相對(duì)富裕的黨員，引起群眾不滿和上訪，當(dāng)然這只是極個(gè)別的例子。

需要長(zhǎng)期供養(yǎng)的人口是指沒有經(jīng)濟(jì)來源需要終生依靠社會(huì)救助生活的人，他們沒有能力通過自己的努力擺脫貧困，需要終生依靠國(guó)家和社會(huì)的救助生活。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在低保對(duì)象中這部分人占78．82%，可見，目前低保對(duì)象主要是需要長(zhǎng)期供養(yǎng)的人口。短期救助的人數(shù)占低保人數(shù)的12%，這與各地在有限的資金面前優(yōu)先考慮“三無人員”的制度是密不可分的。

調(diào)查顯示，各地的救助金額都按等級(jí)發(fā)放，“三無人員”享受最高級(jí)別的救助，其他貧困人口則給予較低水平的救助。有55%的被調(diào)查者認(rèn)為救助金能夠基本滿足生活需要，有45%的人認(rèn)為救助的金額太低、無法滿足基本生活需要，而這部分低保對(duì)象，絕大多數(shù)是領(lǐng)取救助金額比較高的。這就充分說明，各地把農(nóng)村的“三無”貧困人口作為救助的主要對(duì)象是十分合理的，但同時(shí)也說明對(duì)于他們的救助力度仍顯不足。實(shí)際上，這部分人口在低保制度實(shí)施之前，應(yīng)該列入“五?！毙辛?，而目前對(duì)于“五?！钡木戎痤~遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于低保。

低保戶中無房戶占0．86%，占低保人口的0．45%。雖然較少，但是貧困而無住房就相當(dāng)于流浪，這個(gè)問題必須盡快解決。低保戶中危房戶占2．35%，占低保人口的1．51%。這說明，在低保救助金中應(yīng)適當(dāng)增加用于解決無房低保戶和危房低保戶的住房維修的支出。另外，低保以外的貧困人口沒有自己住房需要借住的占3．55%，危房戶占23．99%，低保以外的貧困人口的住房情況堪憂。

應(yīng)保盡保是一個(gè)逐漸達(dá)到的目標(biāo)，在這個(gè)過程中，各地對(duì)于低保戶的比例或數(shù)量嚴(yán)格控制。一般采取下達(dá)低保指標(biāo)的方法，指標(biāo)根據(jù)人口的百分比確定。從地域來看，經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)的地區(qū)，指標(biāo)多而寬松，經(jīng)濟(jì)越是落后的地區(qū)，指標(biāo)限制越嚴(yán)格。

貧困人口的認(rèn)定權(quán)在村，因此在指標(biāo)有限的情況下，村委一般都是依據(jù)貧困程度，采用分等級(jí)貧中選貧的方式化解矛盾，采用這種方式的占到了77%。其次是優(yōu)先照顧患病的貧困戶。有的村莊為了化解矛盾只能采取按人均分或按戶均分的方式，見圖1。

在被問及未列入低保的貧困戶家庭是否得到過救助時(shí)，有65．1%的被調(diào)查對(duì)象回答曾得到程度不同的救助，救助方式多為兩節(jié)(春節(jié)、中秋節(jié))以實(shí)物形式給予的救助，諸如面粉和食用油，現(xiàn)金救助較少。而32%的貧困戶表示從來沒有得到過任何救助。被調(diào)查村莊中民政部門每年入村調(diào)查慰問兩次以上的占42．1%，平均一次的占38．2%，而17．6%的村莊民政部門每年入村調(diào)查慰問的次數(shù)不足一次。

圖1

目前我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)和最低生活保障并存，在2007年以前確定的“五保”戶仍然按照“五?！惫B(yǎng)條例執(zhí)行，標(biāo)準(zhǔn)較高，用衣食無憂來描述比較貼合實(shí)際。2007年之后，農(nóng)村貧困人口一律納入最低生活保障制度。

三、調(diào)查數(shù)據(jù)分析

(一)與人均土地面積相關(guān)的關(guān)系分析

人均土地面積與人均村收入呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)，人均土地面積越是少的地方，經(jīng)濟(jì)收入反而越高。這一方面顯示了有限的土地已經(jīng)不能承擔(dān)起廣大農(nóng)民日益提高的物質(zhì)和文化生活的需要，另一方面也顯示了農(nóng)民離開土地融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后收入不僅沒有減少反而增加了。因此，對(duì)目前仍然擁有土地的農(nóng)民來說，爭(zhēng)取收入的多元化、開展多種經(jīng)營(yíng)和創(chuàng)收模式才是正確的致富之路。隨著農(nóng)民對(duì)于土地依賴程度的減輕，預(yù)示著中國(guó)將會(huì)有更多的農(nóng)民從土地上轉(zhuǎn)移出去。

