最高人民法院刑五庭 侯宏林

惡意欠薪入罪與工資拖欠問題的有效解決

最高人民法院刑五庭 侯宏林

自上世紀九十年代以來，工資拖欠問題就一直是我國勞動關系領域中的一個疑難問題，可以說是一個頑疾。這次《刑法修正案（八）》將惡意欠薪行為規(guī)定為犯罪，用刑罰手段懲治惡意欠薪行為，是刑法在維護勞動者合法權益，尤其是經(jīng)濟權益方面的一大進步，對督促用人單位按時支付勞動者的工資報酬，減少和遏制欠薪現(xiàn)象的發(fā)生會起到很大的促進作用。但另一方面，我們也應該看到，欠薪現(xiàn)象的發(fā)生有著多方面的復雜原因，不僅有用人單位或雇主方面的因素，也有勞動者和政府以及相關管理部門的因素。將惡意欠薪入罪（規(guī)定為犯罪），通過刑罰手段予以打擊，固然對欠薪現(xiàn)象的發(fā)生能夠起到有效的威懾、遏制作用，但是要切實解決勞動關系領域里的欠薪問題，僅靠在刑法里增加一個條款，僅靠對惡意欠薪者進行威懾、打擊是遠遠不夠的，最主要的還是應該全面分析把握欠薪行為發(fā)生的原因，并據(jù)此采取有效的經(jīng)濟、行政或法律對策，消除欠薪現(xiàn)象產(chǎn)生的社會土壤，這是解決欠薪問題的根本之道。

□ 工資拖欠的原因分析

導致欠薪問題發(fā)生的原因是多方面的，不僅涉及用人單位和勞動者，還涉及立法和政府相關執(zhí)法主管部門。

從用人單位的角度來說，有些企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，因各種原因造成生產(chǎn)銷售不正常，資金回籠周期過長或發(fā)生三角債甚至連環(huán)債等狀況，沒有能力按時足額支付職工工資。還有部分企業(yè)因停產(chǎn)、歇業(yè)瀕臨破產(chǎn)，被法院凍結銀行賬號，查封資金等原因，不能依法向職工支付工資。但有些企業(yè)雖然經(jīng)營正常，資金周轉流暢，有能力按時支付職工工資，企業(yè)經(jīng)營者卻為了眼前利益或自身利益，無視國家法律法規(guī)，無故拖欠或克扣職工工資，把拖欠工資作為增加企業(yè)流動資金和控制職工流動的手段。建筑行業(yè)由于建筑市場運行無序，形成工資拖欠，并成為工資拖欠最為嚴重的行業(yè)。建筑工程往往采取“層層分包，多層轉包”的形式，開發(fā)商將工程的一部或全部發(fā)包給建筑公司，而建筑公司又將工程轉包給個人包工頭。有的包工頭沒有工程資質(zhì)就掛靠在建筑公司，由包工頭組織和雇傭民工進行施工。在這種情況下，往往由于開發(fā)商與建筑公司承建方的矛盾，開發(fā)商不能支付承建方工程款，導致拖欠職工工資；或者建筑公司因與包工頭在工程質(zhì)量、計量上有矛盾，拖欠包工頭工程款，導致包工頭拖欠民工工資；再或者由于包工頭承包虧損，無力支付工資，造成工資拖欠。同時，由于當前在建筑行業(yè)工程招投標中，壓級壓價惡意競爭現(xiàn)象很普遍，工程通過層層分包、轉包，最后到了包工頭手里幾乎無錢可賺，一些包工頭就采取各種欺騙手段，惡意拖欠民工工資，以降低成本。

從立法、執(zhí)法和勞動管理的角度來看，一方面，現(xiàn)行立法不夠完善，勞動法律法規(guī)對工資支付保障力度不夠，為工資拖欠留下了空間。這主要表現(xiàn)在：

一是現(xiàn)行的《對<工資支付暫行規(guī)定>有關問題的補充規(guī)定》（勞部發(fā)〔1995〕226號）對允許用人單位延期支付職工工資的條件和程序規(guī)定得太寬松，容易助長用人單位拖欠工資的行為。按其規(guī)定：用人單位在生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)生困難，資金周轉受到影響時，只要“征得本單位工會同意后”，即可暫時延期支付勞動者工資。而在目前的企業(yè)領導體制中，由于工會與企業(yè)行政的關系扭曲，一些用人單位的工會成為行政的附庸，這使得工會在延期支付勞動者工資問題上，往往對用人單位行政讓步，無法制約單位濫用上述《對<工資支付暫行規(guī)定>有關問題的補充規(guī)定》中關于延期支付勞動者工資的規(guī)定，影響勞動者合法權益的維護。

