梁文艷

（北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875）

經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下美國高等教育財(cái)政政策的調(diào)整及其啟示

梁文艷

（北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875）

面對經(jīng)濟(jì)危機(jī)給公立高校造成的經(jīng)費(fèi)困境，美國聯(lián)邦政府積極調(diào)整高等教育財(cái)政政策，通過加大高等教育投入、改進(jìn)高校學(xué)生財(cái)政資助政策、加大對高?；A(chǔ)科研和科技創(chuàng)新的經(jīng)費(fèi)撥款、推動以職業(yè)教育為導(dǎo)向的兩年制學(xué)院發(fā)展等措施，美國的高等教育取得了長足的發(fā)展。在我國正式頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，并著手制定“十二五”教育規(guī)劃的過程中，我國的高等教育財(cái)政政策應(yīng)借鑒“他山之石”，作出戰(zhàn)略性、前瞻性的部署。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)；美國聯(lián)邦政府；高等教育財(cái)政政策

2007年的次貸危機(jī)所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退已蔓延到各個領(lǐng)域，美國各行各業(yè)都受到了嚴(yán)重的沖擊，公立高等教育系統(tǒng)也不例外①。在財(cái)政分權(quán)體制下，美國公立高校經(jīng)費(fèi)主要來自州財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入。面對“州財(cái)政預(yù)算短缺，各州削減公立高校經(jīng)費(fèi)”以及“不斷上漲的學(xué)費(fèi)已觸及教育公平”的雙重約束，公立高校陷入嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)困境[1]。

從履行公共責(zé)任和保證國家競爭力的角度來說，美國聯(lián)邦政府責(zé)無旁貸地肩負(fù)著幫助公立高校應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重任：一方面，公共性是大學(xué)存在的本真，彰顯公共性是國家高等教育財(cái)政定位的價(jià)值標(biāo)桿；另一方面，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，高素質(zhì)人才、尖端科技是化危機(jī)為機(jī)遇、推動經(jīng)濟(jì)社會長期可持續(xù)發(fā)展的根本動力源泉。高校作為人才培養(yǎng)、高科技孵化的核心部門，是增強(qiáng)國家核心競爭力的動力源泉?；谶@一認(rèn)識，美國聯(lián)邦政府及時(shí)調(diào)整并配套出臺了一系列高等教育財(cái)政政策，幫助公立高校走出經(jīng)費(fèi)困境，并取得了良好的效果。

目前，我國即將步入第十二個五年計(jì)劃。在健全高等教育財(cái)政體制的過程中，我國首先要做的就是梳理美國等發(fā)達(dá)國家高等教育財(cái)政政策的調(diào)整脈絡(luò)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對我國高等教育財(cái)政改革作出更具戰(zhàn)略性和前瞻性的部署，努力完善高等教育投入機(jī)制。

一、美國公立高校財(cái)政保障的歷史演變

為了更好地理解美國聯(lián)邦政府對高等教育財(cái)政政策的調(diào)整，我們首先要對美國的高等教育經(jīng)費(fèi)投入狀況進(jìn)行簡單的回顧。

從20世紀(jì)70年代起，美國公立高校經(jīng)費(fèi)保障模式由“州政府投入為主”逐漸演變成“州政府、學(xué)生和家長以及聯(lián)邦政府三方分擔(dān)”[2]，即公立高校經(jīng)費(fèi)主要來源于州（含地方）財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入、學(xué)費(fèi)收入以及聯(lián)邦政府專項(xiàng)資助的轉(zhuǎn)移支付三個方面。在教育財(cái)政分權(quán)體制下，聯(lián)邦政府對公立高校的投入非常有限，高校日常性運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)基本依靠州（含地方）財(cái)政撥款和學(xué)生學(xué)費(fèi)收入。整體來看，在美國州政府不斷提高教育投入程度的同時(shí)②，卻不斷壓縮對高等教育的投入，州政府對高等教育投入的努力程度卻呈現(xiàn)下降的趨勢。在公立高校經(jīng)費(fèi)總收入中，學(xué)費(fèi)收入的比重快速上漲。

在美國各州本級財(cái)政總支出中，高等教育財(cái)政支出所占比重的平均值從1998年的4.9%下降到2008年的4.26%（在2005年達(dá)到最低點(diǎn)4.05%）。同期，在州本級財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育總支出中，高等教育財(cái)政支出所占比重的平均值從1998年的15.45%下降到2008年的 13.52%（在 2005年達(dá)到最低點(diǎn) 13.11%），見圖 1（數(shù)據(jù)來源：The National Center for Higher Education Management Systems）。

