□吳瑞堅（廣州行政學(xué)院 公共管理教研部，廣東 廣州510070）

地方政府大部制改革研究
——“整體政府”理論的視角

□吳瑞堅（廣州行政學(xué)院 公共管理教研部，廣東 廣州510070）

大部制改革自2008年啟動以來，已經(jīng)有三個年頭了，其能否走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，確實(shí)是一個值得研究的命題。本文從“整體政府”視角切入，分析大部制改革中存在的問題，試圖尋找基于“整體政府”基礎(chǔ)上的大部制改革路徑。

機(jī)構(gòu)改革；大部制；“整體政府”

改革開放以來，我國政府已進(jìn)行了六次比較大的改革，而2008年啟動的大部制改革迄今進(jìn)行了三年，現(xiàn)已進(jìn)入地方政府大部制改革“收官”階段。但目前來看，有的學(xué)者認(rèn)為，只見“物理作用”，少有“化學(xué)反應(yīng)”。大部制改革能否走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，確實(shí)是一個值得研究的命題。本文從整體政府視角切入，分析大部制改革中存在的問題，試圖尋找基于整體政府基礎(chǔ)上的大部制改革路徑。

一、西方發(fā)達(dá)國家“整體政府”改革及其啟示

20世紀(jì)90年代中后期，西方各國繼新公共管理改革之后，又進(jìn)行了以“整體政府”（Whole of Government，WOG）為內(nèi)容的第二輪政府改革運(yùn)動。隨著實(shí)踐的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識到協(xié)同政府僅注重機(jī)構(gòu)的參與，而在整合上略顯不足，要想實(shí)現(xiàn)更加有效的政府治理，就必須從理念上進(jìn)一步對其進(jìn)行發(fā)展，即應(yīng)從協(xié)同政府治理向整體政府治理的方向邁進(jìn)。[1]目前這一治理模式的影響力在逐步增強(qiáng)，以至有人認(rèn)為該理論可望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大理論。[2]

“整體政府”的含義十分廣泛：它既“包括中央行政部門不同政策領(lǐng)域之間日益增加的橫向協(xié)作、部委與其代理機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)部縱向協(xié)作以及地方機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)時進(jìn)行的協(xié)作”，“包括決策的整體政府與執(zhí)行的整體政府，也包括橫向合作或縱向合作的整體政府”；同時，“整體政府改革的實(shí)施可以是一個小組、一級地方政府，也可以是一個政策部門。其涉及范圍可以是任何一個政府機(jī)構(gòu)或所有層級的政府，也可以是政府以外的組織。它是在高層的協(xié)同，也是旨在加強(qiáng)地方整合基層的協(xié)同，同時也包括公私之間的伙伴關(guān)系”。波利特(Pollit)在綜合相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上提出一被廣泛認(rèn)同和采用的定義：“整體政府”是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。它包括4個方面的內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯(lián)合使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體的團(tuán)結(jié)協(xié)作；為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。[3]

臺灣學(xué)者彭錦鵬指出，“整體政府”（臺灣譯為全觀型治理）在概念層次、組織層次、技術(shù)層次、人事行政層次等方面都產(chǎn)生了革命性的變動，是一種具有典范架構(gòu)意義的行政學(xué)理論。他還從行政學(xué)發(fā)展的視角比較了傳統(tǒng)官僚制、新公共管理和整體政府這三種范式的基本內(nèi)容，認(rèn)為整體政府和前兩種行政學(xué)典范的最大區(qū)別在于，它是以解決人民的生活問題為政府運(yùn)作的核心，而前面兩種典范都是以解決政府的問題為核心。由于要解決人民的生活問題，不但要靠政府各個部門個別的努力，更需要政府各部門協(xié)同的努力，因此就必須要有政府的整合型運(yùn)作。[4]

