孔祥成

(1.上海立信會計學院 思政部，上海 201620；2.復旦大學 歷史系，上海 200433)

1931年大水災，百年僅見，被災者16省，災情最為嚴重的是江淮流域8省2市。迅速解決數(shù)千萬災民的饑餓問題，成為政府首當其沖的要政。大批的賑糧從何而來？龐大的運送體系如何建構？失序的糧食市場怎樣調(diào)控？本文試圖通過考察地方政府和中央政府在糧食調(diào)控諸環(huán)節(jié)上的政策設計和運營措施，來對以上問題作些粗淺的研究。

一、災后失序的糧食市場

大水過后，金陵大學農(nóng)業(yè)經(jīng)濟系接受官方委托，對江淮131縣重災區(qū)進行調(diào)查，結果顯示如下：在這131縣中，共有790萬戶，被災者420萬戶，占總數(shù)53.2%，以每戶6人計，被災人口共為2520萬人。耕地面積156萬畝，被淹87萬畝，占總面積55.8%[1]38-39。這131縣夏季作物損失83%[1]11，平均每戶損失215元，共計損失91100萬元，在損失總額中占47.1%，是損失項目中最大的一項。以下依次為房屋、役畜、農(nóng)縣、貯存之谷類、衣被、燃料、家具、生產(chǎn)家畜、貯存之秣草(具體參見下表中的數(shù)據(jù))。把所有這些項目加起來，損失總計20億元?！岸鴵p毀之圩堤與道路，與夫秋冬作物之因積水而無法播種，其損失幾何，且猶未計及焉?！盵1]10據(jù)保守估算，農(nóng)民至少需要15億元，才能繼續(xù)維持生存[1]13。平均每戶損失457元，而每戶每年平均所獲之純收入，僅有300元[1]19。而且，金大農(nóng)經(jīng)系的調(diào)查沒有包括受災城市和輕災、偏災區(qū)，如果統(tǒng)計在內(nèi)，江淮流域災民當在5000萬以上[2]。另據(jù)鄒逸麟的研究得知：1931年江淮大水，水稻損失90億斤，高梁、小麥損失10億斤，相當于損失了1800萬人口的全年口糧[3]。而江淮各地農(nóng)民“常時食糧，亦僅足維持最低限度之生存而已”，災后的11月份，災民食糧更較常時“減少三分之一”，況此時的災荒尚未達緊張程度[1]。

1931年江蘇水災平均每家農(nóng)戶受淹損失結構表

金陵大學農(nóng)業(yè)經(jīng)濟系：《中華民國二十年水災區(qū)域之經(jīng)濟調(diào)查》，《金陵學報》2卷1期。

由上表可知，糧食與房屋在損失中所占的比例最大，其次為牲畜、農(nóng)具等生產(chǎn)工具，生活用品所占的比重較小。歸納起來主要有兩類：一是生產(chǎn)必要條件，二是生活必須條件。當務之急，是讓掙扎在死亡線上的災民茍延殘喘，提供維持其生命所必需的熱量與能量。因此，最急需的救援物質(zhì)主要是食物、凈水、衣物、藥品、住所或帳篷等。這種需求結構及其特點，決定了對災民的救濟必須要以急賑為先，救命為前提。況且糧食品種結構也會對消費量有所影響。據(jù)20世紀30年代糧食品種結構調(diào)查，約為米28%，小麥16%，玉米、高粱等其他雜糧約56%[4]397。事實上，許多地區(qū)消費連雜糧也難得一飽，而免不了“糠菜半年糧”的命運。

大災之初，災民家無余糧，物價飛漲，糧食市場供應短缺，中央政府賑糧遙遙無期，加上社會秩序受到?jīng)_擊而局勢不穩(wěn)，人心惶惶，奸商乘機囤積居奇，暗中操縱市面糧價，更加劇了災后糧食供求之間的緊張。

