堵琴囡

（華僑大學(xué) 公 共管理學(xué)院，福建 泉 州362021）

新生代農(nóng)民工權(quán)益保障中地方政府的管理困境和完善

堵琴囡

（華僑大學(xué) 公 共管理學(xué)院，福建 泉 州362021）

農(nóng)民工結(jié)構(gòu)發(fā)生代際更替，新生代農(nóng)民工成為主要的農(nóng)民工群體，新生代農(nóng)民工的新特點對地方政府的管理提出新的挑戰(zhàn)，尤其是在他們的權(quán)益保障方面。泉州市的個案表明地方政府在對新生代農(nóng)民工權(quán)益保障中出現(xiàn)管理困境，表現(xiàn)為認知上的局部效率制度邏輯和行動上的政策供給滯后。要完善地方政府的管理，應(yīng)將權(quán)益保障納入地方政府績效評估中打破局部效率制度邏輯的路徑依賴，以及增加以新生代農(nóng)民工為對象的權(quán)益保障政策和活動供給。

地方政府；新生代農(nóng)民工；權(quán)益保障

一、問題提出與分析框架

經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國農(nóng)民工群體內(nèi)部結(jié)構(gòu)正在發(fā)生代際更替。2010年中央一號文件提出“要采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題”表明當(dāng)前我國的農(nóng)民工群體結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化，新生代農(nóng)民工成為了主要群體。新生代農(nóng)民工較之老一代農(nóng)民工心理承受能力低，艱辛的工廠勞動、頻繁的社會歧視等權(quán)益受損易使他們以極端形式實現(xiàn)抗?fàn)?，加劇社會矛盾，?］（P89－90）地方政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建適合他們特點的權(quán)益保護管理制度。

關(guān)于地方政府對新生代農(nóng)民工權(quán)益保障肩負重要職責(zé)但保護不力的觀點已成為學(xué)界的共識，但已有文獻很少具體闡述保護不力的表現(xiàn)及實質(zhì)原因。為彌補這方面的不足，本文首先通過問卷法得出當(dāng)前新生代農(nóng)民工權(quán)益保障現(xiàn)狀，進而從地方政府認知層面和行動層面兩方面分析其管理困境，在此基礎(chǔ)上提出完善對策（圖1）。

圖1 分析框架

二、新生代農(nóng)民工權(quán)益保障現(xiàn)狀

本文的數(shù)據(jù)來源于2011年6月筆者對泉州市新生代農(nóng)民工權(quán)益保障的問卷調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)放問卷350份，回收320份，回收率91．4%，其中有效問卷299份，有效率為93．4%。我們將新生代農(nóng)民工的權(quán)益分為基本權(quán)益、發(fā)展權(quán)益、權(quán)益認知、社會融入四個方面進行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果為：

（一）基本權(quán)益保障總體得到改善

新生代農(nóng)民工的基本權(quán)益分為經(jīng)濟性權(quán)益和社會性權(quán)益，總體看，新生代農(nóng)民工的基本權(quán)益保障均有不同程度的改善。測量經(jīng)濟性權(quán)益現(xiàn)狀的兩個變量“工資發(fā)放”和“勞動合同的簽訂”的結(jié)果表明：85．3%的企業(yè)按時發(fā)放工資，80．9%的新生代農(nóng)民工與企業(yè)簽訂了勞動合同。社會性權(quán)益雖有改善但仍保護不足（表1）。第一，企業(yè)加班情況較為普遍，且加班費比正常工資水平偏低；第二，企業(yè)所提供的勞動安全保障環(huán)境、工作環(huán)境均有不低于24%的人認為不滿意或很不滿意。

表1 新生代農(nóng)民工社會性權(quán)益情況

（二）發(fā)展權(quán)益受到嚴重侵害

表2顯示新生代農(nóng)民工的發(fā)展權(quán)益受到了比較嚴重的侵害。在企業(yè)工作技能培訓(xùn)情況上，36．1%的新生代農(nóng)民工表示在企業(yè)很少得到技能和業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，25．4%的新生代農(nóng)民工從來也沒有得到過培訓(xùn)；升遷可能性上，只有5．7%的新生代農(nóng)民工有升遷的機會；娛樂文體等休閑活動的提供上，53．5%的新生代農(nóng)民工不滿意或很不滿意企業(yè)所提供的娛樂文體等休閑活動；獲取工作途徑上，分別只有5%和47．2%的新生代農(nóng)民工是通過政府或中介所獲得就業(yè)機會，絕大多數(shù)是依靠自己和親朋好友找到的。

