胡 武 賢

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510642)

一、引 言

制度分析一直存在兩大陣營：演進理性主義陣營和建構(gòu)理性主義陣營[1]。通常認為，演進理性主義主張制度演化是無意識的，而建構(gòu)理性主義則主張制度演化是有意識的，其焦點在于：制度變遷過程是無意識的演化還是有意識的演化？事實上，無論老制度主義者還是新制度主義者，都很難說他們絕對地屬于演進主義還是理性主義[2]，并非所有制度都是無意識演進而成，也非所有的制度都是有意識的選擇而成[3]?？疾烊祟惿鐣闹贫茸冞w過程，我們不難發(fā)現(xiàn)，制度演化路徑既帶有自發(fā)演進的痕跡，也有著人類理性選擇的烙印，自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序相互交織。在本質(zhì)上，無論是自發(fā)秩序還是建構(gòu)秩序產(chǎn)生的基礎(chǔ)在于共享信念(shared beliefs)體系的存在。自發(fā)的規(guī)則要成為制度，或設(shè)計的規(guī)則要成為制度，都要求規(guī)則的認知內(nèi)容和協(xié)調(diào)內(nèi)容成為行為主體的共同信念。只有得到共同信念的支持而被固化的規(guī)則才能成為制度。

正在全國全面展開的集體林權(quán)制度改革，試圖著重解決在歷次集體林權(quán)制度改革后仍然普遍存在的“產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理等問題”，“實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標”。然而，中央政府盡管表現(xiàn)出了足夠的謹慎和漸進改革的決心，但應(yīng)該怎樣將改革的理念有效地傳遞到農(nóng)戶并得到普遍認同，從而避免繼林業(yè)“三定”之后再次引發(fā)農(nóng)民的砍樹高潮呢？本文將在新制度經(jīng)濟學(xué)理論的指導(dǎo)下，從行為主體的角度，重新考察中國集體林權(quán)制度的變遷軌跡，試圖回答這樣一個問題：改革一套長期駐存的低效率制度必須滿足哪些邊際條件才能避免大規(guī)模的租金耗散？

二、集體林權(quán)制度變遷中的行為主體偏好

制度變遷的機理一直是新制度經(jīng)濟學(xué)研究的核心內(nèi)容之一，主要存在兩條研究線索。一是從經(jīng)濟系統(tǒng)之外尋找制度變遷的源泉。Veblen從人的本能出發(fā)來建立制度演進理論[4]，Hayek假定“觀念引導(dǎo)人的行為”，進而決定制度演進的方向[5]，Greif等人建立的“歷史比較制度分析”(HCIA)運用博弈論模型論證了一類特殊的文化信念對社會制度框架的形成與演進所產(chǎn)生的決定性作用[6-7]，林毅夫把制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種類型[8]，斯密德(Schmid)強調(diào)具有占先優(yōu)勢的社會群體影響制度變遷的權(quán)力[9]，羅必良[10]和曹正漢[11]對前述理論進行了綜合和發(fā)展，提出了制度變遷的精英理論，突出個人在制度變遷中的重要作用。二是在經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部尋找制度變遷的動力。North努力將制度變遷問題納入新古典經(jīng)濟學(xué)的“最大化”分析范式之中，主張制度變遷的源泉來自要素相對價格的變動和行為者偏好的變化[12]，舒爾茨(Schultz)認為經(jīng)濟增長引致人的經(jīng)濟價值提高進而導(dǎo)致制度變遷[13]，戴維斯(Davis)和諾斯(North)把人們對潛在利潤的追逐作為制度變遷的根源[14]。可見，無論是從經(jīng)濟系統(tǒng)外部還是從經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部探求制度變遷的源泉，經(jīng)濟活動主體的行為偏好對制度變遷的影響始終存在。

關(guān)鍵的問題是，如果制度設(shè)計者與行為人的目標函數(shù)存在差異，那么制度設(shè)計理念能否得到行為人的廣泛認同？或者說，“共享信念”體系將如何得到確立？顯然，當行為主體的目標函數(shù)出現(xiàn)差異，制度變遷的過程就會變得較為復(fù)雜。事實上，在集體林權(quán)制度變遷過程中，政府與農(nóng)戶之間因目標函數(shù)的差異而存在信念上的博弈。政府依據(jù)一定的理念進行相應(yīng)的制度安排，力求使農(nóng)戶接受其制度理念從而形成相應(yīng)的行為約束；而農(nóng)戶將對既定的制度安排作出理性回應(yīng)，“用腳投票”向政府反饋強烈的制度信息，試圖產(chǎn)生有利于己的制度安排。博弈的結(jié)果能否使信念和行為收斂到演化穩(wěn)定均衡，將深刻地影響制度變遷的路徑和速度。