水災后，糧食價格波動很大，大多數(shù)糧價迅速飆升，如大米價格災后較災前增幅達到26.4%，最高者達50%，如東臺、泗陽、蕭縣、漣水等地。麥子的價格也平均增長了23.6%，其中，興化、宜興、高淳三縣的麥價，則分別下降了13.6%、8.7%、20%的幅度。一方面是由于三地較早地得到了官府救濟，大量美麥的輸入，尤其是平市米局的大規(guī)模開辦，反而壓低了小麥的價格，加上當?shù)厝怂厥炒竺?，不習慣面食，故麥面在該地并不熱銷，進一步影響到小麥價格的低落。其他粗糧，如高粱、玉米、粟、黍多數(shù)價格穩(wěn)定，但也有部分地區(qū)價格上漲偏高，如高粱漲幅為26.5%，玉、粟、黍為24%。其原因，很大一部分是由于該作物的主產(chǎn)地在蘇北，蘇北里下河與運河決堤時，已值8月中旬，這幾種作物即將成熟之際，大水來臨前夕，很多農(nóng)民組織了搶收，故四種粗糧作物損失不是很大。但總體來看，在短短月余的時間內(nèi)，幾種主要糧食價格，增幅很大，超出了大部分災民的承受能力。加之奸商投機，以及席卷資本主義世界的經(jīng)濟危機在1932年前后也波及到中國，對災后的糧食市場沖擊匪淺，使得對災后災區(qū)的救濟難度陡增。在這種經(jīng)濟形勢下，市場已失去了自由調(diào)節(jié)的優(yōu)勢，亟待政府的介入，以強有力的政策措施來調(diào)控失序的糧食市場，并保障幾千萬嗷嗷待哺災民的救命糧。

二、地方政府行政干預糧價

大災面前，各地方政府出于自身利益的考慮，紛紛制訂了自我保護性的政策，并采取嚴厲的行政和經(jīng)濟手段干預和調(diào)節(jié)本地糧食存儲、流通和買賣。這樣，重災區(qū)、災區(qū)、災區(qū)近鄰等由于距災害源的遠近不同而對糧食流通的需求自然各異，于是形成了各具特色的調(diào)控措施，舉其要者當屬“禁米出境”和“平市米局”。

首先，地方政府頒發(fā)禁令，嚴防米糧出境，保護地方糧食安全。各地方政府利用政策法規(guī)等行政手段來干預災區(qū)市場流通，保證災區(qū)糧食供應。1929年3月，江蘇省民政廳與農(nóng)礦廳會擬禁運米糧出境辦法，經(jīng)省政府委員會修正通過[5]258。

條文中主要強調(diào)利用行政法規(guī)來干預市場自由運作，首先要保證本省的糧食供應，本省境內(nèi)可在縣府和商會的監(jiān)督與控制下進行有限度的局部流通；其次，要保證本縣的糧食安全，嚴格控制糧食流出的規(guī)模與數(shù)量。政府制訂政策，借助于非政府組織商會對災區(qū)糧食市場進行監(jiān)管，對穩(wěn)定糧源、安定人心、打擊不法糧販起到了重要作用。

其次，舉辦平市米局，實行糧食限價。民國時期，常平倉早已廢弛，遇到1931年的巨災，更無法抵御糧食市場的恐慌，加之奸商的操縱和囤積居奇，使得糧食供應短缺，糧價飛漲。為了加強對糧食市場的有效管理和調(diào)控，中央專門救災機構——國民政府救濟水災委員會(以下簡稱“國水委”)在災區(qū)很多地方設平價局，如江蘇賑務專員辦公處“聘義紳王孝白購米設局，舉辦平糶，以冀稍減貧民負擔”[6]。興化縣臨時救荒會于1931年8月19日召開第三次委員大會，決議請縣府采取宏觀調(diào)控措施，“請縣政府出示曉諭,著手清查本城陳稻，不準擅自出賣，至新稻可在境內(nèi)流通，但不許透漏出境；陳稻最高價不得過五元二角，新稻最高價不得過五元；平市米每升定價三百六十文，但每戶購買不得過三升。”[7]“禁米出境”往往與“限價”、“平糶”等經(jīng)濟措施綜合運用，效果顯著。

再次，打擊奸商，穩(wěn)定糧食市場。政府采取行政手段，利用頒行政令和制定政策的方式，來調(diào)控局勢，穩(wěn)定市場秩序。高郵米價飛漲，縣黨部為維持民食起見，“昨特函請縣府調(diào)查全縣米糧，嚴禁出境，并禁止米商高抬市價?！盵8]10賑務專員成靜生致電江蘇民政廳，要求飭屬查禁奸商，“敝處(江蘇賑務處)因各縣賑糧間有運輸不及，由敝會各局就近向糧行采辦接濟者，倘遇奸商高抬市價，或暗窨水質(zhì)，一經(jīng)發(fā)覺，應由各局送縣法辦，以儆效尤，而重賑務。”[7]江北臨時義賑會高淳分會公函縣商會，“請于發(fā)賑后，洋價不能低壓，免得災民暗受損耗?！盵7]這種對糧食市場的調(diào)節(jié)與控制，在其他省區(qū)亦然，充分表明了官賑行政能力的增強。

