李冬妍

(南開(kāi)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,天津 300071)

公共財(cái)政框架下我國(guó)預(yù)算制度改革研究

李冬妍

(南開(kāi)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,天津 300071)

從預(yù)算史演進(jìn)的角度看,在我國(guó)現(xiàn)實(shí)背景下政府預(yù)算與公共預(yù)算具有不同內(nèi)涵。就民主化取向而言,“政府預(yù)算”決定了預(yù)算是面向政府內(nèi)部并直接支持政府行為的;“公共預(yù)算”決定了預(yù)算是面向公民,直接支持公民的行為與福利的。我國(guó)公共預(yù)算制度體系建設(shè)的總體目標(biāo)在于打造能夠內(nèi)在統(tǒng)一民主理念和法治要求的預(yù)算制度體系;可以圍繞打造統(tǒng)一預(yù)算和提升立法機(jī)構(gòu)預(yù)算地位、完善預(yù)算監(jiān)督兩條主線推進(jìn)改革。

公共預(yù)算;公共財(cái)政;統(tǒng)一預(yù)算;預(yù)算監(jiān)督;預(yù)算改革

一、引言

我國(guó)1998年即正式提出構(gòu)建公共財(cái)政基本框架,公共財(cái)政要求與其相適應(yīng)的公共預(yù)算制度,但是即使到了今天,“公共預(yù)算”一詞雖然經(jīng)常在各類研究中出現(xiàn),但卻并沒(méi)有真正進(jìn)入到政策乃至實(shí)務(wù)領(lǐng)域,與公共財(cái)政相匹配的公共預(yù)算制度并沒(méi)有真正建立起來(lái)。一個(gè)基本的思考起點(diǎn)在于,究竟什么是公共預(yù)算?政府預(yù)算與公共預(yù)算有無(wú)區(qū)別?中國(guó)的公共預(yù)算走向何處?

從國(guó)際研究視角來(lái)看,公共預(yù)算(public budget)基本等同于政府預(yù)算(government budget),二者經(jīng)常在研究中被交替使用。公共預(yù)算是與私人(家庭、商業(yè))預(yù)算相對(duì)的一個(gè)詞匯,絕大部分文獻(xiàn)都沒(méi)有對(duì)公共預(yù)算給出一個(gè)明確的定義(當(dāng)然,在國(guó)內(nèi)的絕大部分研究中也同樣如此),研究通常都是從公共預(yù)算是如何有別于私人預(yù)算、公共預(yù)算具有哪些特征與要素展開(kāi)的。

但置于中國(guó)背景下,政府預(yù)算與公共預(yù)算是有質(zhì)的區(qū)別的。正如public finance的翻譯方法在中國(guó)的演進(jìn)之路,由“國(guó)家財(cái)政”、“財(cái)政”、再到“公共財(cái)政”,反映我國(guó)財(cái)政模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變革中的巨大轉(zhuǎn)型。同樣,我國(guó)對(duì)預(yù)算管理制度的稱呼也經(jīng)歷了“國(guó)家預(yù)算”、“政府預(yù)算”、到“公共預(yù)算”的變革,詞匯變化的背后,折射出30多年來(lái)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革。關(guān)于“國(guó)家預(yù)算”與“政府預(yù)算”的關(guān)系,曾有學(xué)者給出了比較深入的分析。但到目前為止,盡管許多國(guó)內(nèi)學(xué)者致力于推進(jìn)預(yù)算研究中的“公共化”,但似乎沒(méi)有人對(duì)“政府預(yù)算”與“公共預(yù)算”加以透徹的辨析,大多數(shù)研究都未能嚴(yán)格區(qū)分二者關(guān)系,基本上直接用公共預(yù)算取代政府預(yù)算。本文從預(yù)算史演進(jìn)的角度入手,剖析公共預(yù)算的內(nèi)涵,反思在現(xiàn)實(shí)背景下我國(guó)政府預(yù)算與公共預(yù)算的差距,提出公共預(yù)算改革的總體目標(biāo)與路徑選擇。

二、現(xiàn)代公共預(yù)算的演進(jìn)

如果將公共預(yù)算進(jìn)一步劃分層次,我們首先看到的是行政預(yù)算和立法預(yù)算?，F(xiàn)代預(yù)算過(guò)程中,兩個(gè)最重要的角色是立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu),二者的關(guān)系構(gòu)成了公共預(yù)算的永恒主題。