“整體政府”認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政研究，過度強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)層級節(jié)制與各自事權(quán)范圍，致使本位主義橫行，無法解決人民需求；而新公共管理的市場化、委托外包及強(qiáng)制競標(biāo)主張，著眼于個別措施的成本效益分析，忽略措施間的關(guān)聯(lián)性與政策整體性，無法創(chuàng)造整體與長久的效益。因此，“整體政府”主張機(jī)關(guān)間必須跨越功能過度區(qū)分及部門本位問題，開展對話與合作，讓機(jī)關(guān)間的目標(biāo)及資源充分整合，有限經(jīng)費(fèi)創(chuàng)造更大效能，與電子化和服務(wù)型政府等改革結(jié)合后，更能有效解決人民的真實(shí)需求。[5]

二、“整體政府”視角下地方政府大部制改革存在的問題

總體來看，地方政府大部體制已經(jīng)建立，解決了機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、職能重疊、職責(zé)分工過細(xì)、權(quán)責(zé)脫節(jié)等突出問題，對理順政府部門關(guān)系，減少政府層級，提高行政效率起了一定作用。但地方大部制改革仍有一些問題，政出多門、部門職能過度交叉、扯皮推諉等現(xiàn)象仍然存在，甚至被媒體認(rèn)為“大部制改革三年無突破”。[6]

（一）片面追求機(jī)構(gòu)數(shù)量的減少，機(jī)構(gòu)精簡但人員并沒有精簡

西方發(fā)達(dá)國家“整體政府”改革對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合，在地方政府主要強(qiáng)調(diào)地方層級一體化，即采用“一站式服務(wù)”，把各個層級的政府工作人員連接在一個組織整體，建立伙伴關(guān)系，進(jìn)行聯(lián)合治理。大部制改革與以往機(jī)構(gòu)改革不同之處在于，其目的與“整體政府”應(yīng)該是一樣的，是為了整合政府職能，減少職能交叉，避免政出多門，促進(jìn)地方政府的一體化，并不是單純?yōu)榱藱C(jī)構(gòu)數(shù)量的減少。但在地方實(shí)踐中，大多數(shù)地方改革強(qiáng)調(diào)上下對口，改革方案與國務(wù)院改革方案沒有多大區(qū)別，只是部門的簡單合并，人員的大集中，片面追求機(jī)構(gòu)數(shù)量減少，并沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。有的地方甚至進(jìn)行了量化的規(guī)定，如河南省規(guī)定10人以下不設(shè)處；[7]南京市規(guī)定各部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)行“三不”要求：原有數(shù)量不能增加，不超過上級對口部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)；不允許兩個以上處室與上級對口部門的一個機(jī)構(gòu)相對應(yīng)；不設(shè)5人以下處室。[8]誠然，指標(biāo)量化有利于避免借大部制改革名義新設(shè)機(jī)構(gòu)，增加編制，有效防止機(jī)構(gòu)的膨脹，但量化指標(biāo)僅為了控制數(shù)量，并不是從職能出發(fā)，不可避免出現(xiàn)“一刀切”問題。

另外，機(jī)構(gòu)減少了但人員并沒有減少，大部制改革流于形式。如江西省南昌市2010年1月啟動“大部制”改革，市政公用局、市容環(huán)境管理局、城市管理行政執(zhí)法局3個部門被撤銷，新成立南昌市城市管理委員會，對外掛市城市管理行政執(zhí)法局的牌子。但改革之后，城市管理行政執(zhí)法局除局長之外，還有15個副局長、2名調(diào)研員、4名副調(diào)研員。[9]可見，從數(shù)量上看，機(jī)構(gòu)是減少了，但人員并沒有精簡，原來的副局長仍然擔(dān)任副局長職位，姑且不論職能是否轉(zhuǎn)變，單從領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)沒有發(fā)生變化，可以看出大部制改革僅僅是部門的“物理變化”，并沒有發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”。

（二）部門合并追求“大而全”，部門內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)