由于農(nóng)民特有的謹(jǐn)小慎微的習(xí)性，不敢冒險(xiǎn)，極易滿足衣食無有的現(xiàn)狀，當(dāng)土地尚能滿足其需要時(shí)，他們會(huì)繼續(xù)選擇眷守土地，一旦遇到自然災(zāi)害或大病等其他災(zāi)禍時(shí)，就會(huì)因沒有額外收入或無力支付高額的費(fèi)用而淪為貧困人口。這從人均土地面積與貧困發(fā)生率呈正相關(guān)關(guān)系可以清楚地顯示出來?？梢?，積極引導(dǎo)農(nóng)民脫離對(duì)于土地的依賴，解放思想，大膽融入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中，樹立拼搏精神是非常必要的。當(dāng)然，現(xiàn)在的很多農(nóng)民由于缺乏必要的技能或資金，企圖依靠外出打工增加收入，前面的調(diào)查數(shù)據(jù)也已經(jīng)否定了這個(gè)途徑?，F(xiàn)在看來，增加收入的唯一途徑是學(xué)會(huì)創(chuàng)業(yè)。

(二)農(nóng)村居民低保制度的建章立制已全面完成，但“低?！泵y副實(shí)

山東省屬于較早開展農(nóng)村最低生活保障制度試點(diǎn)的省份，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，所有的縣市都制定頒布了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村最低生活保障的政策法規(guī)，99%的村莊居民都知道農(nóng)村最低生活保障制度，只有在偏遠(yuǎn)地區(qū)的個(gè)別村莊尚未實(shí)施這一制度。這說明，農(nóng)村最低生活保障的建章立制已經(jīng)全面完成。

低保的宗旨是保障貧困農(nóng)村居民達(dá)到最低生活水平。但目前有45%的低保戶依靠低保金無法滿足基本生活需要，也就是說，他們的生活仍然沒有達(dá)到最低生活水平，繼續(xù)處于貧困狀態(tài)。對(duì)于這部分貧困人口，低保實(shí)際上只是對(duì)于他們貧困狀況的改善。即使這樣，調(diào)查中他們?nèi)匀桓械綕M足，因?yàn)?，還有很多和他們一樣貧困的人口沒有得到救助。這也正是讓人痛心之所在，廣大的農(nóng)村居民還沒有真正理解最低生活保障制度，還不知道獲得政府的救助是憲法賦予的權(quán)利。面對(duì)貧困，他們不是積極要求政府的救助，不把保障自己的最低生活水平看成是政府的責(zé)任，而是把政府看成施舍者。正因如此，還有很多貧困者在等待著政府的救助(施舍)，而不是積極爭(zhēng)取自己的權(quán)利。最低生活保障制度作為一項(xiàng)制度，目前在很多地方還很難做到名副其實(shí)。

(三)實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路要走

2007年，山東省開展農(nóng)村低收入居民家庭情況普查，普查的比例，原則上掌握在農(nóng)村人口的3%，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)可適當(dāng)提高。也就是說，貧困人口的比例是預(yù)先設(shè)定的3%，而不是實(shí)際貧困率。即使這樣，山東省要求在兩年之內(nèi)達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，至2009年，山東省的實(shí)際低保率只有2．49%，尚未達(dá)到2007年規(guī)定的3%的目標(biāo)。這說明，仍然有47．1%的貧困人口，即229．4196萬人還沒有納入低保的范圍之內(nèi)。