(一)立法預(yù)算地位的確立

在19世紀(jì)以前,盡管所有的國(guó)家都有財(cái)政活動(dòng),但是,財(cái)政管理既缺乏政府內(nèi)部集中的行政控制,也沒(méi)有對(duì)政府的財(cái)政活動(dòng)的外部監(jiān)督,政府的財(cái)政活動(dòng)不是對(duì)人民負(fù)責(zé)的,財(cái)政資金的征收與使用效率很差,各種貪污腐敗現(xiàn)象層出不窮。

現(xiàn)代公共預(yù)算在新興資產(chǎn)階級(jí)限制王權(quán)濫用財(cái)權(quán)的斗爭(zhēng)中誕生,其實(shí)質(zhì)是以“公權(quán)”代替“私權(quán)”,以“法治”代替“人治”。19世紀(jì),工業(yè)革命和經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)了代議制民主的確立,歐洲國(guó)家的立法機(jī)構(gòu)在政府預(yù)算事務(wù)中獲得了支配性的地位和權(quán)力,立法機(jī)構(gòu)的同意和授權(quán)成為預(yù)算實(shí)施的前提。

英國(guó)首先完成了對(duì)現(xiàn)代預(yù)算制度和預(yù)算過(guò)程基本結(jié)構(gòu)的創(chuàng)設(shè),體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:(1)實(shí)現(xiàn)全面性預(yù)算原則和預(yù)算收支的統(tǒng)一。預(yù)算收入方面,實(shí)現(xiàn)了稅收收入的制度化和常規(guī)化,王室收入范圍大大縮小并受到議會(huì)嚴(yán)格控制;預(yù)算支出方面,撥款制度逐步形成并成為議會(huì)控制支出的主要方式。同時(shí),在借鑒法國(guó)集中型國(guó)庫(kù)管理體制的基礎(chǔ)上,英國(guó)預(yù)算收支在形式上獲得了統(tǒng)一。(2)建立了清晰的政府預(yù)算收支的分類體系,軍事支出、民用支出、王室支出等幾大主要國(guó)家公共開(kāi)支的管理逐步加強(qiáng),其下的分類支出體系也逐步建立和完善。(3)支出責(zé)任原則與審計(jì)體制的建立。

從法國(guó)預(yù)算發(fā)展道路來(lái)看,相對(duì)強(qiáng)大的行政(國(guó)王)體制使其首先建立了強(qiáng)大的行政預(yù)算的集中控制,實(shí)現(xiàn)了行政部門(mén)對(duì)公共收支的統(tǒng)一管理,并于1814年首次正式編制了年度預(yù)算,隨后確立的君主立憲政體,實(shí)現(xiàn)了立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算過(guò)程的參與。

美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度改革起步于19世紀(jì)90年代到20世紀(jì)20年代后期。它首先創(chuàng)造了一個(gè)強(qiáng)大的聯(lián)邦議會(huì)和州議會(huì)體系,使行政權(quán)力受到極大限制。從1789年聯(lián)邦政府成立之日起到1921年之前,預(yù)算權(quán)一直單獨(dú)控制在國(guó)會(huì)手中?？偨y(tǒng)沒(méi)有向國(guó)會(huì)提交預(yù)算的法定責(zé)任,各個(gè)行政機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備年度收支估算并提交給財(cái)政部長(zhǎng),財(cái)政部長(zhǎng)不可以做任何修改,直接提交給國(guó)會(huì),聯(lián)邦政府的歲入與支出法案都由國(guó)會(huì)獨(dú)立自主地完成,以總統(tǒng)為首的行政機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)預(yù)算實(shí)施。

在這一階段的預(yù)算是一種控制型的預(yù)算。由于大部分政府支出活動(dòng)是由購(gòu)買(mǎi)商品和服務(wù)組成的,對(duì)于立法機(jī)構(gòu)而言,其目標(biāo)是努力控制行政機(jī)構(gòu)的具體支出,預(yù)算主要反映資源的投入狀況,強(qiáng)調(diào)行政機(jī)構(gòu)事前的合規(guī)性(comp liance),即幫助支出機(jī)構(gòu)的管理者“養(yǎng)成按照規(guī)則進(jìn)行管理的習(xí)慣和實(shí)踐方法”。但行政部門(mén)對(duì)支出的使用享有很大的自由處置權(quán),立法機(jī)關(guān)控制政府開(kāi)支的能力是有限的;而且,由于缺乏強(qiáng)有力的行政力量來(lái)統(tǒng)一規(guī)范預(yù)算的執(zhí)行,立法雖然控制了預(yù)算編制和審批階段,但對(duì)預(yù)算執(zhí)行中形成的極大浪費(fèi)、虧空和腐敗卻無(wú)能為力。這些問(wèn)題為行政預(yù)算的崛起埋下了伏筆。