圖1 1998―2008年美國州政府高等教育財(cái)政投入變化

美國州政府在努力加大教育投入程度的過程中，優(yōu)先保障的是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)需求，而對公立高校經(jīng)費(fèi)投入的努力程度卻有所降低，這導(dǎo)致公立高校經(jīng)費(fèi)收入中來自州財(cái)政撥款比例大大減少。根據(jù)美國高等教育執(zhí)行辦公室（SHEEO）的調(diào)查，在過去十年，美國50個州中有30個州的高等教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入有所下降，其中有11個州下降比例超過20%；加州大學(xué)在過去 20年中所獲得的州政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)下降比例高達(dá) 40%以上，而且下降的趨勢仍然存在[3]。由于州政府不斷壓縮高等教育財(cái)政投入，進(jìn)一步加劇了高校學(xué)費(fèi)上漲的趨勢。公立高校經(jīng)費(fèi)收入的構(gòu)成發(fā)生了很大變化。以公立高校日常經(jīng)費(fèi)收入為例，州和地方政府財(cái)政撥款和學(xué)生學(xué)費(fèi)收入之間呈現(xiàn)此消彼長的關(guān)系：州財(cái)政撥款所占的比重由上世紀(jì) 90年代的76.5%下降到63.8%，學(xué)費(fèi)收入由23.5%上漲到36.2%，見圖 2（圖中公立大學(xué)總收入為州財(cái)政對公立高校的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入和學(xué)費(fèi)收入兩部分組成；數(shù)據(jù)來源：State and Local Public Higher Education Support Per Full-Time Equivalent Student）。

圖2 1993―2008年美國公立高校日常性教育經(jīng)費(fèi)總收入結(jié)構(gòu)（全國平均）

二、經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下美國高等教育財(cái)政政策的調(diào)整

由于高等教育投入在州政府預(yù)算中不具優(yōu)先性，隨著 2007年開始的經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成州財(cái)政收入大幅縮水，州政府更傾向于把有限的資金投向需要優(yōu)先考慮的醫(yī)療衛(wèi)生、監(jiān)獄管理、基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域，削減高等教育投入成為州政府應(yīng)對財(cái)政縮減的一項(xiàng)有效措施。以紐約州為例，在 2009財(cái)年，紐約州財(cái)政收入縮水920億美元，這導(dǎo)致州政府較2008財(cái)年削減了近3億美元的高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出，其中，包括州立大學(xué)經(jīng)費(fèi)9千萬、城市大學(xué)經(jīng)費(fèi)5.3千萬以及學(xué)費(fèi)資助1.3億[4]。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成州政府對高等教育財(cái)政支持力度的下降，加之通貨膨脹和學(xué)生規(guī)模的擴(kuò)大導(dǎo)致高校辦學(xué)成本提高，公立高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)變得更加困難。提高學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、增加學(xué)費(fèi)收入成為解決公立高校經(jīng)費(fèi)困難的有效措施。事實(shí)上，這也是美國各州普遍采取的措施。例如，2009―2010年，佛羅里達(dá)州全州范圍內(nèi)學(xué)費(fèi)水平提高6%，肯塔基州中學(xué)后教育委員會批準(zhǔn)本州大學(xué)學(xué)費(fèi)上漲6.1%～9%，紐約州本科生學(xué)費(fèi)上漲14%；加利福尼亞州學(xué)費(fèi)上漲7.4%，其他各州公立大學(xué)的學(xué)費(fèi)也有不同程度的上漲[5]。然而，由于公立高校學(xué)費(fèi)水平近二十年來持續(xù)提高，且受通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，學(xué)生家庭大學(xué)學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出很多中等收入家庭的承受范圍。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，金融機(jī)構(gòu)限制對學(xué)生的貸款，而州政府又減少了學(xué)費(fèi)資助的力度[6]，使公立高校的學(xué)費(fèi)上漲已達(dá)極限，這種狀況如得不到及時(shí)解決，就可能會影響高等教育的發(fā)展，還會有悖公立大學(xué)公共性的本真。

在公立高校面臨經(jīng)費(fèi)困境的同時(shí)，民眾的高等教育需求卻急劇上漲。由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成就業(yè)機(jī)會緊缺、失業(yè)率提高，不少美國民眾選擇重回大學(xué)校園，學(xué)習(xí)知識、提高技能以應(yīng)對勞動力市場轉(zhuǎn)型的需求。但是，經(jīng)費(fèi)的困境使得許多高校失去了變革的能力，已無力購買、維修或更新設(shè)備，學(xué)校的硬件設(shè)施和軟件設(shè)施都難以適應(yīng)高等教育的需求。

公立高校作為美國普及高等教育最重要的部門，在高校面對經(jīng)費(fèi)保障困難的時(shí)刻，美國聯(lián)邦政府及時(shí)調(diào)整了一系列高等教育財(cái)政政策，幫助高校走出經(jīng)費(fèi)困境。同時(shí)，美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政政策的調(diào)整也是著眼于后經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)代，期望通過聯(lián)邦政府對高等教育的支持，提高國民素質(zhì)，促進(jìn)社會公平，推動科技創(chuàng)新，保持美國高等教育乃至整個國家在全球的核心競爭力。