表2 新生代農(nóng)民工發(fā)展權(quán)益情況

（三）權(quán)益保障認知程度和參與程度低

總體而言，新生代農(nóng)民工的權(quán)益保障認知度和參與度較低。一方面，只有22．7%的新生代農(nóng)民工非常了解或基本了解“五險一金”的保障信息；另一方面，關(guān)于上繳住房公積金情況的調(diào)查中，46．5%的新生代農(nóng)民工沒有上繳過，同時也有23．4%的人是選擇“不清楚也從來沒管過”；第三，新生代農(nóng)民工較少通過政府、工會等組織去維護自身權(quán)益，往往依靠于個人解決方式，對政府和工會等這些正式維權(quán)方式的參與度不強。

表3 新生代農(nóng)民工權(quán)益保障認知和參與程度情況

（四）社會融入不足

新生代農(nóng)民工基本沒有務(wù)工經(jīng)歷，對家鄉(xiāng)的歸屬感不強，他們進城打工希望能夠融入城市。然而，調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工的社會融入度不足，不僅表現(xiàn)為他們認為城市存在歧視和排斥，有13%的新生代農(nóng)民工認為城里人歧視和排斥他們，他們在城市里交流群體依然集中在老鄉(xiāng)、親戚（表4）；也表現(xiàn)為較大比例的新生代農(nóng)民工在城市生活沒有穩(wěn)定感、幸福感，享受不到與當(dāng)?shù)厝送却觯?3．4%的新生代農(nóng)民工在城市缺乏和很缺乏穩(wěn)定感，占50．7%的新生代農(nóng)民工在城市不太幸福、不幸福和非常不幸福。

表4 新生代農(nóng)民工社會融入情況

三、地方政府管理困境：局部效率制度邏輯和滯后的政策供給

第二部分表明新生代農(nóng)民工權(quán)益保障現(xiàn)狀為基本權(quán)益總體得到改善、發(fā)展權(quán)益受到嚴重侵害、權(quán)益保障認知程度和參與程度低、社會融入不足。而當(dāng)前地方政府認知上的局部效率制度邏輯和行動上滯后的政策供給形成了這方面的管理困境。

（一）認知層面：局部效率制度邏輯

制度邏輯是“構(gòu)成組織原則的物質(zhì)實踐和符號建構(gòu)，社會是由各種制度邏輯組成的，這些制度邏輯是個體和組織的行動基礎(chǔ)”。［2］（P232）從新生代農(nóng)民工的權(quán)益保障出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)了一種存在于地方的制度邏輯，即局部效率制度邏輯。這種邏輯選擇排除了某些群體，同時只要選擇決策的參與主體不變，局部效率制度邏輯就可能得到維持和穩(wěn)定。

當(dāng)前我國大部分地方的經(jīng)濟發(fā)展主要立足于加工業(yè)和廉價的勞動力，本地村民依靠土地和物業(yè)出租賺取收入，當(dāng)?shù)卣空猩桃Y殷實財政。這種資源配置是一種“局部效率”，當(dāng)?shù)卣⒕用?、企業(yè)都是參與者，且任何一方都沒有激勵去改變這種方式，而農(nóng)民工被排除在外。根據(jù)局部效率制度邏輯，地方政府把農(nóng)民工權(quán)益受到損害視為市場機制獨立發(fā)揮作用的結(jié)果，對企業(yè)在這些方面的管制就不再嚴格，從而無論是地方政府，還是企業(yè)對農(nóng)民工的權(quán)益保障就只限定“形式”或狹窄的羊腸小道上。這使各地爭奪優(yōu)秀農(nóng)民工，卻沒有政府愿意承擔(dān)對農(nóng)民工的技能培訓(xùn)。