對于那些囤積居奇，私運糧食出境，或者擁米不肯平糶的屯戶，政府往往予以嚴懲。1931年9月9日，興化縣調(diào)查災區(qū)儲糧狀況，以便制定切實可行的平糶計劃和運糧方案，要求儲糧戶積極配合，不得隱瞞。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)隱匿不報的儲戶，其處理措施以王涌記案為例說明之。興化縣賑務委員會開第6次委員會，公決將縣府處分提存義倉王涌記隱匿不報稻谷撥交第一區(qū)臨時救濟災荒會接辦平市米局[8]。接著將平市米項下所售之王涌記隱匿不報之稻價全數(shù)撥充本會經(jīng)費及收容難民經(jīng)費,經(jīng)先后出具收據(jù),向第一區(qū)臨時救濟災荒會陸續(xù)提撥[8]?？h府撥交盜案贓稻共33擔，托請米業(yè)公會主席劉久余，會同洽記米廠保存義倉……充臨時收容輸送所難民每日口糧之用，除大糠充作煮粥燃料外，所有皮糠碎米變價列收[8]。對于那些藐視法令，私運糧食出境者予以嚴懲。11月4日，準縣府函發(fā)，查獲違禁私運稻谷一案，由賑務分會按照奉發(fā)處斷書辦理，計3成充公，稻售義倉，價銀除開支外，實收充公助賑洋307.04元，列表函復縣府備案[8]。此外，還要追究相關主管部門的責任。

另外，為了保證民食，行政院下令嚴禁用糧食釀酒，“查前據(jù)江蘇省府呈為糟坊釀酒消耗食糧，請通令各縣一律停止。”[9]可見，上自國民政府，下至省縣政府，對由災荒所造成的糧食恐慌，都積極應對，只不過兩者所采取的措施截然不同，甚至有時抵觸，這是其出發(fā)點和關照范圍不同使然。

三、中央政府“美麥借款”緩解糧荒

急賑階段，對于款物需求的比例在不同地區(qū)所占的份額也不同。如在偏災、輕災且市場發(fā)育成熟的地區(qū)，賑濟物質(zhì)就遠不如發(fā)放賑款來得便捷、實惠。但當大災初過，災區(qū)交通阻隔，十室九空，災區(qū)一片疲軟景象之時，可謂“有錢難使鬼推磨”，發(fā)放賑款就不如救濟物資有效。其中，大宗的賑糧從何而來呢？平價局的準備糧又從何而出呢？大災之初，有人建議通過以東北之余糧賑濟江淮災民或者移關內(nèi)災民就食于東北，如此既可緩解關內(nèi)災情，又可藉此實邊。不久，“九一八”事變將這一動議方案變成了泡影。

救災如救火?！皣背驀鴥?nèi)外廣募賑品外，積極與美國政府協(xié)商，訂立了購麥合同，總數(shù)45萬噸，支配情形為工賑30萬噸，急賑10萬噸，農(nóng)賑5萬噸，還將災區(qū)劃為10余區(qū)，分工合作，展開大規(guī)模的救濟[10]1。1931年9月25日，由美國人楊格牽線，宋子文代表中國政府與美國政府簽訂了價值美金9,212,826.56元(折合國幣約3,600萬元)的《救災美麥借款》，約定：①向美國糧食平價委員會購買美麥粉45萬噸，作為借款。②麥款利息周年4厘，每年6月30日及12月31日付息一次。③麥款分3期償還，每期付1/3，第1期1934年12月31日付清，第2期1935年12月31日付清，第3期1936年12月31日付清。④指定關稅5厘水災附加稅，為還本付息之擔保[11]1422。并優(yōu)先讓美國的輪船來運輸這些面粉。對外舉債以賑濟國內(nèi)水災，成為此次政府救災開創(chuàng)性的舉措。

那么，這項借款在當時是否合算？以及是否是當時唯一可供選擇的辦法呢？就美麥之價格論，1931年所貸每1噸約合美金20元有零，益以運費保險費等項，每噸共約美金24元。以美金1元合國幣5元計，為120元，即每擔合8元有奇，較之市價約高出30%，尚須付以四厘之利息[12]2。