建國60多年來，我國集體林權(quán)制度經(jīng)歷了由分—合—再分的變遷過程。在這個過程中，政府的政策偏好發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變，一如既往的強制推動所引致的農(nóng)戶行為也發(fā)生了歷史性變化。政府偏好和農(nóng)戶行為的歷史變化左右著集體林權(quán)制度變遷的演變軌跡。通常，學(xué)術(shù)界對集體林權(quán)制度變遷軌跡的研究主要是按照農(nóng)村整體改革的階段——土地改革、初級合作社、高級合作社、人民公社、改革開放——進行劃分，如陳世清、王佩娟和鄭小賢將其分為4個階段[15]，徐秀英、吳偉光分為5個階段[16]，黃李焰、陳少平和陳泉生分為6個階段[17]，柯水發(fā)和溫亞利分為8個階段[18]，等等。本文在借鑒上述研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)中央政府政策偏好和農(nóng)戶行為的變化，將我國集體林權(quán)制度變遷大致劃分為3個階段，如表1所示。下文將以此為基礎(chǔ)展開比較分析。

表1 集體林權(quán)制度變遷階段劃分

三、從土地改革到人民公社：意識形態(tài)導(dǎo)向

建國伊始，為了兌現(xiàn)新政權(quán)的政治承諾，1950年6月30日中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，成為土地改革中山林權(quán)屬處理的依據(jù)。當時，各地政府依靠政權(quán)的力量通過沒收、征收地主、富農(nóng)、祠堂、教堂等封建土地，分配給無地、少地的農(nóng)民，形成了我國集體林權(quán)制度變遷的初始起點，也是本文討論的基點。1951年2月2日，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于一九五一年農(nóng)林生產(chǎn)的決定》指出：“實行山林管理，嚴禁燒山和濫伐，劃樵牧區(qū)域，發(fā)動植樹種果，推行合作造林……公有荒山荒地，鼓勵群眾承領(lǐng)造林。造林后，林權(quán)歸造林者所有。”通過土地改革，農(nóng)戶分得了個體所有的山林，山林所有者可自由地就自己所有的山林進行采伐、利用、出賣、贈送和繼承。農(nóng)戶林權(quán)的取得，尤其是收益權(quán)的獨享，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而取得了比較好的產(chǎn)權(quán)制度績效。

但是，由于農(nóng)村生產(chǎn)力極其落后，土改后個體農(nóng)戶無法抵御林業(yè)生產(chǎn)過程中遭遇的各種自然災(zāi)害，更沒有能力采用先進的生產(chǎn)工具和技術(shù)進行林業(yè)生產(chǎn)。于是，1951年9月9日中共中央召開全國第一次互助合作會議，通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議草案》，使以互助組為主要形式的互助合作組織迅速興起。

從農(nóng)村互助組開始，政府推動林權(quán)集中的步伐不斷加快，使得農(nóng)戶在擁有短暫的林權(quán)后逐步將其交給了農(nóng)村集體組織。1953年12月16日，中共中央通過的《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》強調(diào)指出：“為了進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，黨在農(nóng)村工作的最根本的任務(wù)，就是要逐步實行農(nóng)業(yè)的社會主義改造，使農(nóng)業(yè)能夠由落后的小規(guī)模生產(chǎn)的個體經(jīng)濟變?yōu)橄冗M的大規(guī)模生產(chǎn)的合作經(jīng)濟。”1954年初，很快掀起了大辦農(nóng)業(yè)合作社的熱潮。初級合作社的林地資源產(chǎn)權(quán)安排是：個人擁有林地所有權(quán)，合作社擁有林地的使用權(quán)，收益權(quán)在林地所有者和合作社之間分配，所有者獲得土地分紅，但這種分紅必須在作出公積金、公益金扣除后兌現(xiàn)，處分權(quán)也受到了很大制約，所有者不能再按照自己的意愿來處分土地，社員不能出租或出賣土地，但農(nóng)戶有退社的自由。這種產(chǎn)權(quán)安排沒有從根本上剝奪農(nóng)民的利益，農(nóng)民對此基本上還是認同或順從的。