(二)行政預(yù)算的崛起

20世紀(jì)以來(lái),尤其受凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)影響下的經(jīng)濟(jì)政策盛行后,政府治理規(guī)模的成倍增長(zhǎng)、官僚機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張、政府活動(dòng)的多樣化也逐漸影響到政府預(yù)算的發(fā)展。這些趨勢(shì)都使得政府在社會(huì)中的地位越來(lái)越重要,也使得行政部門(mén)在預(yù)算中具有越來(lái)越大的影響;而立法機(jī)構(gòu)同直接掌握具體信息與知識(shí)的行政機(jī)構(gòu)相比,并不具備能夠跟得上現(xiàn)代預(yù)算日益增長(zhǎng)的復(fù)雜性的專業(yè)知識(shí),此外,立法機(jī)構(gòu)職員規(guī)模小、行政部門(mén)不進(jìn)行信息共享、供審議政府預(yù)算文件的時(shí)間有限,乃至預(yù)算結(jié)構(gòu)中的賦權(quán)項(xiàng)目(entitlements)與稅式支出(tax expenditures)規(guī)模的增大等問(wèn)題,都使得立法機(jī)構(gòu)在編制和審議、批準(zhǔn)預(yù)算中的真實(shí)地位下降。在這一階段,即使在立法機(jī)構(gòu)有效控制行政預(yù)算的國(guó)家,其主要作用通常也被界定為檢查、核實(shí)行政計(jì)劃與提議。

從美國(guó)預(yù)算歷史來(lái)看,美國(guó)于1921年通過(guò)《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》,打破了之前行政機(jī)構(gòu)直接向國(guó)會(huì)報(bào)送預(yù)算的慣例,賦予總統(tǒng)預(yù)算建議權(quán),并設(shè)立總統(tǒng)預(yù)算局協(xié)助其編制預(yù)算,這是美國(guó)行政預(yù)算的真正起點(diǎn)。20世紀(jì)30～40年代的大蕭條,使政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)加強(qiáng),總統(tǒng)而不是國(guó)會(huì)的治國(guó)政策獲得了更大的話語(yǔ)和執(zhí)行空間,行政預(yù)算得到強(qiáng)化。

行政預(yù)算確立了一種以行政首長(zhǎng)為終端的控制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力金字塔,所有行政機(jī)構(gòu)通過(guò)預(yù)算對(duì)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé),也就是現(xiàn)代意義上的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。立法機(jī)關(guān)把制定與執(zhí)行預(yù)算的權(quán)力委托給行政首長(zhǎng),其統(tǒng)領(lǐng)下的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)預(yù)算編制和執(zhí)行的角色,立法部門(mén)則承擔(dān)預(yù)算審批和監(jiān)督的職能。

(三)立法預(yù)算與行政預(yù)算并重

20世紀(jì)六七十年代,美國(guó)陷入越戰(zhàn)泥潭,隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的曠日持久,政府與國(guó)會(huì)之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的分歧,總統(tǒng)為首的共和黨政府希望增加國(guó)防支出,而民主黨控制的國(guó)會(huì)則不認(rèn)可,這導(dǎo)致了總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間在預(yù)算問(wèn)題上的激烈沖突。政府拒絕按國(guó)會(huì)的撥款法案支出,國(guó)會(huì)的預(yù)算權(quán)力面臨前所未有的挑戰(zhàn)。之后,國(guó)會(huì)迅速通過(guò)了《1974年國(guó)會(huì)預(yù)算和扣款控制法》,對(duì)原有預(yù)算過(guò)程進(jìn)行了大量的改動(dòng)。首先,國(guó)會(huì)成立了自己的預(yù)算委員會(huì)(CBO),從此國(guó)會(huì)不再依賴于總統(tǒng)預(yù)算局,開(kāi)始自己進(jìn)行收支預(yù)測(cè)并編制自己的預(yù)算。其次,設(shè)立了新的預(yù)算時(shí)間表,為相關(guān)的預(yù)算立法工作設(shè)定期限,以確保聯(lián)邦預(yù)算和撥款法案能在財(cái)政會(huì)計(jì)年度開(kāi)始時(shí)如期實(shí)施。立法機(jī)構(gòu)重新加強(qiáng)了自身的預(yù)算地位。