(一) 強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府對公立高等教育的財(cái)政負(fù)擔(dān)和資助，保證高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的充足

美國國會和參議院等立法機(jī)構(gòu)陸續(xù)出臺了《健康與教育恢復(fù)法案 2010》（《HCERA 2010》）、《學(xué)生資助與財(cái)政責(zé)任法案》（SAFRA）、《美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與修復(fù)法案》（ARRA）等，試圖通過法律的形式對原有的高等教育財(cái)政政策進(jìn)行補(bǔ)充和完善，并圍繞聯(lián)邦政府投資高等教育的形式、規(guī)模和機(jī)制等細(xì)節(jié)作出了更加明確和具體的規(guī)定。

第一，擴(kuò)大了《佩爾計(jì)劃》。聯(lián)邦政府財(cái)政擴(kuò)大對貧困大學(xué)生資助的范圍，加大資助力度，以保證資助力度能夠跟上物價(jià)上漲的速度。由于物價(jià)和成本上漲，《佩爾計(jì)劃》最初執(zhí)行時(shí)能負(fù)擔(dān)公立高校學(xué)生教育成本的55%，但當(dāng)前僅能負(fù)擔(dān)33%。因此，在美國國會2009財(cái)年的預(yù)算中，把公立大學(xué)學(xué)生的資助上限從5231美元提高到5350美元；在2010財(cái)年的預(yù)算中，這一上限已提高到5550美元；同時(shí)，計(jì)劃從2010年開始，將每年資助的上限隨著消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)的變化進(jìn)行有規(guī)律的調(diào)整③。

第二，通過執(zhí)行聯(lián)邦稅收優(yōu)惠政策以彌補(bǔ)家庭高等教育支出的不足。美國聯(lián)邦政府在ARRA法案中明確提出：“大學(xué)支出④費(fèi)用中，2500美元可以以稅收的形式抵免”，“而對于沒有欠稅的公民，可以通過申請，從相關(guān)部門領(lǐng)取1000美元的經(jīng)費(fèi)”。盡管這項(xiàng)政策的有效期是2009―2010財(cái)年，但美國聯(lián)邦政府正在與立法機(jī)構(gòu)協(xié)商，期望能將“美國稅收抵免”政策長期固定下來。

第三，簡化民眾申請聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助的申請流程，提高財(cái)政資助的效率[7]。2009年6月，美國教育部與財(cái)政部聯(lián)合執(zhí)行一項(xiàng)計(jì)劃，采用更簡單快捷的在線申請資助方式，并將申請表格原有內(nèi)容縮減一半，同時(shí)，在線申請保證稅收數(shù)據(jù)與資助申請信息能夠?qū)崿F(xiàn)共享，學(xué)生和家庭能更加輕松地完成申請，申請效率大大提高。

第四，調(diào)整貸款項(xiàng)目，重點(diǎn)支持聯(lián)邦政府直接貸款項(xiàng)目（簡稱DL）[8]。在現(xiàn)有聯(lián)邦政府直接貸款項(xiàng)目和聯(lián)邦政府家庭教育貸款項(xiàng)目中，聯(lián)邦政府重點(diǎn)支持直接貸款項(xiàng)目。這主要是從管理和績效的角度考慮。從2010年開始，聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政預(yù)算中關(guān)于高校學(xué)生貸款的部分全部通過直接貸款的形式提供，并且對貸款和資助項(xiàng)目進(jìn)行績效考核，大學(xué)生學(xué)業(yè)成績和大學(xué)產(chǎn)出是重要的考核指標(biāo)⑤。

第五，擴(kuò)大帕金斯貸款項(xiàng)目（Perkins Loan Program）[9]。該項(xiàng)目關(guān)注的是學(xué)校的建筑和設(shè)施。當(dāng)前，帕金斯貸款項(xiàng)目每年的額度約10億美元，覆蓋約1800所高等教育機(jī)構(gòu)。從提升學(xué)?？萍紕?chuàng)新實(shí)力、研發(fā)能力以及前沿學(xué)科國際競爭力等角度考慮，聯(lián)邦政府計(jì)劃從2010年開始將該項(xiàng)目的投資金額提高到60億美元，覆蓋機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到4400個以上⑥。并且，在《美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與修復(fù)法案》的“State Fiscal Stabilization Fund”中，也有專門的資金用于翻新、修葺、改建大學(xué)建筑物和設(shè)施，以提高大學(xué)設(shè)施的高科技化和現(xiàn)代化水平。

第六，直接深入民眾家庭，實(shí)施“幫助家庭的大學(xué)理財(cái)計(jì)劃”。針對經(jīng)濟(jì)危機(jī)后家庭收入下降、物價(jià)上漲、大學(xué)學(xué)費(fèi)提高等一系列問題所導(dǎo)致的家庭負(fù)擔(dān)加重等問題，美國聯(lián)邦政府組織專業(yè)人員進(jìn)行研究，并撥付專項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)，實(shí)施“幫助家庭的大學(xué)理財(cái)計(jì)劃”。該計(jì)劃以多種形式實(shí)施，旨在向家庭傳授如何積累孩子的中學(xué)后教育儲備金、如何使用儲備金、如何申請貸款、如何節(jié)約開支等知識。

