吳淑娟 五邑大學(xué)

WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制：我國(guó)運(yùn)用中存在的問題及原因分析

吳淑娟 五邑大學(xué)

WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制（Dispute Settlement Mechanism，簡(jiǎn)稱DSM）把以往的“實(shí)力取向”爭(zhēng)端解決轉(zhuǎn)向“規(guī)則取向”的多邊途徑爭(zhēng)端解決，在一定程度上可避免我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間實(shí)力不均導(dǎo)致不公的情況。但我國(guó)利用DSM的現(xiàn)狀不甚理想，本文將探討我國(guó)運(yùn)用DSM的相關(guān)情況，進(jìn)而探討其原因，以期為今后我國(guó)提升DSM的運(yùn)用能力的研究起拋磚引玉之效。

一、我國(guó)運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的現(xiàn)狀

2001年，我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家加入WTO。入世后，我國(guó)得以利用其爭(zhēng)端解決機(jī)制解決我國(guó)與其他WTO成員間的貿(mào)易爭(zhēng)議。時(shí)至2010年8月1日，我國(guó)共參加98宗WTO案件，其中7宗作為申訴方，18宗作為被申訴方，71宗作為第三方。

我國(guó)申訴案中，我國(guó)向爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（Dispute Settlement Body，簡(jiǎn)稱DSB）提交的第一宗申訴案是2002年3月26日的鋼鐵產(chǎn)品出口美國(guó)保障措施案。從提起申訴的時(shí)間看，2002年1宗，2007年1宗，2008年1宗，2009年3宗。從案件結(jié)果看，1宗結(jié)案，其他6宗未結(jié)案。結(jié)案案件我國(guó)勝訴。勝訴率為100%。被申訴方中，5宗的被申訴方為美國(guó)，2宗的被申訴方為歐盟?？梢姞?zhēng)議對(duì)象非常集中，均為我國(guó)主要貿(mào)易伙伴。爭(zhēng)議事項(xiàng)方面，4宗案關(guān)于被申訴方反傾銷爭(zhēng)議，1宗特保措施爭(zhēng)議，2宗進(jìn)口關(guān)稅爭(zhēng)議，爭(zhēng)議事項(xiàng)也比較集中于“兩反一?！卑福ㄔ斠姳?）。

我國(guó)被申訴案中，第一宗是2004年3月18日由美國(guó)發(fā)起的集成電路增值稅案。從申訴方提起申訴的時(shí)間看，2004年1宗，2006年 3宗，2007年 4宗，2008年 5宗，2009年 4宗，2010年 1宗。我國(guó)看似已經(jīng)過了被申訴高峰期。從案件結(jié)果看，7宗尚未結(jié)案，6宗雙方經(jīng)過磋商達(dá)成雙方滿意的協(xié)議，5宗敗訴。申訴方方面，美國(guó)申訴8宗案件，歐共體或歐盟申訴4宗案件，加拿大申訴2宗，墨西哥申訴2宗，危地馬拉申訴1宗案件。爭(zhēng)議事項(xiàng)主要涉及稅收（1宗）、影響貨物進(jìn)口的措施（3宗）、知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議（2宗）、服務(wù)貿(mào)易爭(zhēng)議（7宗）、原材料出口限制爭(zhēng)議（3宗）、反傾銷爭(zhēng)議（1宗）（詳見表2）。

表1 我國(guó)控訴案件表

表2 我國(guó)被訴案件表

我國(guó)作為第三方參加WTO案件共有71宗，其中8宗已結(jié)案，其中3宗磋商結(jié)案，4宗被申訴方實(shí)施補(bǔ)救措施，1宗被授權(quán)報(bào)復(fù)。

二、我國(guó)運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制存在的問題

我國(guó)利用DSM解決國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)議的意識(shí)不斷加強(qiáng)。我國(guó)已開始學(xué)會(huì)利用DSM解決國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)議，特別是針對(duì)我國(guó)出口產(chǎn)品的“兩反一?！睜?zhēng)議，從而維護(hù)出口商正當(dāng)利益。尤其是2002年告美國(guó)鋼鐵產(chǎn)品保障措施案的勝訴具有劃時(shí)代意義，給我國(guó)今后利用DSM解決他國(guó)對(duì)我國(guó)企業(yè)不公待遇的案件留下成功經(jīng)驗(yàn)。而事實(shí)也證明我國(guó)運(yùn)用DSM的能力也正在加強(qiáng)，運(yùn)用貿(mào)易規(guī)則的能力正逐步成熟。例如2009年我國(guó)與歐盟碳鋼緊固件貿(mào)易爭(zhēng)議案，我國(guó)已經(jīng)主動(dòng)運(yùn)用WTO規(guī)則保護(hù)自身利益。然而我國(guó)運(yùn)用DSM的情況仍不理想。申訴和應(yīng)訴能力差，未能積極主動(dòng)和嫻熟運(yùn)用DSM保護(hù)我國(guó)利益。這主要表現(xiàn)在：