近年來(lái),從各國(guó)實(shí)踐中可以觀察到,立法機(jī)構(gòu)與行政部門(mén)共同發(fā)揮作用的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。出于應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)財(cái)政問(wèn)題和未來(lái)財(cái)政危機(jī)的需要,人口老齡化、績(jī)效管理等問(wèn)題都持續(xù)挑戰(zhàn)行政與立法機(jī)構(gòu),迫使它們改變并加強(qiáng)自身在預(yù)算過(guò)程中的作用。許多國(guó)家立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算中的責(zé)任與地位有所恢復(fù),立法機(jī)構(gòu)的作用不再僅僅是撥款,更重要的是承擔(dān)起公共預(yù)算可問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)地位。甚至在英國(guó)這一威斯敏斯特議會(huì)制的核心國(guó)家,在20世紀(jì)90年代,也引進(jìn)了新辦法支持立法機(jī)構(gòu)更有效地控制公共支出。

各國(guó)近期的改革中,加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)預(yù)算地位這一特征進(jìn)一步凸顯,具體措施包括:擴(kuò)大立法機(jī)構(gòu)所審查的預(yù)算內(nèi)容;加強(qiáng)預(yù)算立法及審議過(guò)程;增強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算能力;改變撥款結(jié)構(gòu)與預(yù)算執(zhí)行;加強(qiáng)后期預(yù)算監(jiān)督;突出立法機(jī)構(gòu)在設(shè)定總體財(cái)政政策目標(biāo)與政府績(jī)效方面的新作用;加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)自身的信息汲取與能力建設(shè)等。

三、公共預(yù)算的改革目標(biāo)定位

從現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展歷程中,我們可以觀察到,預(yù)算的發(fā)展歷史不僅僅只圍繞預(yù)算管理技術(shù),其本質(zhì)是一部預(yù)算立法史和憲政演進(jìn)史。立法預(yù)算地位的確立、行政預(yù)算的崛起進(jìn)而二者共同發(fā)揮作用,這一歷史軌跡說(shuō)明立法機(jī)構(gòu)在政治和財(cái)政制度中的地位提升與發(fā)展是一國(guó)向民主制國(guó)家轉(zhuǎn)變過(guò)程的重要部分。

(一)公共預(yù)算的內(nèi)涵與特征

公共預(yù)算通過(guò)列出政府開(kāi)支來(lái)描述政府行為,預(yù)算把想要完成的任務(wù)目標(biāo)與達(dá)成這些任務(wù)所必需的資源聯(lián)系起來(lái)。雖然制定公共預(yù)算的多數(shù)活動(dòng)都是技術(shù)性的,但是公共預(yù)算在本質(zhì)上是政治性的——預(yù)算決定著政府的范圍、資源的配置、財(cái)富的分配以及政府對(duì)于公眾的責(zé)任。預(yù)算是國(guó)家財(cái)政制度的核心,更是決定一個(gè)國(guó)家政府治理能力的基石。

立法機(jī)關(guān)代表公民,行政首長(zhǎng)代表政府,通過(guò)預(yù)算這一中介,使公民獲得了解政府活動(dòng)、參與公共事務(wù)的工具以及對(duì)政府說(shuō)話的權(quán)力。受歷史、法律、政治制度等許多背景的影響,以及各國(guó)預(yù)算過(guò)程本身的立法和程序不同,乃至各國(guó)內(nèi)部立法結(jié)構(gòu)與程序因素的影響,立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)各自的作用與權(quán)力在不同國(guó)家是不同的,然而其基本機(jī)理都是相同的——即制衡(checks and balance system)。

對(duì)公共預(yù)算的描述性的界定可以表述為:公共預(yù)算是一種制度,主要反映政府計(jì)劃做什么、正在做什么、已經(jīng)做了什么;公共預(yù)算通過(guò)預(yù)算數(shù)據(jù)與預(yù)算過(guò)程,詳細(xì)界定了政府的職責(zé)與活動(dòng)范圍,并劃定公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界;公共預(yù)算不僅是分配公共資源、控制政府的工具,更是代議制國(guó)家實(shí)現(xiàn)民主治理的根本途徑。

經(jīng)典的對(duì)公共預(yù)算的特征描述是由克利夫蘭(Cleveland)給出的:(1)預(yù)算是一個(gè)關(guān)于未來(lái)政府支出的計(jì)劃,而不是事后的報(bào)賬;(2)預(yù)算是一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃,包括政府所有部門(mén)的開(kāi)支;(3)預(yù)算是一個(gè)詳盡的計(jì)劃,要列舉所有項(xiàng)目的開(kāi)支,并對(duì)它們進(jìn)行分類;(4)對(duì)計(jì)劃中的每項(xiàng)開(kāi)支都要說(shuō)明其理由,以便對(duì)開(kāi)支的輕重緩急加以區(qū)別;(5)這個(gè)計(jì)劃必須對(duì)政府的行為有約束力——沒(méi)有列支項(xiàng)目不能開(kāi)銷,列支的錢(qián)不得挪作他用;(6)計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)(議會(huì))的批準(zhǔn),并接受其監(jiān)督;(7)為了便于民眾監(jiān)督,預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過(guò)程必須透明[1]。這些特征要求對(duì)于今天的中國(guó)公共預(yù)算制度建設(shè)依然適用。