1931年9月7日《大公報》以“反對購美麥論調(diào)日高，主張運東北余糧平價充賑”為題論述道：“反對購美麥，主張由遼運糧之論調(diào)日高，市商會五日電國府及張副司令，以購美麥緩不濟急，應請明令將東北余糧，悉數(shù)平價充賑，聽糧商自由轉(zhuǎn)運，海道免轉(zhuǎn)口稅，陸路減運費，并請資遣各省災民實邊，大晚報謂購美麥不宜即購，僅須三分之一已足，現(xiàn)華東北有余糧，何必求之國外，結果恐徒利美農(nóng)，無益于災民?！盵13]

當時的江蘇省農(nóng)村協(xié)會在致行政院院長的電文中，對美麥借款給中國帶來的沖擊作了詳細描述：“目下各種糧價之賤，已達極點，皖贛等省稻價只一元數(shù)角，米價只三、四元，視耕種成本相去甚遠，農(nóng)民得不償失，類皆破產(chǎn)，而對于城市商品無力購買，百貨委地，工商不振，金融恐慌，社會不寧，此大半由于去歲(1931)洋米、洋麥、洋粉進口太多之故也。統(tǒng)計去歲一年上海商民訂購洋米、洋麥已屬不少，詎意政府因有水災，忽有賒借大宗洋麥、洋粉之舉，查其數(shù)為45萬噸，合中國有675萬擔之巨。雖曰充賑所需，然其數(shù)太多，迄今皖省賑粉猶有余積，充塞于市已逾一年。外國過剩之恐慌，移來我國，則今年糧食安得不賤，農(nóng)民安得不破產(chǎn)！”[14]5-6可見，名為賑災而購之美麥，卻變成了促發(fā)中國農(nóng)村經(jīng)濟危機的導因，“政府欲利之而適足以害之，”[15]5并由此誘發(fā)了一系列的工商業(yè)衰退、社會動蕩不安等問題。以致時人如此評述道：“忍心地屢次以借麥借棉的手段，殘酷地來掘中國農(nóng)村的墳墓?！?/p>

為了償還美國債款，國民政府下令自1931年12月1日起，征收10%的關稅附加稅，同時部分撥做救災之用。這樣，到結束救濟工作的時候，國府救濟水災委員會籌集到了價值6,000余萬元的款物。雖然與災害所造成的20億元的損失相比，供給明顯不足，但從當時的經(jīng)濟發(fā)展水平來看，這個數(shù)字還是相當可觀的。而且救災首重救急，這批款物幫助災民度過了嚴峻的荒期，并賴此以工代賑，建設救災，推行農(nóng)賑，幫助災民生產(chǎn)自救，發(fā)揮了重要作用，贏得了救災的基本成功。下面即以江蘇省為例，列表看中央撥助地方賑款、賑品數(shù)量結構，以及賑麥在應急救助和災后重建中所發(fā)揮的作用。

“國水委”災區(qū)工作組發(fā)給江蘇被災35縣賑款、賑品數(shù)量表

資料來源：國民政府救濟水災委員會江蘇賑務專員辦公處編：《蘇賑紀要》，1932年7月版，“統(tǒng)計”。

如上表所示，“國水委”撥助江蘇被災35縣賑款39萬余元，麥粉4萬余袋(約合10萬4千元)，美麥1萬5千噸(約合111萬元)，災區(qū)工作組共撥助江蘇款糧價值約計160余萬元；國府賑委會13萬元[16]133，兩項合計中央撥款170多萬元。另外，“國水委”直接投入價值260余萬元的款糧用于江蘇省四個區(qū)的工賑建設，并墊借給蘇省農(nóng)賑款品價值約95萬多元，用于貸種、保牛、組織互助社等，幫助災區(qū)恢復生產(chǎn)。在中央政府對災區(qū)的救助款物中，美麥和后來加工制成的麥粉占了最大份額，這對于“救命不救窮”的急賑而言非常適合。在工賑中，美麥更是占了絕對支配地位，工賑局采用了實物支付工錢的做法。這樣一方面加強了工程的完成量，另一方面也使得更多的災工及其家庭得到賑濟，費少效宏。