“整體政府”改革就是為了克服新公共管理的“分散化”、“碎片化”以及“自我中心主義”，強(qiáng)調(diào)部門之間的合作與協(xié)調(diào)，從整體上提高政府效率和效益。大部制改革的目的是“形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！币虼耍械膶W(xué)者認(rèn)為大部制建設(shè)如果不能協(xié)調(diào)運(yùn)行，提高行政效率，反而降低了行政效率，運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，就是失敗的，大部制的推行也就失去了意義。[10]可見，部門間的運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)是大部制改革的重要內(nèi)容。但無論是中央還是地方，大部制改革都面臨“形合而神不合”，內(nèi)部之間仍然各自為政、協(xié)調(diào)困難。

在地方改革中，機(jī)構(gòu)雖然合并了，但原先不同的部門在新的體制下仍保持了高度的相對獨(dú)立性，缺乏內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性統(tǒng)一，“兩張皮”的現(xiàn)象在新的部門中仍然存在。有的官員認(rèn)為，大部制改革是對過去長期的一些不合理的制度的一次全新的“洗禮”，而其中包括了各方利益的博弈，其必然經(jīng)過一段較長的時期。從震蕩期、磨合期，再到發(fā)展期，要六年左右才能夠完成磨合。[11]從1993年開始，我國政府機(jī)構(gòu)改革的周期一般是五年，如果改革要六年才能完成磨合，在地方則出現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革還沒有完成磨合（協(xié)調(diào)），新的改革又即將開始。地方改革與中央改革的不同步或滯后性，導(dǎo)致上一次改革還沒完成，下一輪改革又要開始，地方政府工作人員無所適從。另外，過于頻繁的改革行為，使地方政府缺乏接受機(jī)構(gòu)改革的熱情，對部門間的協(xié)調(diào)缺乏動力，最后影響了政府的整合和一體化。

（三）傳統(tǒng)管理模式依然存在，結(jié)果導(dǎo)向的管理邏輯沒有建立

“整體政府”要求對結(jié)果負(fù)責(zé)，并且結(jié)果與預(yù)算掛鉤。正是在對結(jié)果負(fù)責(zé)的思想影響下，“整體政府”更強(qiáng)調(diào)授權(quán)，上級向下級授權(quán)，部門向一線授權(quán)。但地方大部制改革中，除“順德模式”強(qiáng)調(diào)授權(quán)以外，更多的大部制改革并沒有涉及到權(quán)力格局的調(diào)整，傳統(tǒng)管理模式與管理理念仍然存在。如部門本位主義，追求部門利益最大化，滿足上級需求為導(dǎo)向而不是滿足公眾需求的管理理念，對上級負(fù)責(zé)而不是對結(jié)果負(fù)責(zé)等，這些都嚴(yán)重制約了改革的效果。改革開放以來數(shù)次機(jī)構(gòu)改革，都未脫離“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，這使得我們不得不反思、尋找這種現(xiàn)象的根源。而越來越多的學(xué)者開始意識到管理理念、管理模式作為行政改革的深層因素，對政府機(jī)構(gòu)改革的影響和制約。大部制如果變成幾個“小部”的簡單迭加，即原來的部門降格成為新部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但手中的權(quán)力沒有變，管理理念、管理格局沒有變，仍然行使過去的職權(quán)，下一次改革可能又分開，恢復(fù)原來的設(shè)置，機(jī)構(gòu)改革仍將陷于“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”怪圈。