(二) 通過財(cái)政資助保證移民學(xué)生和國內(nèi)弱勢群體家庭學(xué)生的入學(xué)機(jī)會，保證全球化背景下美國人力資源強(qiáng)國的世界地位

美國一直是移民申請者向往的熱土，以每年 100多萬的數(shù)量吸收來自世界各國的移民。但外來移民的受教育水平并不高。例如，美國25歲及以上的人口中，僅有35%的墨西哥裔移民完成高中學(xué)業(yè)⑦，僅有 12%的西班牙裔美國人和16%的非洲裔美國人完成大學(xué)學(xué)業(yè)⑧。根據(jù)美國公共和贈地大學(xué)聯(lián)合會（APLU）的調(diào)查，美國外來移民以及部分少數(shù)裔居民接受高等教育比例不高是造成美國年輕人（20―29歲）接受高等教育比例從世界第一下滑到第十四的主要原因；要保證2025年美國年輕人（25―34歲）接受高等教育的程度達(dá)到加拿大和日本的水平，必須確保年輕人中獲得大學(xué)學(xué)士和準(zhǔn)學(xué)士學(xué)位的數(shù)量從2008年的210萬提高到2025年的300萬人⑨。為了迅速提高外來移民和少數(shù)裔居民接受高等教育的程度，美國在后經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)代采取了一系列的重要舉措。

第一，保障并提高美國外來人口接受高等教育的機(jī)會。2009年初，美國聯(lián)邦政府通過了《外來未成年人法：發(fā)展、救濟(jì)和教育》，其中，針對外來青年接受高等教育做出了說明，對于在美國本土高中畢業(yè)、高中階段品行良好、在兒童時(shí)代就來到美國且生活五年以上的青年人，將有機(jī)會獲得美國永久性公民的身份。在享受聯(lián)邦政府高等教育貸款、學(xué)費(fèi)資助、家庭教育支出、稅收減免等方面與美國本土居民具有同等的權(quán)益。

第二，加強(qiáng)聯(lián)邦政府與州政府的合作，確保貧困學(xué)生尤其是少數(shù)裔貧困學(xué)生入學(xué)的機(jī)會，并提高公立大學(xué)的競爭力。在美國2010財(cái)年預(yù)算中，包括了一個歷時(shí)5年、資金高達(dá)52億美元的財(cái)政項(xiàng)目，一部分項(xiàng)目資金投向研究機(jī)構(gòu)，主要“用于研究哪些因素有助于提高大學(xué)升學(xué)率、完成率、畢業(yè)率，并將得到的結(jié)論和經(jīng)驗(yàn)推廣到現(xiàn)實(shí)中，旨在幫助學(xué)生尤其是少數(shù)裔的、貧困的學(xué)生完成大學(xué)學(xué)業(yè)”；另一部分資金用于資助州政府，提高公立學(xué)校尤其是兩年制院校的競爭實(shí)力。

第三，通過立法的形式確保弱勢大學(xué)生群體完成學(xué)業(yè)。在《學(xué)生資助與財(cái)政責(zé)任法案》（SAFRA）中明確規(guī)定，聯(lián)邦政府將要在5年內(nèi)提供30億美元的資金，通過“大學(xué)機(jī)會和完成計(jì)劃（College Access and Completion Initiative Program）”，對中學(xué)后教育提供支持，保障學(xué)生尤其是弱勢群體學(xué)生完成大學(xué)學(xué)業(yè)。

(三) 為提高大學(xué)的基礎(chǔ)科研和技術(shù)轉(zhuǎn)化水平提供更加充足的財(cái)政支持，將大學(xué)作為科技發(fā)展、拉動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇

美國聯(lián)邦政府認(rèn)為，嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)往往與重大的發(fā)展機(jī)遇并存。科學(xué)技術(shù)是把危機(jī)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇，推動國家經(jīng)濟(jì)和社會實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最大動力。大學(xué)是人才培養(yǎng)、技術(shù)研發(fā)、科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化的重要基地，因此，美國聯(lián)邦政府圍繞提高大學(xué)的研發(fā)能力、培養(yǎng)科研工作者、為大學(xué)的發(fā)展提供充足的財(cái)政支持等方面采取了一系列的教育財(cái)政調(diào)整措施。