(二)對(duì)我國(guó)“政府預(yù)算”與“公共預(yù)算”的思考

我國(guó)立法預(yù)算觀念較為淡薄,從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看,在政府范圍內(nèi),尤其越到地方政府,并沒(méi)有很明晰的行政預(yù)算與立法預(yù)算的觀念;雖然我們的預(yù)算每年也要經(jīng)過(guò)人大的審議批準(zhǔn),但流于形式,談不上預(yù)算過(guò)程中預(yù)算權(quán)力在兩大部門(mén)間的分配與博弈,也難以體現(xiàn)出公民對(duì)預(yù)算的真實(shí)參與。

可見(jiàn),在中國(guó),是“政府預(yù)算”還是“公共預(yù)算”,就不僅僅是詞匯問(wèn)題了,就民主化取向而言,二者具有質(zhì)的區(qū)別——“政府預(yù)算”決定了預(yù)算是面向政府內(nèi)部的,直接支持政府行為的;“公共預(yù)算”決定了預(yù)算是面向公民的,直接支持公民的行為與福利的。

公共預(yù)算是一個(gè)國(guó)家公共治理的核心工具,其核心價(jià)值在于“公共性”——正如公共財(cái)政的內(nèi)在屬性為公共性。公共預(yù)算應(yīng)向公民提供一個(gè)強(qiáng)有力的可靠性的工具,使得公民能夠知道政府是如何進(jìn)行收支活動(dòng),保證政府是遵循著公共偏好運(yùn)行。而伴隨著民主社會(huì)、法治社會(huì)的不斷發(fā)展,公共性的價(jià)值多元性正不斷凸顯,公共預(yù)算的核心問(wèn)題已不僅僅局限于效率與效益,而要更多考慮其民主內(nèi)涵與法治要求。

(三)我國(guó)公共預(yù)算制度體系建設(shè)的總體目標(biāo)

2010年10月27日《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表的署名文章《沿著正確的政治方向積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革》指出,“發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo),……圍繞社會(huì)主義民主與社會(huì)主義法治,我國(guó)政治體制改革的步伐從未停歇”。謝旭人于2010年4月在《堅(jiān)定不移深化財(cái)稅體制改革》一文中指出,“預(yù)算反映黨和國(guó)家的方針政策,是體現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民的重要方面。形成法治、完整、透明的預(yù)算制度體系,既是保持財(cái)權(quán)統(tǒng)一、統(tǒng)籌安排財(cái)力的客觀需要,也是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),推進(jìn)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的重要途徑?！?/p>

政治體制改革的核心價(jià)值就在于發(fā)揚(yáng)民主,伴隨著我國(guó)政治體制改革進(jìn)程的不斷推進(jìn),公共預(yù)算的民主價(jià)值不斷凸顯;而法治性是公共預(yù)算的基本內(nèi)容和活的靈魂,公共預(yù)算制度是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本要求?？梢?jiàn),我國(guó)公共預(yù)算改革的總體目標(biāo)在于打造能夠內(nèi)在統(tǒng)一民主理念和法治要求的預(yù)算制度體系,是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡、規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制的制度體系,亦即法治化、民主化目標(biāo)導(dǎo)向下的公共預(yù)算體系。

四、推進(jìn)我國(guó)公共預(yù)算制度體系建設(shè)的二條主線

近年來(lái),我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革、非稅收入收繳改革、政府收支分類改革等都取得了極大成功,作為財(cái)政制度核心的預(yù)算管理制度在不斷完善。但總體上看,預(yù)算管理制度仍是我國(guó)公共財(cái)政制度建設(shè)中最為薄弱的環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代公共預(yù)算管理體系不是僅僅依靠一套涵蓋所有政府收支項(xiàng)目的預(yù)算報(bào)表體系就能夠?qū)崿F(xiàn)的,要提升預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督審查的各個(gè)階段的民主化、法治化水平,是包括預(yù)算法律制度規(guī)范、預(yù)算會(huì)計(jì)體系、預(yù)算權(quán)配置、預(yù)算管理的范圍、預(yù)算管理模式及預(yù)算報(bào)告體系等要素在內(nèi)的系統(tǒng)工程。在法治化、民主化目標(biāo)約束下,本文認(rèn)為公共預(yù)算改革可沿如下兩條主線展開(kāi)。