四、糧食運輸?shù)谋憷c惠政

大批美麥的進口和災區(qū)糧食市場的調(diào)控分別從源和流上為救災做好了準備工作，而作為銜接兩頭的中間環(huán)節(jié)，賑糧運輸?shù)臉嫵尚问?、組織效用、調(diào)節(jié)機能的成效如何，則對救災的效率和結果影響甚巨。尤其是1931年江淮大水災這樣的罕見奇災，災域廣闊，災民眾多，災象嚴重，任何個人和社會團體的努力都顯得杯水車薪，必須依靠中央政府的全面干預，采取緊急有效的措施，調(diào)用大批的救援物資，實施遠距離的運輸。為此，國家在賑品運輸惠政和組織協(xié)調(diào)機制方面雙向努力，專門制定并頒布了賑災物品免稅或免費章程，以利賑務[17]1。

關于運輸費的減免，國民政府和地方政府也有具體的規(guī)定。如江北區(qū)駐鎮(zhèn)江運輸所辦事細則(第三項)所示：水路運輸：其運輸費由航業(yè)公會暨民船行開會共同討論，定路程之遠近，賑品之種類，列表定價，呈報專員辦公處核準施行。陸路運輸：運輸賑品遇有水路不能到達之縣，分別由火車或汽車運送之?；疖嚦收堔k公處轉(zhuǎn)商交通機關免費運送，汽車向建設廳借用，其汽油等費由所自備[7]16-17。

可見，用于災民生存和恢復建設的一些基本物資，被允許免稅或免費運輸，辦理手續(xù)要經(jīng)過多重審核，先由需求方報給賑務專員辦事處，再上呈工作組，由組轉(zhuǎn)呈財政部核準后發(fā)給護照，再令行主管官局免稅驗放。而免費運輸時，則需要與鐵道部或交通機關協(xié)商，開單后申請發(fā)給免費護照或減價優(yōu)惠(一般半價)運輸護照。水路運輸，由航業(yè)公會暨民船行開會共同討論，“定路程之遠近，賑品之種類，列表定價，呈報專員辦公處核準施行，”屬于互動式的官方與民間的討價還價。至于汽車運輸，要與建設廳交涉，免費借用，汽油費等自理。這樣，在國家的宏觀調(diào)控下，各部門配合賑務機關的賑品運輸計劃，大大節(jié)省了辦賑開支，提高了賑災效率。

在具體運作時，則要求遵循一定的程序和規(guī)范。以一個免費運輸護照的申請為例，如1932年1月19日，“因道途遼遠，運費甚巨，”江蘇賑務專員成靜生致電工作組，請求運豐、沛、高淳三縣新棉衣轉(zhuǎn)商鐵道部飭局免費，需向財政部申請護照[7]。

賑品、賑糧的運輸通暢，除了上述政策和制度的保障以外，還取決于“國水委”這樣的中央專門救災機構的推動和協(xié)調(diào)。“國水委”的委員由政府各部門要人及辦賑經(jīng)驗豐富的專業(yè)人士組成，這就使得集中政府各部門力量進行賑災成為可能，并且有助于各部門之間的協(xié)調(diào)合作。政府特派委員中，宋子文為行政院副院長，并操有財政大權，劉尚清為內(nèi)政部長，孔祥熙為實業(yè)部長，許世英為中央賑務委員會委員長[18]，有這幾位部長在此，可以說國民政府中與救災有關的重要部門都已納入到救濟水災委員會中了，這就使得在救災過程中，需要調(diào)動這幾個部門的力量時，“國水委”可以因利就便。如交通部、鐵道部等也應救濟水災委員會請求，竭力配合工作[19]。

為了直接管理籌集的資金和物質(zhì)，“國水委”設立了大規(guī)模的運送體系(運輸處、股、所等管理機構和總糧站、分糧站等倉儲機構)和以縣為單位的地方組織(查放局，工賑局)，直接負責賑糧的運送和管理。而賑糧運輸途經(jīng)各地，地方政府要派員(警察和武裝人員)協(xié)助護送過境,以防土匪和饑民哄搶賑糧，如有差錯，當?shù)乜h長和公安局長均難逃罪責。對于運糧延誤人員，也要按照《辦賑人員懲罰條例》第五條第九則規(guī)定“交通機關人員非因特要事故而于賑物之運輸漠視稽延，以致貽誤賑濟者”按情節(jié)輕重依法懲戒，“辦理賑物之公務員有上條各款犯行之一者，俟刑事判決后仍應移付懲戒機關，依照公務員懲戒法之規(guī)定懲罰之。”