第一，以立法的形式對大學(xué)的科研予以資助。在《美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與修復(fù)法案》（ARRA）中，美國聯(lián)邦政府以立法的形式專門撥付近160億美元的資金用于大學(xué)的基礎(chǔ)性科研工作。這些財(cái)政性經(jīng)費(fèi)并不是由國會、財(cái)政部直接撥付，而是由不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)撥付、監(jiān)管和評價(jià)，其中100億由國家衛(wèi)生研究院負(fù)責(zé)，30億由國家科學(xué)基金會負(fù)責(zé)，5.8億由美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院負(fù)責(zé)，20億由能源部門負(fù)責(zé)，2.8億由美國國家海洋和大氣管理局負(fù)責(zé)。

第二，聯(lián)邦政府高度重視人才的教育和培養(yǎng)。美國聯(lián)邦政府認(rèn)為，科技人才是確保國家競爭力的關(guān)鍵，因此，聯(lián)邦政府在美國科學(xué)技術(shù)政策局中增設(shè)了科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)教育委員會（簡稱STEM），計(jì)劃在未來5年投入15億美元的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，用于提高STEM領(lǐng)域的招生數(shù)量和獎學(xué)金金額，加強(qiáng)相關(guān)學(xué)科教師的教育和培養(yǎng)[10]。

第三，政府把基礎(chǔ)學(xué)科領(lǐng)域的教師隊(duì)伍建設(shè)作為師資隊(duì)伍建設(shè)工作的重中之重。除了上文所提到的美國科學(xué)技術(shù)政策局對相關(guān)學(xué)科教師教育和培養(yǎng)提供大量的資金支持外，美國聯(lián)邦政府在《美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與修復(fù)法案》（ARRA）中還以立法的形式專門劃撥1億美元用于完成教師質(zhì)量提升計(jì)劃以及2億美元用于完成教師的激勵計(jì)劃，并強(qiáng)調(diào)資金優(yōu)先、重點(diǎn)投向的領(lǐng)域是數(shù)學(xué)和科學(xué)等基礎(chǔ)學(xué)科。

(四) 為公立兩年制學(xué)院建設(shè)提供專項(xiàng)財(cái)力支持，提高美國技能型勞動力儲備，以滿足國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的需要

兩年制學(xué)院是美國高等教育體系中一個重要的組成部分，它主要是指從事兩年制學(xué)位或證書課程教學(xué)的中等后教育機(jī)構(gòu)，提供就業(yè)和職業(yè)技能、通識課程以及大學(xué)預(yù)備等中學(xué)后教育內(nèi)容。社區(qū)學(xué)院被美國聯(lián)邦政府視為擴(kuò)大美國高等教育的基石，截止到 2006年，全美共有兩年制學(xué)院1780多所，學(xué)生690萬人，占全美大學(xué)學(xué)生數(shù)的50%左右[11]。依據(jù)運(yùn)營模式、規(guī)模和所授予的學(xué)位或證書等的不同，兩年制學(xué)院分為公立、私立非盈利和私立盈利三大類。

在美國重新塑造世界高等教育超級大國的過程中，兩年制學(xué)院扮演著重要的角色。美國聯(lián)邦政府的目標(biāo)是 2020年美國兩年制學(xué)院的畢業(yè)生要達(dá)到 500萬人（其中，包括在兩年制學(xué)院取得學(xué)歷、學(xué)位以及從兩年制學(xué)院畢業(yè)后轉(zhuǎn)學(xué)到其他四年制本科學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)的學(xué)生）。在兩年制學(xué)院中，公立學(xué)院占50%左右，由于經(jīng)費(fèi)中有相當(dāng)一大部分來自于地方政府和州政府，公立院校在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中同樣陷入嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)困境。為了保證兩年制學(xué)院獲得充足的經(jīng)費(fèi)支持，推動美國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，美國聯(lián)邦政府為兩年制學(xué)院提供了專項(xiàng)財(cái)力保障[12]。

第一，美國聯(lián)邦政府實(shí)施了《畢業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃》，該計(jì)劃為期10年，財(cái)政投入高達(dá)120億美元，目標(biāo)是提高美國在全球的高等教育競爭力和國家競爭力。聯(lián)邦政府將從學(xué)院改革與創(chuàng)新激勵計(jì)劃（90億美元）、學(xué)院設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)計(jì)劃（25億美元）、擴(kuò)大在線教育計(jì)劃（5億美元）三個方面對該項(xiàng)工程進(jìn)行投資。同時(shí)，《學(xué)生資助與財(cái)政責(zé)任法案》（SAFRA）還允許通過《畢業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃》資助貧困學(xué)生和天才兒童完成兩年制學(xué)院教育。