1955年10月4日，中共七屆六中全會通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作社問題的決議》提出：“要重點試辦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在有些已經(jīng)基本實現(xiàn)半社會主義合作化的地方，根據(jù)生產(chǎn)需要、群眾覺悟和經(jīng)濟條件，從個別試辦，由少到多，分期分批地由初級社變?yōu)楦呒壣??！睆?956年開始，初級合作社還沒來得及鞏固，高級合作社就在全國進入大發(fā)展階段。高級農(nóng)業(yè)合作社開始廢除土地私有制，除少量房前屋后零星果木仍屬社員私有外，山林被完全地集體化，合作社擁有森林、林木、林地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使林地由農(nóng)戶所有轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魃缂w所有，從而實現(xiàn)了由農(nóng)戶私有向合作社集體所有的轉(zhuǎn)變。在高級社時期，政府通過集體化控制集體林的采伐，公有產(chǎn)權(quán)成了惟一的產(chǎn)權(quán)類型，農(nóng)戶只有名義上的生產(chǎn)資料，其退出權(quán)大受限制。高級合作社否定了農(nóng)戶生產(chǎn)資料的個體所有制，是對農(nóng)戶生產(chǎn)資料的變相剝奪，違背了農(nóng)民的意愿，引起農(nóng)民群眾的普遍抵制。在一些地方，有的農(nóng)戶以要求退社來表達強烈不滿，刮起了一股所謂“退社風(fēng)”，在受到政府的強力壓制后，才平息了“退社風(fēng)波”。當“退社風(fēng)”受到壓制后，一些地方的農(nóng)戶又采取變相“退出”的策略加以抵制：在保持高級合作社的組織架構(gòu)的情況下，暗自改變高級合作社內(nèi)部生產(chǎn)分配關(guān)系。

1958年3月，中共中央通過的《關(guān)于小型的農(nóng)業(yè)合作社適當?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟分赋觯骸霸谟袟l件的地方，把小型的農(nóng)業(yè)合作社有計劃地適當?shù)睾喜榇笮偷暮献魃缡怯斜匾?。”同?月，該文件經(jīng)中共中央政治局正式批準下發(fā)，全國各地迅速開始了小社并大社的工作。1958年8月，中共中央又通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》。此后，人民公社化運動很快在全國開展起來。1961年6月26日，中共中央頒布《關(guān)于確定林權(quán)、保護山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定(試行草案)》。該規(guī)定指出：高級合作社時期，劃歸合作社、生產(chǎn)隊集體所有的山林和社員個人所有的山林，應(yīng)該仍然歸生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊集體和社員個人所有；原來劃歸國有的山林當中，有些分散小片的，國家不便專設(shè)機構(gòu)經(jīng)營，歸公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊經(jīng)營，對于山林的保護和發(fā)展更為有利的，可以劃歸附近的社、隊所有，或者包給他們經(jīng)營。1962年9月，中共八屆十中全會召開，通過了《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》(簡稱六十條)，確定人民公社實行以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有制。該條例第十二條規(guī)定：“為了保護、培育和合理利用山林資源，公社所有的山林，一般應(yīng)該下放給生產(chǎn)隊所有；不宜下放的，仍舊歸公社或者生產(chǎn)大隊所有。歸公社或者生產(chǎn)大隊所有的山林，一般地也應(yīng)該固定包給生產(chǎn)隊經(jīng)營；不適合生產(chǎn)隊經(jīng)營的，由公社或者生產(chǎn)大隊組織專業(yè)隊負責(zé)經(jīng)營。這些山林的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，定下來以后，長期不變?！?通過人民公社化運動，總體上實行“四權(quán)統(tǒng)一”的產(chǎn)權(quán)安排：集體擁有山林的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。至此，農(nóng)戶喪失了土地改革時期得到的全部林權(quán)。面對聲勢浩大的人民公社化運動，農(nóng)民的應(yīng)對策略是表面順從，但采取消極怠工、“偷懶”的方式進行抵制。