二是相關法律、法規(guī)對用人單位無故拖欠勞動者工資應承擔的法律責任以及主管部門在處理此類問題的職權規(guī)定得過于彈性，不利于嚴格執(zhí)法，不能有效制裁、扼制用人單位無故拖欠勞動者工資的行為?！秳趧臃ā泛汀豆べY支付暫行規(guī)定》均規(guī)定，在用人單位出現(xiàn)“克扣或者無故拖欠勞動者工資的”情形時，“由勞動行政部門責令支付勞動者的報酬、經(jīng)濟補償，并可以責令支付賠償金”。而這一“可以”而非“應當”的自由裁量規(guī)定，不利于有效扼制用人單位無故拖欠工資現(xiàn)象的蔓延。

三是現(xiàn)行勞動法及相關規(guī)定對克扣、無故拖欠工資者的處罰，僅限于經(jīng)濟處罰，沒有同時追究用人單位及其法定代表人的法律責任的條款。在《刑法修正案（八）》出臺前，沒有規(guī)定其刑事責任，這樣的規(guī)定不足以制止有些無良無德的用人單位向勞動者的血汗錢伸手。

另一方面，從勞動執(zhí)法和勞動管理的角度來說，監(jiān)察執(zhí)法不嚴、力度不夠也是導致工資拖欠的重要原因。這方面存在的主要問題：一是基層勞動執(zhí)法隊伍建設滯后，人員缺少，導致對用人單位工資發(fā)放情況不能及時督查。比如，截止到2010年，整個天津市專職勞動監(jiān)察員僅145人，面對監(jiān)管的各類用人單位達30萬戶，涉及勞動者為300萬人。由于缺乏足夠力量，對所有用人單位工資發(fā)放情況不能及時進行督查，使少數(shù)用人單位存在違法的僥幸心理。

二是勞動執(zhí)法部門在執(zhí)法中缺乏積極性和主動性，往往對用人單位拖欠勞動者工資等問題熟視無睹，不能及時責令其改正和對其進行處罰，使拖欠現(xiàn)象不斷蔓延；即便對拖欠現(xiàn)象予以查處，并且對相關用人單位無故拖欠勞動者工資的法律責任執(zhí)行起來也往往打折扣。如勞動法律法規(guī)不僅規(guī)定無故拖欠工資的要及時支付工資，而且要支付經(jīng)濟補償金和賠償金，但在具體落實上，勞動行政部門在對用人單位處理時往往比較寬容，常常僅限于“追回補發(fā)”的方式，而不是在追回補發(fā)的同時依法追究用人單位的經(jīng)濟補償和賠償責任，從而助長了用人單位拖欠工資的行為。

同時，由于在處理拖欠工資中對于那些惡意拖欠工資、不補發(fā)拖欠工資又有轉移財物傾向的企業(yè)，勞動部門因無權對其財務進行查封、扣押，導致不能及時解決拖欠工資問題。在這種情況下，只能借助法院強制執(zhí)行，而執(zhí)行又存在著時間問題、程序問題、協(xié)調(diào)問題等等，往往法院受理開始執(zhí)行時，企業(yè)法人早已逃之夭夭，人去樓空。

另外，在勞動司法方面，由于仲裁是勞動爭議處理的必經(jīng)程序，從仲裁到訴訟，案件處理耗時漫長，久拖不決。這也是助長用人單位拖欠工資的重要原因。

從勞動者的角度來說，勞動者，尤其是外地打工者文化水平較低，法律意識淡漠，不學法、不懂法，自我保護意識和依法維權意識差，往往在入職時不知道應該簽勞動合同，自己的工資權益受到侵害時不懂得如何尋求幫助，或者拿不出有力證據(jù)進行舉報投訴，或者由于怕失去工作而不敢進行舉報投訴，不敢向勞動爭議仲裁委員會和審判機關申訴、起訴，及時主張自己獲取勞動報酬的權利。這也使一些企業(yè)存僥幸心理，助長了部分企業(yè)無故拖欠職工工資的氣焰。