（四）社會力量參與不足，政府、社會與公民合作共治模式?jīng)]有建立

“整體政府”雖然對新公共管理有批判，但在邏輯層面上，更多的是繼承與創(chuàng)新，它是對新公共管理權(quán)力運(yùn)行基本模式的調(diào)整，而不是根本性的變革。無論是整體政府還是新公共管理運(yùn)動都鼓勵社會力量參與，實(shí)現(xiàn)善治是二者的共同愿望。二者都主張，目標(biāo)上的認(rèn)同、多元主體共同協(xié)力的治理模式是社會發(fā)展的最好途徑，而伙伴關(guān)系成為這一時期的鮮明特征。無論是新公共管理時期的放權(quán)于民、服務(wù)提供主體多元化，還是整體政府的強(qiáng)調(diào)部門合作，由公共組織、私人組織、志愿者組織等聯(lián)合完成工作任務(wù)，或中央與地方的建立策略性伙伴關(guān)系進(jìn)行的聯(lián)合治理，都是在政府、第三部門、公民社會間尋求一種合作共治。[12]縱觀歷次政府機(jī)構(gòu)改革，雖然都有特定目標(biāo)，但改革的核心內(nèi)容仍然是“機(jī)構(gòu)”和“人員”，并沒有涉及官僚制本質(zhì)改變，更沒有吸引公眾參與。換言之，改革的目的并沒有涉及建立政府、社會與公民共治的善治模式，由于缺乏第三部門參與，社會事務(wù)管理仍由政府大包大攬，政府職能就算轉(zhuǎn)移出來也沒有承接主體，最后還是由政府承擔(dān)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員又開始膨脹起來，機(jī)構(gòu)改革仍走不出傳統(tǒng)怪圈。另外，公民社會發(fā)育不足，公民參與意識不足，再加上傳統(tǒng)的政治動員模式已經(jīng)不適用，公眾參與積極性無法調(diào)動。

（五）傳統(tǒng)的管理技術(shù)和方法仍然存在，整體政府的現(xiàn)代治理技術(shù)沒有引入

“整體政府”改革最大的特點(diǎn)是基于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基礎(chǔ)上的一次政府再造，尤其在組織形態(tài)上已經(jīng)從傳統(tǒng)公共行政的“層級節(jié)制”發(fā)展到“網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)”，而臺灣學(xué)者彭錦鵬更是將“線上治理”作為整體政府的科技基礎(chǔ)。因此，“整體政府”改革必須引入現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)改造傳統(tǒng)的政府運(yùn)作模式，重塑政府服務(wù)流程，提供無縫隙連接的全方位服務(wù)。但我國的大部制改革并沒有涉及到政府運(yùn)作模式、業(yè)務(wù)流程再造、電子政府等改革，表面上看政府人員是精簡了，但行政效率并沒有提高，業(yè)務(wù)沒有改變，最終可能改革又回到了原點(diǎn)。由于行政編制受到限制，公務(wù)員隊伍不能隨意膨脹，但政府可以以政府雇員、事業(yè)編制、協(xié)管員或從其它部門借調(diào)的形式解決人員不足的問題，出現(xiàn)一種普遍存在的現(xiàn)象即“體制外膨脹”。

三、“整體政府”視角下大部制改革的路徑選擇

在“整體政府”視角看來，行政改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，而不是一次機(jī)構(gòu)和人員的精簡或職能的簡單疊加與減少，其是在現(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)上，重新整合政府組織結(jié)構(gòu)，梳理和再造政府業(yè)務(wù)流程，促進(jìn)政府間的合作，減少沖突，避免重復(fù)，形成一種協(xié)作性的和一體化的管理模式。臺灣學(xué)者彭錦鵬提出推進(jìn)整體政府的三項(xiàng)制度改革：一是運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)形成線上治理（科技基礎(chǔ)）；二是整合型組織（組織基礎(chǔ)）；三是主動型文官體系（人員基礎(chǔ)）。（見下圖）這對我們構(gòu)建整體政府具有很好的啟示。

（一）適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化、信息化發(fā)展要求，構(gòu)建網(wǎng)上整體政府