綜上所述，從土地改革到人民公社，政府推動集體林權(quán)制度變革的主導(dǎo)力量來自意識形態(tài)。很明顯，土地改革的目的是“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制”，[注]引自《中華人民共和國土地改革法》，1950年6月28日中央人民政府委員會第八次會議通過，同月30日中央人民政府主席毛澤東發(fā)布命令公布施行。農(nóng)業(yè)合作化“就是要逐步實行農(nóng)業(yè)的社會主義改造，使農(nóng)業(yè)能夠由落后的小規(guī)模生產(chǎn)的個體經(jīng)濟變?yōu)橄冗M的大規(guī)模生產(chǎn)的合作經(jīng)濟”，[注]引自《中共中央關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，1953年12月16日。而建立人民公社則是“指導(dǎo)農(nóng)民加速社會主義建設(shè)，提前建成社會主義并逐步過渡到共產(chǎn)主義所必須采取的基本方針”。[注]引自《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，1958年8月29日。在這個過程中，農(nóng)戶對政府的意識形態(tài)灌輸并非完全被動接受的。新中國成立伊始，政府依靠政權(quán)的強制力通過沒收、征收地主的封建林地分配給農(nóng)戶，得到了農(nóng)民群眾的熱烈擁護，林業(yè)生產(chǎn)積極性空前高漲，形成了我國集體林權(quán)制度變革的初始起點。但隨后的農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化運動，脫離了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平和干部經(jīng)營管理能力，受到農(nóng)戶的消極抵制。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化推進過程中，林權(quán)制度改革使所有權(quán)與使用權(quán)分離，即私人擁有林地的所有權(quán)，合作社擁有林地的使用權(quán)，但規(guī)?；?jīng)營并沒有帶來生產(chǎn)效率的提高，致使一些地方的農(nóng)戶“鬧退社”，而政府則采取強迫命令的方式強制推行。在人民公社化運動中，中央政府搞“一大二公”迫使農(nóng)戶加入人民公社，將原合作社的山林全部劃歸公社所有，尤其是文化大革命時期推行“割資本主義尾巴”，進一步?jīng)]收了農(nóng)戶的自留山、自留樹。對此，農(nóng)戶表面順從，實則以“出工不力”、“磨洋工”的“隱性退出”方式進行抵制，造成人民公社生產(chǎn)效率低下[19]。

四、林業(yè)“三定”改革：生產(chǎn)效率導(dǎo)向

1980年代初，農(nóng)村種植業(yè)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成功推行，大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，極大地調(diào)動了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。受此啟發(fā)，中央政府決定在集體林區(qū)開展以林業(yè)“三定”為內(nèi)容的經(jīng)營體制改革。

1981年3月8日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于保護森林 發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》指出：“要穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)，根據(jù)群眾需要劃給自留山，由社員植樹種草，長期使用，社員在房前屋后、自留山和生產(chǎn)隊指定的其他地方種植的樹木，永遠歸社員個人所有，允許繼承。并落實林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。社隊集體林業(yè)應(yīng)當推廣專業(yè)承包、聯(lián)產(chǎn)計酬責(zé)任制，可以包到組、包到戶、包到勞力，聯(lián)系營林造林成果，實行合理計酬、超產(chǎn)獎勵或收益比例分成?！庇纱碎_展了以“穩(wěn)定山權(quán)和林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)承包責(zé)任制”為主要內(nèi)容的所謂林業(yè)“三定”改革，廣大農(nóng)戶分到了自留山，承包了責(zé)任山，出現(xiàn)了承包荒山造林的專業(yè)戶、重點戶。這是我國林權(quán)多元化的開端。

1985年1月1日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》，決定進一步放寬山區(qū)、林區(qū)政策，“集體林區(qū)取消木材統(tǒng)購，開放木材市場，允許林農(nóng)和集體的木材自由上市，實行議購議銷國營林場，也可實行職工家庭承包或與附近農(nóng)民聯(lián)營”。但是，由于配套政策沒有跟上，農(nóng)戶對集體林權(quán)改革政策缺乏信任，采取了將遠期收益進行短期兌現(xiàn)的策略，南方集體林區(qū)隨之出現(xiàn)了嚴重的亂砍濫伐現(xiàn)象，造成了繼1950年代“大煉鋼鐵”和1970年代“開荒造田”之后我國森林資源的第三次大破壞。

1987年6月30日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強南方集體林區(qū)森林資源管理 堅決制止亂砍濫伐的指示》，要求“集體所有集中成片的用材林，凡沒有分到戶的不得再分。已經(jīng)分到戶的，要以鄉(xiāng)或村為單位組織專人統(tǒng)一護林。積極引導(dǎo)農(nóng)民實行多種形式的聯(lián)合采伐，聯(lián)合更新、造林”。于是，集體林區(qū)的“三定”工作遂告中止，事實上停止了分林到戶工作，集體林的經(jīng)營權(quán)再次收歸集體，集體林業(yè)“三定”改革宣告失敗。