第一，我國(guó)申訴率低。我國(guó)被外國(guó)“兩反一補(bǔ)”案特別多，是世界上被反傾銷最多的國(guó)家。據(jù)WTO數(shù)據(jù)，1995至2008年全球共發(fā)起反傾銷調(diào)查3427宗，其中采取反傾銷措施2190宗。對(duì)我國(guó)發(fā)起反傾銷調(diào)查共677宗，占全球反傾銷立案調(diào)查的19.8%；對(duì)我國(guó)采取反傾銷措施479起，占全球采取反傾銷措施的21.9%。又據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)DSM裁決的反傾銷爭(zhēng)議，大多存在一個(gè)共性，即調(diào)查國(guó)在不同程度上有違背WTO相關(guān)規(guī)定。然而我國(guó)因“兩反一補(bǔ)”爭(zhēng)議而申訴的案件僅5宗，年均0.56宗，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于我國(guó)遭受的“兩反一補(bǔ)”案件數(shù)。申訴能力遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)要求。而美國(guó)，自從1995年以來(lái)，主動(dòng)申訴的案件達(dá)96宗，年均6.4宗，是我國(guó)的12倍。

第二，申訴案涉及的WTO協(xié)議范圍少、國(guó)家數(shù)量少。我國(guó)申訴案集中于“兩反一?！薄覈?guó)遭受最多不公的領(lǐng)域；而應(yīng)訴案涉及非關(guān)稅貿(mào)易壁壘、反傾銷爭(zhēng)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議、服務(wù)貿(mào)易爭(zhēng)議。申訴對(duì)象集中于歐美兩大貿(mào)易伙伴，而被美國(guó)、歐共體或歐盟、加拿大、墨西哥、危地馬拉等5個(gè)國(guó)家或地區(qū)申訴。可見我國(guó)目前只能就危害最大的領(lǐng)域和國(guó)家做攻擊和防御，而且攻擊能力和防御能力也不高。

第三，我國(guó)比較依賴磋商程序。我國(guó)參與1宗申訴案、6宗被申訴案磋商結(jié)案，分別占我國(guó)申訴案和被申訴案件數(shù)的14.3%和33.3%。而美國(guó)參與DSM案件共285宗，作為申訴方案件共96宗，其中磋商結(jié)案的16宗，占16.7%；作為被申訴方案件110宗，其中磋商結(jié)案的3宗，占2.7%?？梢娢覈?guó)作為被申訴方案件中的磋商結(jié)案率偏高。正是因?yàn)檫^于依賴磋商程序，不少我國(guó)參與的案件的結(jié)果欠公平。例如2004年中歐交談出口配額爭(zhēng)議案，中歐在磋商程序中的最后一分鐘達(dá)成協(xié)議，歐盟得到了從我國(guó)進(jìn)口的保證。根據(jù)協(xié)議，歐盟鋼鐵產(chǎn)業(yè)2004年可以得到至少450萬(wàn)噸來(lái)自我國(guó)的焦炭，不僅與2003年持平，我國(guó)還同意取消出口許可費(fèi)。該案中，歐盟一直沒有明確說(shuō)明中國(guó)如何違反了WTO的規(guī)則。

第四，敗訴率較高而勝訴率較低。勝訴申訴案件數(shù)占我國(guó)申訴案件總數(shù)的14.3%，而敗訴率為42%。勝訴被申訴案件數(shù)為零，敗訴率為58%。而美國(guó)申訴案中，勝訴40宗，勝訴率為41.7%，敗訴6宗，敗訴率為6.3%。被申訴案中，41宗敗訴，敗訴率為37.3%，只有6宗是爭(zhēng)端解決小組認(rèn)定美國(guó)無(wú)需采取補(bǔ)救措施而勝訴，勝訴率為5.5%。我國(guó)的勝訴率遠(yuǎn)低于美國(guó)的勝訴率。而事實(shí)上，我國(guó)唯一一件勝訴案件——美國(guó)鋼鐵保護(hù)措施案得以勝訴的原因并不是因?yàn)槲覈?guó)的DSM運(yùn)用能力高所致，而是歐日韓等國(guó)與美國(guó)的對(duì)抗以及輿論壓力等方面的原因而致。可見我國(guó)還未真正掌握爭(zhēng)端解決機(jī)制下的訴訟的訣竅，尚未具備獨(dú)立申訴和應(yīng)訴的能力。