(一)打造統(tǒng)一預(yù)算

預(yù)算結(jié)構(gòu)完整性對(duì)預(yù)算過(guò)程中立法機(jī)關(guān)的作用具有極大的影響。通常說(shuō)來(lái),綜合預(yù)算使預(yù)算決策者能夠最大限度地控制預(yù)算資金的分配,分割的預(yù)算注定是“不可控的”,預(yù)算之外的收支管理,束縛了立法機(jī)關(guān)在年度預(yù)算過(guò)程中的影響力。

發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效預(yù)算等改革是建立在規(guī)范、嚴(yán)格的投入控制型預(yù)算管理之上的。盡管我們的預(yù)算改革已推進(jìn)了許多年,但強(qiáng)化投入控制型預(yù)算的基礎(chǔ)仍需鞏固。因此,預(yù)算管理制度改革的當(dāng)務(wù)之急,首先要形成一個(gè)能夠覆蓋所有政府收支、不存在游離于預(yù)算管理之外的政府收支的政府預(yù)算,凡是憑借政府行政權(quán)力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出,都應(yīng)納入政府預(yù)算管理,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一預(yù)算。從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算作為行政層面內(nèi)部控制與立法層面外部控制的管理工具,最終使得以財(cái)政部門(mén)作為財(cái)務(wù)統(tǒng)領(lǐng)有能力對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),進(jìn)而確保整個(gè)政府活動(dòng)是對(duì)公民負(fù)責(zé)的。

在20世紀(jì)后半期,由于預(yù)算外財(cái)政和硬性財(cái)政(又稱賦權(quán)型預(yù)算)等現(xiàn)象的出現(xiàn),各國(guó)的預(yù)算實(shí)踐越來(lái)越偏離傳統(tǒng)的公共預(yù)算原則。凱頓和威爾達(dá)沃斯基曾指出,當(dāng)預(yù)算環(huán)境呈現(xiàn)出不確定性和資金緊缺的特征時(shí),財(cái)政部門(mén)承諾劃撥給支出機(jī)構(gòu)的資金可能很難兌現(xiàn),預(yù)算承諾的可信度就大大地降低了,在這種情況下,支出機(jī)構(gòu)就會(huì)有充分的動(dòng)機(jī)去建立獨(dú)立的自己支配的資金,預(yù)算外財(cái)政就會(huì)出現(xiàn),進(jìn)而就會(huì)違反公共預(yù)算的全面性原則[2]。

中國(guó)政府的預(yù)算實(shí)踐同此理,改革開(kāi)放以來(lái),預(yù)算外、制度外財(cái)政從無(wú)到有、愈演愈烈,遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了傳統(tǒng)的全面性原則,預(yù)算碎片化嚴(yán)重。當(dāng)然,這一情況的出現(xiàn)有著深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景,與我國(guó)的財(cái)政體制改革歷程密切相關(guān)。目前來(lái)看,政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分以及因轉(zhuǎn)移支付制度不完善而造成的各級(jí)政府間財(cái)力與支出責(zé)任不對(duì)稱,是政府間、尤其是省以下級(jí)基層政府非規(guī)范收支活動(dòng)產(chǎn)生的核心動(dòng)因。除了加快財(cái)政體制的改革,消除預(yù)算外財(cái)政存活的內(nèi)因,本文認(rèn)為,還可以從如下三方面作為技術(shù)突破點(diǎn)推進(jìn)我國(guó)的統(tǒng)一預(yù)算改革。

1.變通預(yù)算原則,創(chuàng)新預(yù)算管理模式。從預(yù)算原則角度觀察,從19世紀(jì)末至20世紀(jì)中期,在深受古典經(jīng)濟(jì)理論影響的“小政府”傳統(tǒng)下,預(yù)算主要花費(fèi)在政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行上,因而“全面性”、“一致性”、“嚴(yán)格性”等預(yù)算原則在技術(shù)上是可行的,公共預(yù)算通過(guò)對(duì)政府收支的嚴(yán)格控制使政府活動(dòng)具備了可控性和可問(wèn)責(zé)性。但此后,政府活動(dòng)的多元化使得傳統(tǒng)的“全面性”、“一致性”等預(yù)算原則在技術(shù)上很難涵蓋大部分政府收支,因此,傳統(tǒng)預(yù)算原則在實(shí)踐中被屢屢打破。但近些年來(lái),全面性原則重新受到重視,IM F、OECD等國(guó)際組織都在其推行的國(guó)際準(zhǔn)則中一再?gòu)?qiáng)調(diào)預(yù)算的全面性綜合性原則,同時(shí)指出一致性原則應(yīng)予以變通。