顯然，地方政府認知層面上仍傾向于用局部效率制度邏輯看待農(nóng)民工權(quán)益受損現(xiàn)象，這與新生代農(nóng)民工務(wù)工動機生活型和期待留在城市的特點相違背的，固化的觀念和農(nóng)民工新特點之間的不一致是地方政府管理困境之一。

（二）行動層面：滯后的政策供給

為解決新生代農(nóng)民工權(quán)益保障問題，我們認為地方政府采取的行動主要靠政策的頒布和實施。由此，筆者查閱了泉州市政府從2003年——2011年7月所頒布的關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障的政策文件，并運用內(nèi)容分析法對政策文件按照“政策名稱”、“政策類別”、“頒布時間”、“針對對象”、“政策層次”、“保障層面”、“保障立足點”六個維度進行編碼。政策類別按查詢時進入的項目，分為政府文件和政策法規(guī)。政策層次為所列政策文件內(nèi)容的操作性程度，分為宏觀和微觀。保障層面指政策文件內(nèi)容是對農(nóng)民工權(quán)益哪一方面進行保障，分為基本權(quán)益、發(fā)展權(quán)益、權(quán)益認知度、社會融入。保障立足點指農(nóng)民工權(quán)益的保護主要通過哪一個方式實現(xiàn)，分為制度環(huán)境建設(shè)、對企業(yè)的監(jiān)督、對個人因素的加強。

表5 泉州市關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障的政策（2003—2011．7）

從編碼結(jié)果中可以發(fā)現(xiàn)，地方政府所頒布的權(quán)益保護政策是滯后的。表現(xiàn)為：第一，政策供給的數(shù)量不足。所頒布的相關(guān)政策文件僅有7項，且7項中單單針對農(nóng)民工權(quán)益保障的只有2項；第二，權(quán)益保障內(nèi)容未能適應(yīng)新生代農(nóng)民工特點。新生代農(nóng)民工進城打工的目的兼具生存型和發(fā)展型雙重特點，調(diào)查也表明新生代農(nóng)民工發(fā)展權(quán)益受到嚴重侵害亟待保障，兩者都要求權(quán)益保障政策要同時考慮基本權(quán)益和發(fā)展權(quán)益的保障。然而，內(nèi)容分析表明關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障的文件內(nèi)容還只停留在對他們的基本權(quán)益的保障層面；第三，權(quán)益保障方式過于單一。泉州市對完善農(nóng)民工權(quán)益保障方式主要依靠于制度環(huán)境的建設(shè)，不容置疑，制度環(huán)境的建設(shè)對農(nóng)民工權(quán)益的保障具有非常重要的作用，但是“政府與失業(yè)者”的博弈模型表明，［3］（P63）學(xué)歷、工作年限、再社會化程度這些個人因素對新生代農(nóng)民工權(quán)益保障的提升有顯著影響，單純依靠政府外在供給而不同時依靠于對象主體自身各方面的提升無法從根源上解決對象主體的困境。

四、完善新生代農(nóng)民工權(quán)益保障中地方政府管理的建議

（一）打破地方政府局部效率制度邏輯的路徑依賴

地方政府對農(nóng)民工權(quán)益保障中的局部效率制度邏輯已經(jīng)形成路徑依賴。要解決農(nóng)民工的權(quán)益保障問題，則要打破這種局部效率制度邏輯。關(guān)于路徑依賴的解鎖，Castaldi認為面臨不可預(yù)見的外來力量如恐懼、災(zāi)難和危機以及其它組織行為時，路徑依賴可能會解鎖，熊彼得則提出“創(chuàng)造性破壞”，Arthur指出路徑依賴解鎖的可能性取決于邏輯中斷自我強化模式形成中的特定能量。［4］（P101）學(xué)者給了我們打破路徑依賴方法：寄希望于外來事件、實施措施創(chuàng)造性破壞、中斷路徑依賴自我強化的環(huán)節(jié)。2008年金融危機導(dǎo)致的民工荒現(xiàn)象使地方和企業(yè)開始重視農(nóng)民工的權(quán)益保障，這是通過外來事件打破路徑依賴。另外，還應(yīng)該采取其它措施進一步打破局部效率觀。首先，將農(nóng)民工權(quán)益保障情況納入地方政府的考核中，使地方積極履行對他們權(quán)益保障和對企業(yè)開展監(jiān)督職責(zé)；第二，中斷路徑依賴自我強化環(huán)節(jié)中的學(xué)習(xí)效應(yīng)。充分結(jié)合新生代農(nóng)民工“以足投票”行為對地方重視其權(quán)益保障的促進效應(yīng)，運用相關(guān)激勵打破地方已有學(xué)習(xí)效應(yīng)，轉(zhuǎn)向效仿積極保障新生代農(nóng)民工權(quán)益保障的地方，同時以這種效仿帶動企業(yè)與企業(yè)之間關(guān)于新生代農(nóng)民工權(quán)益保障爭上游情景的形成。