顯然，中央政府推行林業(yè)“三定”政策是以生產(chǎn)效率為導(dǎo)向的，其目的是為了“堅決制止亂砍濫伐”，解決“我國木材和林產(chǎn)品的供需矛盾”?；蛘哒f，林業(yè)“三定”政策試圖通過“分林到戶”、開放集體林區(qū)木材市場的政策，使農(nóng)民擁有較充分的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)來調(diào)動農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，從而增加木材供應(yīng)。然而，林業(yè)“三定”改革政策可能事先研究不夠，沒有充分認識到林業(yè)與耕作業(yè)的差異，只是簡單地把家庭承包經(jīng)營從耕地推廣到林地，未經(jīng)充分試點調(diào)研就倉促實施。[注]1981年3月8日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于保護森林 發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》(中發(fā)[1981]21號)。文件要求：“各級黨委和人民政府，必須盡快作出部署，組織力量在明春以前完成這項工作?！痹诓坏揭荒甑臅r間里就試圖完成集體林權(quán)制度改革，太急躁。結(jié)果，政策推行后，導(dǎo)致山林嚴重細碎化，“一山多主、一主多山”的現(xiàn)象普遍存在；同時，林業(yè)“三定”政策也未明確山林承包的期限，農(nóng)民沒有穩(wěn)定的收益預(yù)期，客觀上形成了將生產(chǎn)性努力轉(zhuǎn)化為分配性努力的激勵，出現(xiàn)了短期行為，迫使中央政府不得不緊急叫停林業(yè)“三定”改革。從而，原本是為了“制止亂砍濫伐”、“保證木材供給”的林業(yè)“三定”改革，卻因為農(nóng)戶的機會主義行為導(dǎo)致了更大規(guī)模的亂砍濫伐，沒有達到預(yù)期的政策目標。

需要指出的是，盡管林業(yè)“三定”改革以失敗告終，但中央政府改革集體林權(quán)制度的決心不變。在隨后的幾年里，中央政府出臺了一系列文件和法律，為集體林權(quán)制度改革鋪路。1992年中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會提出“我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”。1993年11月，中國共產(chǎn)黨十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。這兩個文件，為再次推行集體林權(quán)制度改革提供了重要的政策依據(jù)。幾年后，幾個與集體林權(quán)相關(guān)的重要法律相繼出臺。1998年修訂后的《森林法》規(guī)定：商品林的森林、林木所有權(quán)和林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件，但不能將林地改為非林地。1998年8月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議修訂的《中華人民共和國土地管理法》第九條規(guī)定：“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用?！?002年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定：“……林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準可以延長?！边@些法律的出臺和實施，為再次啟動集體林權(quán)制度改革奠定了重要的法律基礎(chǔ)。

五、全面推進集體林權(quán)改革：生態(tài)效率導(dǎo)向

在做了一系列的政策和法律準備之后，中央政府決定再次啟動集體林權(quán)制度改革，并且表現(xiàn)出更加謹慎的態(tài)度和逐漸推進的決心。2003年6月25日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，要求：“進一步完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度?！婪▏栏癖Ｗo林權(quán)所有者的財產(chǎn)權(quán)，維護其合法權(quán)益”；“已經(jīng)劃定的自留山，由農(nóng)戶長期無償使用，不得強行收回。自留山上的林木，一律歸農(nóng)戶所有”；“分包到戶的責(zé)任山，要保持承包關(guān)系穩(wěn)定”；“對目前仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的山林，要區(qū)別對待，分類指導(dǎo)，積極探索有效的經(jīng)營形式。凡群眾比較滿意、經(jīng)營狀況良好的股份合作林場、聯(lián)辦林場等，要繼續(xù)保持經(jīng)營形式的穩(wěn)定，并不斷完善。對其他集中連片的有林地，可采取‘分股不分山、分利不分林’的形式，將產(chǎn)權(quán)逐步明晰到個人”。由此，拉開了全國新一輪集體林權(quán)制度改革的序幕，各地積極開展了試點工作，但總體而言，進展緩慢。

經(jīng)過幾年的試點，積累了不少經(jīng)驗，中央政府認為全面推進集體林權(quán)制度改革的時機已經(jīng)成熟。2008年6月8日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，計劃“用5年左右時間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標”。不久之后，2008年10月召開的中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會通過了《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，再次強調(diào)要“全面推進集體林權(quán)制度改革”。目前，集體林權(quán)制度改革工作正在全國各地緊鑼密鼓地展開。