第二，學(xué)院激勵資金。該項(xiàng)目的資金主要來自美國聯(lián)邦政府在《畢業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃》中撥付的90億美元。該計(jì)劃旨在刺激兩年制學(xué)院、地方政府以及州政府加快改革創(chuàng)新的步伐。改革的內(nèi)容包括：加大學(xué)院與工商業(yè)的合作力度、研究勞動力市場和工商企業(yè)對勞動技能的需要、針對不同對象，擴(kuò)大課程覆蓋內(nèi)容、改進(jìn)和提高現(xiàn)有的成人教育項(xiàng)目以及學(xué)生個性化職業(yè)輔導(dǎo)項(xiàng)目等。為了達(dá)到激勵各相關(guān)群體加快改革，該項(xiàng)資金以績效撥款的方式進(jìn)行撥付，績效評價(jià)主體是地方政府，績效考核很重要的維度是：能否通過改革，滿足不斷發(fā)展變化的勞動力市場的需求、能否滿足地方政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的需要、畢業(yè)生（含轉(zhuǎn)入4年制本科學(xué)校的學(xué)生）數(shù)量能否達(dá)標(biāo)等。

第三，學(xué)院現(xiàn)代化建設(shè)計(jì)劃。該項(xiàng)目的資金主要來自美國聯(lián)邦政府在《畢業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃》中撥付的 25億美元，另外，聯(lián)邦政府將在10年內(nèi)把財(cái)政資金追加到100億美元。該計(jì)劃旨在滿足部分兩年制學(xué)院培養(yǎng)學(xué)生的需要。

第四，遠(yuǎn)程在線教育技術(shù)革新。該項(xiàng)目的資金主要來自美國聯(lián)邦政府在《畢業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃》中撥付的 5億美元。該計(jì)劃旨在開發(fā)和改進(jìn)人機(jī)對話的計(jì)算機(jī)遠(yuǎn)程在線教育軟件，以滿足學(xué)生個性化教育的需求，同時(shí)能覆蓋偏遠(yuǎn)地區(qū)。國防部、教育部以及勞動部將通力合作，國防部分配遠(yuǎn)程教育所需網(wǎng)絡(luò)；教育部確保在線遠(yuǎn)程教育的課程由一個或幾個兩年制學(xué)院提供，同時(shí)，完善學(xué)分認(rèn)可制度；勞動部將提供勞動力市場的相關(guān)信息。

三、啟示與建議

目前，我國的高等教育財(cái)政政策調(diào)整必須著眼于人力資源強(qiáng)國的建設(shè)目標(biāo)，著眼于后經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)代高等教育肩負(fù)著推動中國勞動力市場轉(zhuǎn)型、科技研發(fā)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級中的歷史使命。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，我們應(yīng)借鑒美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政政策調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)，對我國高等教育財(cái)政政策作出戰(zhàn)略性、前瞻性的部署和調(diào)整。

(一) 在高等教育多渠道籌資的財(cái)政體制中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)國家財(cái)政對高等教育投資的宏觀調(diào)控和轉(zhuǎn)移支付

在財(cái)政分權(quán)體制下，美國公立高校的財(cái)政保障以州為主。盡管奧巴馬政府強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府不會過多參與高校運(yùn)營，但從經(jīng)濟(jì)危機(jī)中美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政政策的調(diào)整來看，聯(lián)邦政府在高等教育經(jīng)費(fèi)保障中承擔(dān)了更多的責(zé)任⑩。通過加大對地方高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，不僅在短期內(nèi)能幫助高校走出經(jīng)費(fèi)的困境，而且從長遠(yuǎn)來看，能為國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級、經(jīng)濟(jì)騰飛、科技創(chuàng)新、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展等提供充足的保障，提高國家在全球的競爭力。

盡管中國高校在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中所受到的沖擊并不明顯，但從美國聯(lián)邦政府加大對高等教育經(jīng)費(fèi)投入力度的財(cái)政政策調(diào)整中，我們應(yīng)清楚地意識到中央政府加大財(cái)政的宏觀調(diào)控和轉(zhuǎn)移支付的戰(zhàn)略意義和重要性。

一方面，由于地方院校財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的保障主要由省級財(cái)政保障，高校經(jīng)費(fèi)保障狀況與地方財(cái)力狀況緊密聯(lián)系，導(dǎo)致高等教育區(qū)域發(fā)展不均衡?，因此，確保中央財(cái)政保障的到位是促進(jìn)教育公平、保證地方高等教育質(zhì)量的主要措施。另一方面，地方院校中職業(yè)型導(dǎo)向院校是培養(yǎng)技能型人才最主要的基地，是保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級后勞動力市場需求最重要的途徑。這就需要中央財(cái)政對高等教育的支持不僅關(guān)注綜合性院校、重點(diǎn)院校、普通院校，還應(yīng)關(guān)注普通地方院校和高等職業(yè)院校。通過中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付以及地方財(cái)政的配套支持，保障職業(yè)院校能擁有充足的經(jīng)費(fèi)。有關(guān)部門應(yīng)組織專家開展勞動力市場需求調(diào)研，準(zhǔn)確把握勞動力市場瞬息萬變的信息，同時(shí)，還應(yīng)引進(jìn)先進(jìn)的儀器和設(shè)備，加快職業(yè)院校的現(xiàn)代化建設(shè)。