三、我國(guó)運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制存在問題的原因分析

導(dǎo)致目前我國(guó)運(yùn)用DSM情況不理想的原因是多方面的。我國(guó)因入世時(shí)間不長(zhǎng)，運(yùn)用DSM的能力較弱；而DSM本身存在缺陷，難以保障作為發(fā)展中國(guó)家的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

1.我國(guó)參訟主體的能力有限。參與WTO案件，需要政府、企業(yè)、行業(yè)組織以及專業(yè)人員等多方面的配合才能成功。而我國(guó)在這些方面或多或少存在一定的問題。首先，作為參訟主體，代表我國(guó)參與爭(zhēng)端解決程序的是商務(wù)部世貿(mào)司的機(jī)構(gòu)設(shè)置缺少技術(shù)貿(mào)易處，不甚合理。加上該司負(fù)責(zé)事務(wù)多，人手難免不足。16間地方WTO事務(wù)中心多設(shè)置于大城市，未能滿足我國(guó)廣大企業(yè)需求。其次，政府未能與企業(yè)無(wú)間合作。無(wú)論是申訴還是被申訴，政府需要企業(yè)提供相應(yīng)材料才能成功舉證，但我國(guó)目前未有系統(tǒng)的操作手冊(cè)供企業(yè)參考。目前我國(guó)出版了應(yīng)對(duì)反傾銷方面的資料，如《對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作手冊(cè)》、《對(duì)外貿(mào)易企業(yè)財(cái)務(wù)管理》、《外經(jīng)貿(mào)企業(yè)經(jīng)理財(cái)會(huì)知識(shí)手冊(cè)》等，但保障措施、反補(bǔ)貼等其他方面的資料仍較少。再次，作為政企橋梁的行業(yè)組織尚不健全，不能在應(yīng)訴申訴時(shí)起到很好的組織作用。例如紡織業(yè)，我國(guó)遭受反傾銷、保障措施較多的行業(yè)，但是該行業(yè)協(xié)會(huì)未能為企業(yè)提供相應(yīng)的詳細(xì)信息，例如該國(guó)相應(yīng)法律法規(guī)、WTO規(guī)則、需要企業(yè)提供的信息等、具體的聯(lián)系方式等，相關(guān)企業(yè)未能從該行業(yè)協(xié)會(huì)得到所有系統(tǒng)的信息。最后，缺乏 DSM專門人才。我國(guó)對(duì)WTO專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏，面對(duì)大量的外國(guó)“兩反一補(bǔ)”案等，國(guó)內(nèi)企業(yè)急需大量的WTO律師、WTO專業(yè)會(huì)計(jì)等人才。目前的WTO律師主要集中在北京、上海、廣州等一線大城市，且人數(shù)非常少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足目前我國(guó)企業(yè)和政府的需求。

2.缺乏系統(tǒng)的案前準(zhǔn)備。充分的準(zhǔn)備是勝訴的必要前提。在WTO規(guī)則和國(guó)內(nèi)外法律法規(guī)的準(zhǔn)備方面，我國(guó)既缺乏全面、開放的WTO資料庫(kù)，又缺乏對(duì)主要WTO成員方的法律的系統(tǒng)研究。目前我國(guó)有關(guān)WTO的專業(yè)網(wǎng)站主要有 WTO/FTA咨詢網(wǎng)（http://chinawto.mofcom.gov.cn/）、中國(guó)貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)（http://www.cacs.gov. cn/）等；有關(guān)WTO的專業(yè)書刊可謂汗牛充棟。但專業(yè)網(wǎng)站缺乏方便、有效地搜索功能，資料缺乏系統(tǒng)性，缺乏深度，缺乏有影響力的論壇供企業(yè)等有需人士進(jìn)行討論、解答的空間。在事實(shí)材料的準(zhǔn)備方面，我國(guó)準(zhǔn)備不充分，這影響到我國(guó)的舉證工作。由于DSM規(guī)定舉證責(zé)任在于主張方，因此我們申訴前必須做好證據(jù)的搜集和整理工作，提出對(duì)方違反WTO協(xié)議并對(duì)我方利益造成侵害的確鑿證據(jù)。而作為應(yīng)訴方，我們需要舉證反駁對(duì)方的觀點(diǎn)。舉證是運(yùn)用專家組程序解決爭(zhēng)端的一項(xiàng)基礎(chǔ)性準(zhǔn)備工作，它有助于我們?cè)趯＜医M程序中贏得主動(dòng)。細(xì)致全面的舉證要求政府和企業(yè)、行業(yè)組織、法律界人士密切配合,建立暢通的信息渠道和有效的協(xié)同工作機(jī)制。