隨著信息技術(shù)，特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，政府信息化的作用日益突出，為政府部門提高工作效率、規(guī)范辦公、方便溝通、協(xié)同工作開辟了嶄新局面。因此，西方發(fā)達(dá)國家都非常重視和發(fā)展電子政府。而我國目前多數(shù)的政府網(wǎng)站只是作為簡單的信息發(fā)布，并不能處理政府業(yè)務(wù)。由于電子政務(wù)的發(fā)展較慢，政府大部體制改革沒有把建設(shè)電子政府與機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來。但從目前的發(fā)展趨勢看，要建設(shè)整體政府必須大力發(fā)展電子政府，把同一層級的政府職能部門，或不同層級的政府部門之間實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上連接，而在政府網(wǎng)站上提供民眾單一窗口的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上一站式受理，然后系統(tǒng)再按照屬地原則、審批權(quán)限劃分分送不同層級的或同一層級的不同部門。各級政府部門、同一層級各個職能部門按照審批時限處理，處理完畢后再由同一窗口反饋給辦事市民，最終，實(shí)現(xiàn)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)建以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的整合政府。因此，整體政府提出的線上治理模式，正如臺灣學(xué)者彭錦鵬所主張，必須進(jìn)行三類整合：不同政府層級的整合、不同機(jī)關(guān)單位的整合、不同政府網(wǎng)站的整合。這三類整合最后達(dá)到整合成為一個單一政府入口網(wǎng)站的階段。

（二）消除政府碎片化傾向，構(gòu)建協(xié)商式組織結(jié)構(gòu)

從整體政府視角看，大部制改革關(guān)鍵在于把相近職能部門整合，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的新部門，消除政府部門碎片化傾向。碎片化是指不同功能及專業(yè)的機(jī)關(guān)間，缺乏協(xié)調(diào)而無法溝通、合作與團(tuán)結(jié)，導(dǎo)致各自為政的局面，無法有效處理共同的難題，造成政府機(jī)關(guān)個別或整體政策目標(biāo)執(zhí)行時的失敗。為了消除碎片化問題，席克斯在《圓桌中的治理——整體政府的策略》提出整合就是克服碎片化問題，它不是一種新的技巧，而是一種策略性工作，策略性工具包括了納入考慮、對話、聯(lián)合性計劃、聯(lián)合及共同開發(fā)、衛(wèi)星化、策略聯(lián)盟、同盟與合并(見表1）。①

表1 ：從協(xié)調(diào)到緊密化發(fā)展的關(guān)系與策略類型

從國外實(shí)踐看，協(xié)商是整體政府的第一階段，不僅包括內(nèi)閣內(nèi)部的協(xié)商，參與跨部門的特殊任務(wù)、計劃或項(xiàng)目各部之間的協(xié)商，還包括聯(lián)合提供服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商。如新西蘭的整體政府改革，協(xié)商存在于各種相關(guān)機(jī)構(gòu)和各層級的政府組織之間，整體政府被視為相關(guān)機(jī)構(gòu)通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)客戶需求的結(jié)果和服務(wù)所進(jìn)行的各種合作。整合則是整體政府的第二階段，主要通過聯(lián)合公共服務(wù)供給方法，為民眾提供無縫隙的公共服務(wù)。聯(lián)合公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)組織整合和工作協(xié)同，講求內(nèi)部公共服務(wù)與外部公共服務(wù)的有機(jī)結(jié)合；第三階段則是建立同盟或機(jī)構(gòu)的合并。

在大部制改革中應(yīng)該強(qiáng)調(diào)部門之間的協(xié)調(diào)合作、協(xié)同治理。一方面是合并部門之間的磨合與整合，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部“聯(lián)合供給”；另一方面是強(qiáng)調(diào)政府與社會主體的整合，主要包括政府、企業(yè)、市場中介組織，此外還包括自治性組織和廣大民眾。前者是指大部制改革必須堅持科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)，基本著力點(diǎn)是精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題，而“內(nèi)聯(lián)”的治理結(jié)構(gòu)要求權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢和監(jiān)督有力、和諧協(xié)調(diào)的政府運(yùn)行機(jī)制；后者是指按照中央提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”要求，強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織的整合、政府與公眾的整合，通過政府購買等方式吸引社會組織參與，通過決策民主化吸引公眾參與公共政策過程，推動由單一主體治理向多元主體共治格局轉(zhuǎn)變。因此，大部制改革不能停留在機(jī)構(gòu)和人員等層面“物理變化”，應(yīng)更強(qiáng)調(diào)通過改革整合多元力量形成“聯(lián)合共治”的“化學(xué)反應(yīng)”。