五、余論：政府與市場

在糧食調(diào)控問題上，由于利益和立場不同，地方與地方之間、地方與中央之間都存在著矛盾。如上所述“禁米出境”的措施，實際上是地方保護主義，對當?shù)囟岳笥诒?，但對全國災區(qū)來說，則是“見死不救”，由行政鐵腕斬斷市場自由流通、自行調(diào)節(jié)之手。如湖北省長何成濬因武漢下游水災，電湖南省長何鍵開放米禁，何復電拒絕，謂“湘省濱湖產(chǎn)米各縣亦遭水災，秋收絕望，補救無從，本省谷米自給猶不足，礙難開放米禁”[16]129。

“國家救荒，所費者財用，所得者人心。”[21]1247這種法統(tǒng)觀念盡管在近代已削弱和蛻變,但在執(zhí)政者的頭腦以及社會大眾的意識深處,仍根深蒂固地存續(xù)著。政府在救災中的態(tài)度和行動仍然是能否贏得民心的試金石,是其統(tǒng)治合法性的重要籌碼。如時人所論“在一個南京(政府)與當?shù)剞r(nóng)民的關系頂多不過是冷淡曖昧的地區(qū)內(nèi),救災計劃成為代表中央權力的象征”[22]。面對各省的地方本位主義，必須依靠國家的統(tǒng)一部署與全局調(diào)配，由“國水委”代表的南京中央政府運用行政和經(jīng)濟手段化解地域矛盾與沖突，克服地方觀念的束縛。為此，1931年8月28日，蔣介石乘永綏艦到武漢視察水災，翌日在艦上召集何成濬等商議賑災辦法，下令“湘贛兩省弛米禁”，并令“武漢中央銀行撥三十萬元活動金融”[21]141。從中央或者“國水委”統(tǒng)籌全局的角度來看，地方政府的“禁米出境”政策帶有濃厚的地方保護主義色彩，不利于鄰省或鄰縣賑災糧食的調(diào)劑，甚至以鄰為壑，官商勾結，從中牟利。故“國水委”作為國家的象征，需要打破各省各自為戰(zhàn)、各顧其好的利益僵局，“開放米禁”，在國家宏觀調(diào)控政策的框架下，鼓勵商民自由販運，貨暢其流。

現(xiàn)代政府不僅要運用行政資源這只看得見的手和社會資源(第三部門)應對突發(fā)事件，還要學會充分利用市場這只看不見的手進行宏調(diào)，維持災時經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。尤其在市場調(diào)節(jié)未失靈以前，由自由流通所帶來的便利和優(yōu)勢不容忽視。大規(guī)模遠距離的官方運輸固然需要，但仍然也要訴諸市場，依靠糧商糧販的商業(yè)運輸實現(xiàn)各地糧食的供需平衡。對此，江北賑務專員成靜生曾專門致電“國水委”工作組主任朱慶瀾，請求易麥為款，就地散放，依賴市場運作。他認為這樣做的好處主要有二：一方面可節(jié)省時間，提高效率；另一方面，“運輸賑糧大不經(jīng)濟，由美至華，運費姑不具論，即以由滬至鎮(zhèn)運輸而言，下輪上駁須費一，由駁上棧須費二，出棧上小輪須費三，由小輪至各縣下船上棧須費四，再分運各鄉(xiāng)區(qū)須費五，……輾轉(zhuǎn)銷歇，損失難計?！辈蝗舴趴?，利用市場這只看不見的手來調(diào)節(jié)物資流通，經(jīng)濟而高效。這一認識表明，在“國水委”中高層領導人中，對政府與市場、宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)之間的關系有著較為深刻的體察。

1931年大水救濟，政府采取應急措施，組建了國民政府救濟水災委員會，用“國水委”及其災區(qū)工作組這一自上而下的救災體系，取代原來鑲嵌于各級民政部門的賑務機構。在“國水委”的主導下，中央政府與地方政府分工合作，借助于行政手段和經(jīng)濟調(diào)節(jié)方式，實現(xiàn)了災區(qū)賑糧從籌措到運輸再到散放的平穩(wěn)過渡，成為歷代救荒中糧食轉(zhuǎn)運與調(diào)控規(guī)模最大的一次，這對于急賑和災后重建中的“以工代賑”、“以農(nóng)代賑”起到重要作用。同時，也預示著南京國民政府開始致力于國家荒政的建設。由是，1931年大水災成為中國近代救荒史上一個值得關注的例子。

參考文獻：

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