(二) 在聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政政策調(diào)整過程中強(qiáng)調(diào)立法保障，重視財(cái)政充足與高等教育產(chǎn)出質(zhì)量

美國聯(lián)邦政府在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中對高等教育財(cái)政政策調(diào)整的每一個環(huán)節(jié)都通過法律確定下來，這有利于財(cái)政經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用，確保政府財(cái)政政策的頒布與經(jīng)費(fèi)撥款同步到位，并有效實(shí)地施監(jiān)測和績效評價(jià)，以保障財(cái)政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

美國聯(lián)邦政府對高等教育財(cái)政政策的調(diào)整以財(cái)政充足為導(dǎo)向，這體現(xiàn)了其對高等教育產(chǎn)出質(zhì)量的高度重視程度。聯(lián)邦政府還著眼于對政策目標(biāo)實(shí)施績效的評價(jià)，將人才培養(yǎng)的數(shù)量和質(zhì)量能否滿足國家發(fā)展的需要作為績效評價(jià)的主要標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)評價(jià)結(jié)果實(shí)施績效撥款，在高等教育機(jī)構(gòu)之間、地方政府之間引入競爭機(jī)制，進(jìn)一步提高財(cái)政績效。

(三) 著眼于社會經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新型國家建設(shè)，應(yīng)加強(qiáng)對高校基礎(chǔ)學(xué)科研究的財(cái)政支持

國家科技原始創(chuàng)新能力對于一國社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有舉足輕重的作用。基礎(chǔ)學(xué)科研究是科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展的根基，而高校是國家進(jìn)行基礎(chǔ)學(xué)科研究最重要的陣地。從某種意義上說，高?；A(chǔ)學(xué)科研究的能力將決定國家未來的全球競爭力。從美國聯(lián)邦政府調(diào)整高等教育財(cái)政政策的經(jīng)驗(yàn)來看，它高度重視高校對科學(xué)前沿問題、國家重大戰(zhàn)略需求能源和低碳科技的基礎(chǔ)研究，并加大支持力度，使大學(xué)成為促進(jìn)科技發(fā)展、拉動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要基地。

由于基礎(chǔ)學(xué)科研究產(chǎn)出滯后、直接收益較低、地方外溢收益較大，著眼于國家社會經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展，中國政府必須高度重視“985”、“211”等重大工程中向高校基礎(chǔ)學(xué)科研究傾斜，推動高?？蒲泄ぷ髡咴谑澜缈茖W(xué)發(fā)展的主流方向上取得具有重大影響力的創(chuàng)新成果，真正提升我國基礎(chǔ)研究解決重大問題的能力，提高國際競爭力。

(四) 在高等教育財(cái)政政策調(diào)整過程中，國家應(yīng)充分重視對弱勢群體和貧困地區(qū)的支持

教育公平是社會公平的基石。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，美國聯(lián)邦政府的高等教育財(cái)政政策調(diào)整同樣體現(xiàn)了這一點(diǎn)：通過完善貧困生資助政策、簡化貧困生申請程序、提高效率、加大資助力度、填補(bǔ)地方政府財(cái)政資金缺口、加大對外來移民與少數(shù)裔居民等措施，以保障教育公平。

從微觀層面而言，中國實(shí)施高等教育成本分擔(dān)體制后，盡管中央政府已推行了一系列的資助政策，但資助貧困學(xué)生的財(cái)政政策仍不到位，難以從根本上解決貧困生的學(xué)習(xí)和生活問題，尤其是對于地方院校和職業(yè)院校，國家獎助學(xué)金覆蓋面仍然非常狹窄，大量品學(xué)兼優(yōu)的貧困學(xué)生難以得到資助。

從宏觀層面而言，由于中央政府高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的缺位，導(dǎo)致高校公共經(jīng)費(fèi)保障水平的區(qū)域差異越來越大。在后經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)代，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展將迅速進(jìn)入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移階段。人才是第一競爭力，中西部地區(qū)擁有充足的技能型人才將成為經(jīng)濟(jì)保持快速健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。

注釋：

① 我國高校主要以公立高校為主，從可比性的角度考慮，本文僅著眼于美國公立高校，探討美國高等教育財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的調(diào)整狀況及其對我國的啟示。

② 根據(jù)州政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出中教育支出所占比重來衡量州政府教育投入的努力程度。自2002年以來，美國州政府教育投入努力程度平穩(wěn)上升，在美國各州預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出中，教育支出所占比重的平均值從 2002財(cái)年的35.1%提高到2008財(cái)年的36.4%。

③ 在2009年9月，美國眾議院通過的《學(xué)生資助與財(cái)政責(zé)任法案》中明確規(guī)定，Pell資助的上限將按照消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)上浮1個百分點(diǎn)的速度上調(diào)。若按照這一上調(diào)計(jì)劃執(zhí)行，2011財(cái)年，Pell計(jì)劃對貧困大學(xué)生資助金額的上限將達(dá)到5710美元，較2008年提高了500美元左右。