（三）重塑公務(wù)員價值觀，培育公務(wù)員現(xiàn)代公共精神

整體政府改革不僅是機(jī)構(gòu)層面的整合，也包括公務(wù)員價值觀念重構(gòu)，從傳統(tǒng)官僚制的“法律規(guī)范”到新公共管理的“紀(jì)律與節(jié)約”，再到整體政府的“公務(wù)員倫理與價值”。與機(jī)構(gòu)改革相適應(yīng)，公務(wù)員的價值范式也發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變。登哈特總結(jié)1990年代以來行政學(xué)界對于文官體系倫理行為的要求，認(rèn)為公共部門的主管應(yīng)該具有以下的行為特色：1、對于組織價值的承諾；2、服務(wù)公眾；3、授權(quán)（empowerment）和分享領(lǐng)導(dǎo)；4、務(wù)實(shí)的漸進(jìn)主義；5、奉獻(xiàn)公共服務(wù)。[13]

但目前公務(wù)員隊伍官本位思想仍然存在，責(zé)任意識淡漠，弄虛作假，奢侈浪費(fèi)，效率低下。究其原因，關(guān)鍵在于公務(wù)員公共精神的衰微乃至缺失。因此，與治理范式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的是，必須重塑公務(wù)員隊伍價值，培育現(xiàn)代公共精神。公共精神要求政府必須密切關(guān)注和認(rèn)真回應(yīng)公共利益需要和人民群眾的愿望及要求，要求公務(wù)員踐行組織價值的承諾，服務(wù)公眾，具有責(zé)任意識，具有奉獻(xiàn)公共服務(wù)精神，各級政府官員必須堅持科學(xué)發(fā)展觀精神，以人為本，從實(shí)現(xiàn)社會公共利益最大化出發(fā)作出決策和執(zhí)行政策。公共精神要求政府在公共治理活動中必須切實(shí)擴(kuò)大民主參與渠道，建立公共需求反映機(jī)構(gòu)和公共利益表達(dá)機(jī)制，政府工作必須問計于民、問政于民，民眾有權(quán)知道政府在想什么、做什么。整體政府文官體系與傳統(tǒng)官僚制以及新公共管理不同之處在于，其更加注重擴(kuò)大公眾的民主參與權(quán)，注重民主價值。正如Louis Gawthrop所言：行政人員在服膺民主政治的原則下，應(yīng)該具有強(qiáng)烈的民主政治倫理沖動、深信民主政治的優(yōu)越價值、以及肯定民主政治的道德愿景。[14]