早在1935年,桑德森(Sundelson)就指出,許多研究者常常將全面性原則與一致性原則混為一談,他認(rèn)為,只要所有的收支都放進(jìn)預(yù)算中,并受預(yù)算程序的制約,它們就滿足了全面性的原則;從全面性原則的角度出發(fā),并不一定需要把它們都放進(jìn)“一個(gè)預(yù)算”(a budget),在一個(gè)存在多個(gè)預(yù)算(multiple budgets)的預(yù)算體系中,預(yù)算的一致性原則可以變通[3]。所謂一致性原則,也就是對(duì)所有資金都采取單一的統(tǒng)收統(tǒng)支的管理辦法。

我國(guó)在預(yù)算體系設(shè)計(jì)過(guò)程中,“全面性”原則要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),全部政府收支進(jìn)入預(yù)算過(guò)程作為基本要求須嚴(yán)格落實(shí)。但隨著政府職能、收支活動(dòng)的復(fù)雜性增強(qiáng),單調(diào)嚴(yán)格的“統(tǒng)收統(tǒng)支”已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。創(chuàng)新預(yù)算管理模式,在原本“預(yù)算內(nèi)”——統(tǒng)收統(tǒng)支和基金管理二種管理模式的基礎(chǔ)上增加“財(cái)政專戶管理模式”[4],把原本介于預(yù)算內(nèi)與“預(yù)算外”之間的模糊管理、模糊稱呼的“預(yù)算外財(cái)政專戶”真正納入“預(yù)算內(nèi)”,統(tǒng)一接受人大的審議和批準(zhǔn)。

2.修正《預(yù)算法》中關(guān)于“政府公共預(yù)算”的傳統(tǒng)習(xí)慣性用法。在我國(guó)1995年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》中,第二十條規(guī)定,“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制,分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”。可以看到,一個(gè)傳統(tǒng)習(xí)慣是把“一般預(yù)算”和“政府性基金預(yù)算”對(duì)應(yīng)的預(yù)算稱為“政府公共預(yù)算”。而時(shí)至今日,我國(guó)已經(jīng)向公共財(cái)政建設(shè)的成熟期邁進(jìn),這種稱呼已經(jīng)不準(zhǔn)確,不利于科學(xué)劃分我國(guó)的復(fù)式預(yù)算層次,應(yīng)在預(yù)算法修訂過(guò)程中予以更正。公共預(yù)算應(yīng)是與公共財(cái)政相適應(yīng)的現(xiàn)代預(yù)算管理制度,無(wú)論是稅收抑或是其它受托管理的資金,都屬于公共預(yù)算管理范疇,預(yù)算編制是對(duì)未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)公共部門(mén)收支進(jìn)行測(cè)算和計(jì)劃的活動(dòng),而要完成全部預(yù)算職能——授權(quán)和財(cái)政問(wèn)責(zé)功能、總額控制功能、配置功能、運(yùn)作效率——?jiǎng)t需要以整體視野完成全部政府受托管理及使用資金的配置和監(jiān)管。

圖1 公共預(yù)算體系

3.科學(xué)設(shè)計(jì)預(yù)算體系。筆者認(rèn)為,本質(zhì)而言,復(fù)式預(yù)算與單式預(yù)算并沒(méi)有根本上的沖突,預(yù)算實(shí)踐中,二者有融合的趨勢(shì),是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一預(yù)算的基本工具。復(fù)式預(yù)算的核心靈魂在于清晰對(duì)政府收支內(nèi)容加以分類,并在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地實(shí)施不同的管理和控制,鑒于此,應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)符合我國(guó)財(cái)政管理需要的預(yù)算體系,重實(shí)質(zhì)應(yīng)勝于重形式,基本構(gòu)架如圖1所示。應(yīng)在政府一般預(yù)算、基金預(yù)算、財(cái)政專戶預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、債務(wù)預(yù)算間應(yīng)形成統(tǒng)一與平衡,也可能還需建立其他的特別或?qū)ｉT(mén)的分預(yù)算,打造一個(gè)完整的預(yù)算體系,并完整地受到人大的審批與監(jiān)督。每類預(yù)算應(yīng)該根據(jù)其所管理的收支的特點(diǎn),交由最合適的編制者去主導(dǎo)預(yù)算編制并執(zhí)行,建立規(guī)范透明的資金往來(lái)渠道。為此,建議財(cái)政部預(yù)算司下設(shè)一個(gè)專門(mén)的部門(mén)對(duì)各分預(yù)算的情況進(jìn)行匯總、協(xié)調(diào)與監(jiān)督控制。