按照低層次廣覆蓋的低保原則，需要在盡可能短的時(shí)間里把所有貧困人口都納入到低保的范圍之內(nèi)，擴(kuò)面成為各級(jí)政府的頭等任務(wù)。調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，能做到應(yīng)保盡保的村莊僅占調(diào)查的16．5%，說明應(yīng)保盡保只是地方政府見諸于政府工作報(bào)告中提高工作“政績(jī)”的美化之詞，可信度不高。各地政府都遵循逐年提標(biāo)擴(kuò)面的做法，一是礙于財(cái)力有限，更重要的當(dāng)然是政績(jī)考量。各地政府所謂的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，實(shí)際上是保障了下達(dá)的指標(biāo)內(nèi)的貧困人口，也就是說，指標(biāo)之內(nèi)的被視為應(yīng)保。低保線只是一個(gè)擺設(shè)，它和實(shí)際保障的條件不是一回事。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多低保戶即使加上低保金，其年收入仍然低于貧困線，甚至有些無任何收入的低保戶，在鎮(zhèn)民政的統(tǒng)計(jì)表里，也都達(dá)到了最低保障線。經(jīng)深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，報(bào)表上的收入應(yīng)該叫做虛擬收入，它是用低保線減去補(bǔ)助金額得來的。補(bǔ)差不是低保線減去實(shí)際收入，而是根據(jù)財(cái)政支付能力進(jìn)行的貧困補(bǔ)貼。各地用于低保的資金大都是面子工程，預(yù)算中的低保金少得可憐，甚至于僅僅依靠上一級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，所以發(fā)放的低保金根本達(dá)不到公布的低保標(biāo)準(zhǔn)。這也正是有45%的低保戶感覺救助金額太少的原因。貧困指標(biāo)層層下達(dá)，村里只能按照上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)從本村選取最急需救濟(jì)的貧困戶優(yōu)先加入低保，有限的指標(biāo)往往產(chǎn)生矛盾，有的村莊采取先保障無依無靠無經(jīng)濟(jì)來源的鰥寡孤獨(dú)，然后再保障相對(duì)困難的貧困戶的辦法，有時(shí)按戶不按人平均保障也能起到化解矛盾的目的。

(四)提標(biāo)與擴(kuò)面的政績(jī)化值得深思

從各地頒布的政府文件(通知)和對(duì)外公布的政府工作報(bào)告(或民政工作報(bào)告)清楚看到，各地在近幾年都在不斷地提高低保標(biāo)準(zhǔn)，比如聊城市農(nóng)村居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)2007年為800元/人．年，2008年為900元/人．年，2009年為1000元/人．年。低保標(biāo)準(zhǔn)的提高預(yù)示著兩個(gè)結(jié)果:一是擴(kuò)大了低保的范圍，增加了政府認(rèn)定的貧困人口數(shù)量;二是擴(kuò)大了財(cái)政收入用于低保的支出，這種支出的增加是雙重性的，因?yàn)榧忍岣吡说捅５膯挝活~度又?jǐn)U大了低保的總體規(guī)模。按常理，提標(biāo)意味著在最初公布的標(biāo)準(zhǔn)下已經(jīng)做到了應(yīng)保盡保，否則，在擴(kuò)大保障范圍、增加低保支出的雙重壓力下，當(dāng)?shù)刎?cái)政所承受的負(fù)擔(dān)會(huì)更加沉重。但是讓人費(fèi)解的是，各地在較低的標(biāo)準(zhǔn)下尚未達(dá)到應(yīng)保盡保時(shí)，也就是在大量的農(nóng)村貧困人口還沒有得到保障的情況下，接連提高低保標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大低保范圍。難道說低保人口應(yīng)該得到越來越好的保障，而沒有得到低保的貧困人口政府就置之不理了?其用意只有一個(gè):為了政績(jī)。實(shí)際上，所謂的提標(biāo)只是對(duì)外公布一個(gè)數(shù)字，并沒有實(shí)際意義，低保戶得到的救助并沒有增加，只是在統(tǒng)計(jì)表格里增加了相應(yīng)的虛擬收入而已。這種現(xiàn)象值得深思。

四、結(jié)論

山東省在經(jīng)濟(jì)上較為發(fā)達(dá)，貧困發(fā)生率與全國(guó)平均水平相比是較低的，但是，各市地差異較大。從農(nóng)村貧困人口特性分析來看，對(duì)于土地的依賴影響了農(nóng)民的增收，遲滯了他們走向市場(chǎng)的步伐，使貧困發(fā)生概率升高?？傮w來看，山東省農(nóng)村最低生活保障制度的建章立制已經(jīng)完成，但這項(xiàng)制度目前還很不健全和完善，需要加大低保制度的宣傳力度，做到人人盡知、熟知，在資金籌集到位的基礎(chǔ)上，完善貧困人口的認(rèn)定工作，使之科學(xué)、合理、公平，讓貧困人口真正享受到低保，而不是貧困的相對(duì)改善，盡快實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的目標(biāo)?，F(xiàn)在看來，山東省要真正做到應(yīng)保盡保還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。

C913．7

A

1003－4145［2011］10－0039－04

2011－07－23

段玉恩(1968—)，男，聊城大學(xué)管理學(xué)院教授。主要研究方向:社會(huì)保障理論與實(shí)踐。

郭 斌(1972—)，男，聊城大學(xué)管理學(xué)院講師。主要研究方向:管理與統(tǒng)計(jì)。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村最低生活保障制度創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào)08BJY038)的階段性成果。

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