□ 工資拖欠問題的解決之道

通過以上分析，我們可以看出，欠薪問題的發(fā)生是由用人單位、勞動者、相關立法和執(zhí)法、司法等多方面原因造成的。在這其中，對欠薪尤其是惡意欠薪行為處罰過輕、力度不夠僅僅是導致欠薪現(xiàn)象發(fā)生蔓延的原因之一，因此這次《刑法修正案（八）》將惡意欠薪行為規(guī)定為犯罪予以刑事處罰，雖然大大加強了對欠薪行為的制裁力度，讓用人單位面對高額的違法成本不敢以身試法，對欠薪，尤其是惡意欠薪現(xiàn)象的發(fā)生會起到有效的遏制作用，但是對于解決欠薪問題來說，僅僅是提高處罰力度，僅僅是抓幾個、判幾個惡意欠薪者是遠遠不夠的。就像僅靠對貪污受賄犯罪分子判處刑罰甚至死刑而不是從權力運行中的監(jiān)督尤其是制約著手永遠也解決不了腐敗問題一樣，遏制乃至消除欠薪，尤其是惡意欠薪現(xiàn)象的發(fā)生最主要的還是要消除其發(fā)生的內(nèi)外環(huán)境。因此，解決欠薪，尤其是惡意欠薪問題需要“綜合治理”。

具體來說，筆者認為，解決欠薪問題，需要同時從以下幾個方面采取措施：

第一，要完善相關立法。

一是完善工資支付保障的相關立法，堵住欠薪尤其是惡意欠薪現(xiàn)象發(fā)生的法律漏洞。具體來說，對于現(xiàn)行立法關于工資支付方面的漏洞，比如上文提到的《對<工資支付暫行規(guī)定>有關問題的補充規(guī)定》（勞部發(fā)〔1995〕226號）對允許用人單位延期支付職工工資的條件和程序過于寬松，在我國現(xiàn)行企業(yè)領導體制下容易被濫用的規(guī)定，要通過修改加以完善。

二是完善欠薪責任的相關立法，完善對欠薪者的責任追究制度。在欠薪的法律責任方面，《刑法修正案(八)》出臺前，我國現(xiàn)行《勞動法》、《勞動合同法》以及《工資支付暫行規(guī)定》僅規(guī)定了較輕的經(jīng)濟補償或賠償責任，并且規(guī)定得過于彈性，不利于嚴格執(zhí)法，不能有效制裁、扼制用人單位無故拖欠勞動者工資的行為。現(xiàn)在雖然《刑法修正案（八）》規(guī)定了惡意欠薪罪，有了對欠薪者刑事處罰的規(guī)定，但是從實踐的角度來看，刑事處罰雖然力度大，但不僅要求的標準比較高，一般的欠薪行為不能適用，適用面比較窄，同時其處理程序也比較漫長，不能及時解決問題。

因此，對一般的欠薪行為來說，加大欠薪單位剛性的經(jīng)濟補償和賠償責任，并追究欠薪單位及其法定代表人的行政責任，給予行政處罰是更為有效的措施。這就需要修改完善現(xiàn)行立法，增強經(jīng)濟補償和賠償責任的力度和剛性，規(guī)定欠薪者必須支付經(jīng)濟補償金和賠償金，并加大支付比例，增加對欠薪單位和法定代表人的行政處罰責任的規(guī)定。只有這樣才能有效遏制廣泛存在的一般的無故拖欠工資行為，對解決欠薪問題也才更有意義。

三是建立完善勞動者便捷有效的追薪、討薪制度。當前追薪力度不夠，討薪成本過高也是導致欠薪事件頻發(fā)且有蔓延之勢的原因。如前所述，按照目前的法律規(guī)定，對于惡意拖欠工資、不補發(fā)拖欠工資又有轉移財物傾向的企業(yè)，勞動部門無權及時對其財務進行查封、扣押，不能及時解決拖欠工資問題。這種情況下雖然可以借助法院強制執(zhí)行，但又存在著時間問題、程序問題和協(xié)調(diào)問題等等，往往法院受理開始執(zhí)行時，企業(yè)負責人早已逃之夭夭，人去樓空。所以完善相關規(guī)定，賦予勞動部門對惡意拖欠工資的企業(yè)財務進行查封、扣押的權力，建立有效的追薪制度，對解決欠薪，尤其是惡意欠薪問題十分必要。