(二)提升立法機(jī)構(gòu)預(yù)算地位,完善預(yù)算監(jiān)督

立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算作用在于,通過(guò)預(yù)算過(guò)程、代表社會(huì)公眾對(duì)政府行政活動(dòng)進(jìn)行參與、制衡、監(jiān)督檢查和問(wèn)責(zé)。根據(jù)立法權(quán)威性的大小,Wehner將立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的影響分為三類:一是“預(yù)算決定型”立法機(jī)構(gòu),有能力修改或否決行政預(yù)算建議,并能夠用自己的預(yù)算取代之,如瑞典、美國(guó);二是“預(yù)算影響型”立法機(jī)構(gòu)能夠修訂或否決行政預(yù)算建議,但沒(méi)有能力以自己獨(dú)立的預(yù)算取代之,如意大利、荷蘭,而且這種修訂權(quán)通常受到種種限制;三是“無(wú)預(yù)算作用型”立法機(jī)構(gòu),幾乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的修訂或否決行政預(yù)算建議的能力,主要是為了避免帶來(lái)政府的垮臺(tái),如英國(guó)[5]。

加強(qiáng)我國(guó)立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算過(guò)程中的實(shí)質(zhì)性作用,是提升預(yù)算法治化與民主化的重要的手段。我國(guó)預(yù)算法定性不足、預(yù)算透明度不高、立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行以及對(duì)決算進(jìn)行參與、評(píng)議、批準(zhǔn)、審查監(jiān)督等活動(dòng)都有較大空間需要完善,并輔以制度與程序建設(shè)。

沒(méi)有統(tǒng)一預(yù)算,預(yù)算監(jiān)督無(wú)從著力;而如果沒(méi)有預(yù)算監(jiān)督,在統(tǒng)一預(yù)算的情況下,只會(huì)令權(quán)力的濫用更加便利。完善的預(yù)算監(jiān)督是一個(gè)包含了公民與立法機(jī)構(gòu)從事前介入預(yù)算編制、事中過(guò)程控制到事后審計(jì)監(jiān)督的系統(tǒng)工程。通過(guò)預(yù)算制度改革,使政府及時(shí)了解公共意愿并把公共政策制定納入民主的公共選擇過(guò)程,不僅有助于實(shí)現(xiàn)更加有效的政府治理和資源配置,而且可以通過(guò)廣泛的民主監(jiān)督避免公共部門(mén)濫用職權(quán)、實(shí)現(xiàn)廉政建設(shè);推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)又是實(shí)現(xiàn)有效預(yù)算監(jiān)督的重要基礎(chǔ)工作。在統(tǒng)一預(yù)算的平臺(tái)上,完善預(yù)算過(guò)程與程序,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾與立法機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)的全程預(yù)算監(jiān)督。

[1]王紹光,馬駿.走向“預(yù)算國(guó)家”——財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家建設(shè)[J].公共行政評(píng)論,2008,(1):1—37.

[2]Caiden,Naomi,Wildavsky,Aaron B.Planning and Budgeting in Poor Countries[M].New Yo rk:Wiley,John&Sons,Inc,1974.

[3]Sundelson,Wilner.Budgetary Princip les[J].Political Science Quarterly,1935,1(2):236—263.

[4]李冬妍.打造公共財(cái)政框架下全口徑預(yù)算管理體系[J].財(cái)政研究,2010,(3):19—22.

[5]Paul Posner,Chung-Keun Park.Role of the Legislature in the Budget Process:Recent Trends and Innovations[J].OECD Journal on Budgeting,2007,7(3):1—26.

(責(zé)任編輯:肖加元)

The Reform of Budget System in China within the Framework of Public Finance

LIDongyan
(School of Economics,Nankai University,Tianjin 300071,China)

Through reviewing modern budget development history,this article p robes into the different connotation of government budget and public budget in china’s social context.From the perspective ofdemocratization value,government budgetmeans that the budget isoriented to inner government and supports governmental affairs;however,public budgetmeans the budget isoriented to the citizen and supports civil activities and welfare.This paper p roposes the chief objective for establishing our public budget system that could consolidate democratization idea and nomocracy requirement into the unification;and also suggests the chief clues to advance the budget refo rm,w hich are building the unified budget and upgrading the legislature budget and perfecting budget oversight.

Public budget;Democratization;Nomocracy;Unified Budget;Budget Oversight

F810

A

1003-5230(2011)02-0042-06

2010-11-27

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“法治化、民主化目標(biāo)約束下的公共預(yù)算體系研究”(NKZXB10030)

李冬妍(1978—),女,遼寧沈陽(yáng)人,南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授,博士。