中央政府再次啟動集體林權(quán)制度改革的目標取向較之林業(yè)“三定”已有了明顯變化：由生產(chǎn)效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)效率導(dǎo)向。新一輪的集體林權(quán)制度改革被納入整個農(nóng)村改革工作之中，被置于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破解“三農(nóng)”問題、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)、實踐科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會等一系列更廣闊的社會發(fā)展理念之下，不再單純地就林業(yè)生產(chǎn)問題而推動集體林權(quán)制度改革。然而，在政府全面推進集體林權(quán)制度改革的理念中，生態(tài)效率被放在頭等重要的位置，“建設(shè)生態(tài)文明、維護生態(tài)安全是林業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)”?？梢赃@樣理解，林業(yè)為國民經(jīng)濟提供物質(zhì)產(chǎn)品的任務(wù)已退居其次，而為全社會和國民經(jīng)濟發(fā)展提供優(yōu)良的生態(tài)服務(wù)則尤顯重要。政府的生態(tài)優(yōu)先意圖已昭然若揭。相應(yīng)地，農(nóng)戶對政府的生態(tài)優(yōu)先理念會作出怎樣的回應(yīng)？據(jù)筆者對廣東省作為集體林權(quán)制度改革試點的始興、博羅和四會三個縣(市)進行的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，林農(nóng)對政府“像發(fā)房產(chǎn)證一樣發(fā)林權(quán)證”表現(xiàn)出高度的認同，對新一輪集體林權(quán)制度改革表現(xiàn)出積極的參與熱情，在林權(quán)改革模式、林權(quán)收益分配、林權(quán)邊界勘定等方面充分地表達自己的意愿，但改革的績效尚有待進一步觀察。

六、余 論

人們通常認為：政府是制度的供給者，而農(nóng)戶則是制度的需求者，二者供求均衡的軌跡就是制度變遷的路徑。事實上，政府在建構(gòu)集體林權(quán)制度時所傳達出的制度理念或政策偏好，只有得到農(nóng)戶的普遍認同成為共享信念，集體林權(quán)制度才能得到農(nóng)戶的有效遵循。否則，制度運行的結(jié)果可能會違背政府的初衷，甚至?xí)挂豁椫贫雀母飶氐资。_不到預(yù)期的制度績效。再者，農(nóng)戶并不完全是集體林權(quán)制度的被動接受者。他們對集體林權(quán)制度改革理念的認同度，決定著對新制度的接受程度，從而深刻地影響著集體林權(quán)制度的運行績效。一言以蔽之，政府設(shè)計的集體林權(quán)制度型構(gòu)(shape)著農(nóng)戶行為又為農(nóng)戶行為所型構(gòu)，并在政府偏好和農(nóng)戶行為的相互作用中不斷變遷。

縱觀建國以來60多年的集體林權(quán)制度變遷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，集體林權(quán)制度的演變過程是政府政策偏好變化的具體反映，而且始終交織著政府強制與農(nóng)戶回應(yīng)的博弈過程。值得注意的是，財政“分稅”制改革后，政府系統(tǒng)內(nèi)部政策偏好的一致性被打破，各地政府對中央政府集體林權(quán)制度改革理念的傳遞有可能出現(xiàn)信息失真，而農(nóng)村基層組織作為政府機構(gòu)向廣大農(nóng)村地區(qū)的延伸，屬于政府和農(nóng)戶間的中介層。因此，集體林權(quán)制度改革理念在自上而下傳遞的過程中就涉及四個行為主體，即中央政府、地方政府、基層組織和農(nóng)戶。在集體林權(quán)制度改革過程中，始終貫穿著改革理念在行為主體間的傳遞，始終交織著利益重新配置所引發(fā)的行為主體間的博弈。于是，集體林權(quán)制度變遷將受制于兩個層次上的互動過程：一是中央政府與地方政府在改革理念傳遞過程中因偏好差異而形成的改革路徑均衡；二是基層組織與農(nóng)戶、農(nóng)戶與農(nóng)戶間利益協(xié)調(diào)而形成的博弈均衡。當中央政府、地方政府、農(nóng)村基層組織、農(nóng)戶等多主體形成博弈均衡時，制度變遷的路徑才得以確立，集體林業(yè)的經(jīng)營模式才得以確定?，F(xiàn)實觀察發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶間的博弈均衡是由多個納什均衡交織的多重均衡，具體表現(xiàn)為集體林權(quán)改革模式的千差萬別。

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