（二）增加以新生代農(nóng)民工為對象的權(quán)益保障政策和活動供給

地方政府在新生代農(nóng)民工權(quán)益保障上的困境之一是政策供給滯后，表現(xiàn)為政策數(shù)量不足、內(nèi)容不適應(yīng)新生代農(nóng)民工新特點等，因此應(yīng)增加以新生代農(nóng)民工為對象的權(quán)益保障政策和活動供給。關(guān)于這方面的角色定位，新公共管理認為“政府應(yīng)掌舵而不是劃槳”，新公共服務(wù)則認為“政府應(yīng)服務(wù)而不是劃槳”。筆者認為為更好地保障新生代農(nóng)民工的權(quán)益，地方政府應(yīng)根據(jù)不同情形扮演“掌舵”和“服務(wù)”。作為掌舵者，地方政府一方面應(yīng)做好對企業(yè)侵害農(nóng)民工權(quán)益行為和現(xiàn)有權(quán)益保障政策實施貫徹不力等現(xiàn)象的監(jiān)督職責(zé)，積極查處，另一方面，在加強新生代農(nóng)民工的教育培訓(xùn)工作上，政府應(yīng)積極運用民營化方式發(fā)揮企業(yè)、社會的力量來供給教育培訓(xùn)，并給予引導(dǎo)，通過教育培訓(xùn)提高新生代農(nóng)民工自身能力，進而提高維權(quán)能力。作為服務(wù)者，地方首先應(yīng)加快以新生代農(nóng)民工權(quán)益保障為特點的政策出臺，特別是加強發(fā)展型權(quán)益保障方面的政策。第二，積極組織舉辦各種以權(quán)益保障為主題的文化活動，如歌舞晚會、聯(lián)誼會、懇談會等，有組織、有目的、有步驟地從感性上強化農(nóng)民工（以新生代農(nóng)民工為主）對權(quán)益保障的認知和理解度，從而避免出現(xiàn)因權(quán)益保障意識的單薄而長期遭到權(quán)益侵害現(xiàn)象。第三，創(chuàng)建新生代農(nóng)民工發(fā)展權(quán)益保障軟環(huán)境。充分利用社區(qū)這一組織平臺，整合社區(qū)現(xiàn)有的培訓(xùn)資源和渠道，運用這些資源和渠道，開展有針對性、有規(guī)模、有質(zhì)量的培訓(xùn)工作，從而提高新生代農(nóng)民工的文化素質(zhì)和勞動技能，增強其權(quán)益的維護能力。

［1］蔡禾，等．城市化進程中的農(nóng)民工——來自珠江三角洲的研究［M］．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009．

［2］Friedland，Roger and Roberd R．Alford．bring society back in：symbols practics and institionnal contradictions［M］．university of chicago press，1991．

［3］張維迎．博弈論與信息經(jīng)濟學(xué)［M］．上海：上海人民出版社，1996．

［4］Arthur W B．increasing returns and path dependency in the economy［M］．university of Michigan Press，1994．

國家軟科學(xué)基金項目“區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟范式下的我國新型城市發(fā)展戰(zhàn)略研究”（編號：2011GXQ4D087）；福建省教育廳社科研究項目“福建省城鎮(zhèn)化發(fā)展及城市公共管理研究”（編號：JA09016S）。

堵琴囡（1987－），女，華僑大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2010級碩士研究生，主要從事地方政府管理、公共政策研究。