④ 包括學(xué)費(fèi)、課堂材料費(fèi)、書費(fèi)等支出。

⑤ 常見的指標(biāo)包括：學(xué)位完成、專業(yè)課程學(xué)習(xí)成績、學(xué)校滿意度、完成學(xué)位的年限、研究生入學(xué)成績、畢業(yè)生就業(yè)率、兩年制學(xué)院學(xué)生轉(zhuǎn)入四年制大學(xué)的比例等。

⑥ 盡管該項(xiàng)法案未在2009財(cái)年的國會預(yù)算中通過，但奧巴馬政府已努力在 2010財(cái)年的國會預(yù)算中以法律條文確定下來。

⑦ 中國日報(bào)網(wǎng)站最新調(diào)查，“美國外來移民總數(shù)達(dá)5600萬，創(chuàng)歷史新高”。

⑧ 同期，美國白人中大學(xué)本科普及率為33%。

⑨ 轉(zhuǎn)引加州理工大學(xué)校長Mark G. Yudof：“Exploring a New Role for Federal Government in Higher Education”。

⑩ 聯(lián)邦政府教育總支出中，高等教育經(jīng)費(fèi)的比重1995年為45%，2005年為50.1%。中學(xué)后教育總經(jīng)費(fèi)中來自聯(lián)邦政府的比例1995年為14.7%，2005年為19.4%。

? 根據(jù)2009年《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，在2008年，地方高校生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出與地方人均財(cái)政總支出的相關(guān)系數(shù)高達(dá) 0.85；地方高校生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出位居（考慮高等教育規(guī)模等因素，除西藏等7個少數(shù)民族省份）前六位的省份全部為東部沿海發(fā)達(dá)省份，經(jīng)費(fèi)最高的省份（北京，26181元）是經(jīng)費(fèi)最低省份（湖北，3940元）的7倍。

[1]U.S. colleges punished by financial crisis[EB/OL]．http://www.reuters.com/article/idUSTRE49T02E20081030.

[2]楊曉波．美國公立高等教育投資狀況的惡化及其影響[J]．國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(9)．

[3]Mark G．Yudof.Exploring a New Role for Federal Government in Higher Education[EB/OL]．http://www.universityofcalifornia.edu/president/governmentrole_10090 9.pdf.

[4]NY Fiscal Crisis Strikes Hard at Higher Education[EB/OL]．http://newyork.cbslocal.com．

[5]Nicholas Johnson，Jeremy Koulish，Phil Oliff．Most States Are Cutting Education[EB/OL]．http://www.cbpp. org/cms/index.cfm?fa=view&id=2220.

[6]AASCU State Relations and Policy Analysis Research Team．Top 10 State Policy Issues for Higher Education in 2008[EB/OL]．http://www.aascu.org/media/pm/pdf/topten 2008. pdf.

[7]Making College More Affordable By Simplifying The Student Financial Aid Application[EB/OL]．http://www.ed.gov/finaid/info/apply/simplification.html.

[8]Obama Calls for Elimination of Subsidies to Student Loan Providers[EB/OL]．http://www.barackobama.com/2007/05/15/obama-calls-for-elimination-of.php.

[9]Federal Policy Update[EB/OL]．http://www.congressweb.com/aascu/advisoryView.cfm?id=62022.

[10]AAAS.AAAS S&T Forum Keynote Address：Obama's Scence Advisor Urges U.S. Climate Policy Leadership World-Wide[EB/OL]．http://www.aaas.org/news/releases/2009/0430stpf-holdren.shtml#holdren-excerpts.

[11]李慧清，美國卡內(nèi)基高等教育機(jī)構(gòu)分類法的新變化[J]．當(dāng)代教育論壇，2006(12).

[12]Building American Skills Through Community Colleges[EB/OL]．http://www.whitehouse.gov/issues/educa tion/higher-education/building-american-skills-through-co mmunity-colleges.

〔責(zé)任編輯 王云〕

Higher Education Financing Policy Adjustment of the Federal Government of the US in Financial Crisis: Experience and Its Enlightenment

LIANG Wen-yan

(Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

Facing the funding shortage of public higher education institutions in financial crisis, the federal government of the US actively adjust higher education financing policy by increasing investment for higher education, modifying student financial aid policy, paying special attention to funding on basic research and science & technology innovation and promoting the development of two-year colleges which oriented from vocational education. The adjustment of financing policy has achieved good effects.While China is officially issuing and implementing The National Medium and Long Term Program for Education Reform and Development and making plan for the “Twelfth Five-Year Plan”, we should borrow US’s experience to make strategic and forward-looking deploy for China’s higher education financing policy.

financial crisis; the Federal Government of the US; higher education financing policy

G40-054

：A

：1006-5261(2011)01-0018-07

2010-10-15

梁文艷（1982―），女，重慶人，講師，博士。