3.我國(guó)傳統(tǒng)法律觀與外交策略導(dǎo)致我國(guó)偏向磋商結(jié)案。我國(guó)受儒家思想影響很深的國(guó)家，忌訟厭訟是我國(guó)傳統(tǒng)法律文化之一，加上國(guó)際關(guān)系復(fù)雜多變，涉及政治、經(jīng)濟(jì)等多方面，選擇談判協(xié)商的效果可能比嚴(yán)格的DSM更具長(zhǎng)遠(yuǎn)目光，因此我國(guó)較喜歡采用磋商達(dá)成協(xié)議的方式結(jié)案而不愿采用法律方法加以解決。例如2004年10月24日，美國(guó)將對(duì)我國(guó)出口的棉襪、化纖襪和毛襪進(jìn)行數(shù)量限制，自2005年起將輸美中國(guó)襪子的增長(zhǎng)幅度限制在7.5%。本次摩擦雙方進(jìn)行了七輪貿(mào)易談判，涉及六、七十億美元的紡織品出口，是近年來(lái)中美之間最大的一次貿(mào)易爭(zhēng)端。而該爭(zhēng)議的談判結(jié)果剝奪了我國(guó)應(yīng)得的權(quán)利，同時(shí)又讓我國(guó)開放農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)，這顯然有失公平。

當(dāng)前外交觀念影響了我國(guó)運(yùn)用DSM。改革開放以來(lái)，我國(guó)外交以“維護(hù)世界和平，促進(jìn)共同發(fā)展”為宗旨，以“二十八字方針”為策略，因此，我國(guó)在許多WTO實(shí)踐中也貫徹了此種戰(zhàn)略，在運(yùn)用DSM亦是如此。18宗被申訴案有9宗磋商結(jié)案或磋商中，占50%。

4.我國(guó)在立法、執(zhí)法和司法方面存在問題導(dǎo)致我國(guó)難以勝訴。案件的輸贏很大程度上要視乎法律事實(shí)是否有利。我國(guó)立法、執(zhí)法和司法等方面存在不符合WTO規(guī)則之處是敗訴率偏高的原因之一。在立法方面，當(dāng)前我國(guó)法律進(jìn)行過10年的修訂，已基本上符合WTO規(guī)則，部門規(guī)章條例制定的相關(guān)規(guī)定是我國(guó)敗訴的主要原因，例如2006年歐盟、美國(guó)、加拿大控告我國(guó)的汽車零部件進(jìn)口措施案中，歐盟認(rèn)為我國(guó)發(fā)改委2004年頒布的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、汽車零部件及整車進(jìn)口管理措施規(guī)定（第125號(hào)令）、海關(guān)總局第4號(hào)文件中的確定進(jìn)口汽車零部件是否構(gòu)成整車的認(rèn)定規(guī)則（2005年4月1日生效）以及其他相關(guān)執(zhí)行措施等違反WTO的有關(guān)規(guī)定。在執(zhí)法方面，我國(guó)政府需要從過去的權(quán)力本位轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任本位。加入WTO對(duì)國(guó)內(nèi)最大的挑戰(zhàn)其實(shí)是對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)，我國(guó)傳統(tǒng)的執(zhí)法模式不符合WTO規(guī)則的要求。在司法方面，我國(guó)司法也曾被國(guó)外認(rèn)為不夠公平不夠公正。因此，我國(guó)被申訴案件被速率高，也偏向選擇磋商程序。

5．DSM本身存在缺陷，影響我國(guó)充分利用DSM來(lái)解決爭(zhēng)端。DSM替代GATT的爭(zhēng)端解決機(jī)制，克服了不少GATT爭(zhēng)端解決機(jī)制的弊端，但仍有一定的問題。第一，執(zhí)行期限過長(zhǎng)。按照規(guī)定，從向DSB提出訴訟開始至最終結(jié)案，最長(zhǎng)可達(dá)27個(gè)月。當(dāng)救濟(jì)方式最終得以落實(shí)時(shí)，有關(guān)受害國(guó)往往已受到了實(shí)質(zhì)性的影響或損害。第二，執(zhí)行制度中的報(bào)復(fù)制度存在缺陷。弱國(guó)小國(guó)難以有效利用報(bào)復(fù)。第三，爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)發(fā)展中國(guó)家的保護(hù)不夠。盡管DSU對(duì)發(fā)展中國(guó)家特別作出了8條傾向性規(guī)定，但是很多是出于道義性的、流于宣言式的承諾，可操作性并不強(qiáng)，因此容易造成對(duì)發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠落空。制度的缺陷加上國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)多變，我國(guó)政府應(yīng)該采取更為有利的方法，而不一定選擇法律途徑解決糾紛，從而導(dǎo)致磋商結(jié)案率高。

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10.3969/j.issn.1003-5559.2011.03.011