解決欠薪問題不僅需要建立有效的追薪制度，更需要在討薪制度建設上做努力。根據(jù)現(xiàn)行勞動立法，勞動爭議的解決可以通過仲裁和訴訟兩個程序，但仲裁是必經(jīng)程序，也就是說不能不經(jīng)勞動仲裁直接向法院提起訴訟，這樣就大大延長了問題解決的程序和時間。這不僅讓勞動者在考慮通過司法討要工資時面對高昂的時間和精力成本望而卻步，也助長了拖欠者的氣焰。雖然《勞動合同法》規(guī)定對于工資拖欠，勞動者可以直接向法院申請支付令，請求法院強制執(zhí)行，但支付令執(zhí)行的前提是當事人雙方對債權債務關系沒有異議，而用人單位總會雞蛋里面挑骨頭，無中生有地找出理由，生出“異議”，讓支付令不能執(zhí)行，這樣就讓《勞動合同法》的規(guī)定歸于無效。被拖欠的勞動者解決討薪問題的主動性、積極性無疑是最高的，因此縮短討薪程序，如考慮實行或裁或審制度，使勞動者討薪更為便捷，讓勞動者積極主動地拿起法律武器去討薪，這對化解拖欠工資問題無疑具有更為重要的意義。

第二，加強勞動執(zhí)法和勞動管理。

徒法不足以自行。法律制定得再好，沒有有效的執(zhí)行也沒有意義。如前所述，我國當前的工資拖欠現(xiàn)象不僅有立法缺陷的原因，更有執(zhí)法不力的原因。根據(jù)上文對此的分析，筆者認為，在勞動執(zhí)法和勞動管理方面，應該主要從以下三個方面予以加強：一是加強隊伍建設。增加勞動執(zhí)法隊伍的編制，改變目前力量不足，應付不過來的局面。同時也要加強、提高勞動執(zhí)法隊伍的素質(zhì)。目前勞動執(zhí)法隊伍素質(zhì)參差不齊，處理問題效率不高。提高素質(zhì)有利于更快更好地處理執(zhí)法中遇到的工資拖欠以及其他勞動違法問題，提高執(zhí)法效率。二是加強執(zhí)法活動的積極性主動性。勞動監(jiān)察等基層勞動執(zhí)法者的工作積極性、主動性不足，對檢查遇到或接到的包括欠薪等勞動違法案件投訴處理效率不高是實踐中存在問題之一。針對這種情況，筆者認為，除了要加強思想和職業(yè)道德素質(zhì)教育以外，還應該加強相關的制度建設，如借鑒其他行業(yè)的做法實行首問責任制、建立健全案件處理反饋制度等，以督促、提高基層勞動執(zhí)法者的工作積極性和主動性。三是要嚴格執(zhí)法，不打折扣。執(zhí)法必嚴，違法必究，讓法律的規(guī)定在實踐中得以真正落實，其效果得以真正實現(xiàn)。

第三，要加強法制和道德的宣傳教育。

一方面要加強對勞動者的法制宣傳教育，讓他們知法、懂法，樹立較強的法律觀念、法律意識，求職、入職時，知道履行相關法律手續(xù)，簽訂勞動合同，出現(xiàn)工資被拖欠等問題時，學會用法律維護自己的工資報酬取得權等合法的勞動權益，以遏制拖欠工資等侵犯勞動者權益現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面也要加強對用人單位及其負責人的法制和道德宣傳教育，讓他們知法守法，尊重勞動者合法的勞動報酬取得權，更為重要的是要讓他們知道企業(yè)是勞資雙方共生共存的載體，勞資雙方應在企業(yè)的運營發(fā)展中取得共贏，以損害勞動者權益的方式來實現(xiàn)資方和企業(yè)利益的最大化，最終損害的是企業(yè)的利益和長遠發(fā)展。在以上基礎上要促使用人單位，尤其是負責人提升自身的道德素養(yǎng)，提升其社會責任感，讓企業(yè)家身上“流著的都是道德血液”。

此外，針對建筑行業(yè)等由于行業(yè)無序、惡性競爭最終導致的嚴重工資拖欠現(xiàn)象，還需要國家相關主管部門加強行業(yè)監(jiān)管，整頓行業(yè)秩序，如打擊建筑行業(yè)的非法層層轉包現(xiàn)象，打擊惡性的低價競爭，規(guī)范和建立行業(yè)的良性運行秩序，消除工資拖欠現(xiàn)象的產(chǎn)生條件。

綜上所述，工資拖欠有其產(chǎn)生的復雜的社會土壤。工資拖欠問題的解決也不是僅靠采取某一方面甚至某一種措施能夠實現(xiàn)的，需要多方面努力，需要系統(tǒng)的治理對策。我國《刑法修正案（八）》將惡意欠薪行為規(guī)定為犯罪予以刑事制裁，雖然能夠對惡意欠薪行為起到有效的遏制作用，但絕非治療這一頑疾的靈丹妙藥。工資拖欠問題的有效解決還需國家采取如上所述的立法、執(zhí)法、司法和其他政策措施綜合治理。筆者希望，惡意欠薪入罪能成為國家解決欠薪問題的新起點。

欄目主持：紀 元