（四）充分授權(quán)與管理重心下移，建立結(jié)果導(dǎo)向的考評體系

“整體政府”治理結(jié)構(gòu)是以結(jié)果為導(dǎo)向建立的，與官僚制和企業(yè)家政府不同。官僚制與企業(yè)家政府都圍繞特定功能建立組織，而“整體政府”強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向建立政府組織，Perri從結(jié)果導(dǎo)向出發(fā)，提出“整體政府”治理結(jié)構(gòu)的政策、顧客、組織和機(jī)構(gòu)四個層次的整合目標(biāo)以及相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制。政府組織的目標(biāo)是避免重復(fù)、減少沖突、促進(jìn)合作，結(jié)果是為了更有效地治理，緩和與預(yù)防沖突，更好地服務(wù)顧客和公眾，綜合公共服務(wù)供給等，這與傳統(tǒng)政府組織有很大的區(qū)別。在地方大部制改革中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)充分授權(quán)，尤其是下級政府和基層授權(quán)，做到費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)，真正把工作重心和資源向下轉(zhuǎn)移。如2011年1月廣州實(shí)施《廣州市簡政強(qiáng)區(qū)（縣級市）事權(quán)改革的決定》指出此次改革的目的是：“真正把工作重心和資源向下轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮區(qū)、縣級市一級的積極性，走出一條強(qiáng)區(qū)之路。重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)管理、城市管理、社會管理三方面推動事權(quán)下放，賦予區(qū)（縣級市）更大的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，充分調(diào)動區(qū)（縣級市）的積極性、主動性和創(chuàng)造性。”與授權(quán)和管理重心下移相適應(yīng)，就是建立結(jié)果導(dǎo)向的績效考評體系，防止權(quán)力下放后出現(xiàn)權(quán)力濫用等問題。

總之，“整體政府”作為一種新型的政府治理模式，根本目的在于提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)?！罢w政府”強(qiáng)調(diào)在公共政策與公共服務(wù)過程中，采用交互的、協(xié)作的和一體化的管理方式與技術(shù)，促使各種公共管理主體（政府、社會組織、私人組織以及政府內(nèi)部各層級與各部門）在共同的管理活動中協(xié)調(diào)一致，達(dá)到功能整合，消除排斥的政策情境，有效地利用稀缺資源，為公民提供無縫隙服務(wù)的思想和行動的總和。

[注 釋]

①資料來源：“Joined-up Government in the Western World in Comparative Perspective:A Preliminary Literature Review and Exploration”,by Perri 6,Journal of Public Administration Research and Theory,2004，(1),P108.

[1]趙石強(qiáng)、姜潔.整體政府:政府改革的新謀劃[J].北京城市學(xué)院學(xué)報，2010,（4）.

[2][4]彭錦鵬.全觀型治理:理論與制度化策略[J].政治科學(xué)論叢(臺灣)，2005,（23）.

[3]曾維和.“整體政府”論——西方政府改革的新趨向[J].國外社會科學(xué),2009,（2）.

[5]韓保中.全觀型治理之研究[J].公共行政學(xué)報（臺灣），2009，（31）.

[6]熊文釗、張偉、董瑞豐等.媒體稱大部制改革三年無突破 官員避談稱太敏感[EB/OL].中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http:// theory.people.com.cn/GB/13798746.html.

[7]辛?xí)郧?河南擬3月底前完成市縣政府機(jī)構(gòu)改革[N].鄭州晚報,2010—02—06.

[8]南京“大部制改革”指標(biāo)量化不設(shè)五人以下處室[EB/OL].中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gn/news/2010/ 04-20/2236332.shtml.

[9]江西南昌市城管設(shè)15個副局長引爭議[EB/OL].中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/df/2010/08-23/2485388. shtml.

[10]張成福、楊興坤.大部制建設(shè)中的十大誤區(qū)與問題[J].探索,2009,（3）.

[11]廖穎誼等.大部制“約需6年磨合期”[EB/OL].網(wǎng)易，http://news.163.com/08/0313/03/46SQ8OVE0001124J.html.

[12]汪軍良.論整體政府的載體、動力、邏輯及實(shí)踐特色[J].天中學(xué)刊,2009,（6）.

[13]Robert B.Denhardt.Theories of Public Organization[M].Harcourt Brace College Publishers,2000.

[14]Louis C.Gawthrop.Public Service and Democracy:Ethical Imperatives for the 21st Century[M].New York:Chatham House Publishers,1998,p24.

□責(zé)任編輯：黃旭東

D630.1

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1003—8744（2011）06—0079—07

2011—10—18

吳瑞堅（1975—），男，廣州行政學(xué)院公共管理教研部副教授，主要研究方向?yàn)檎冃?、公共政策研究?/p>