楊方方

(廈門大學公共事務學院,福建廈門 361005)

殘疾人社會保障中政府與民間組織的合作模式:一個初步的探討

楊方方

(廈門大學公共事務學院,福建廈門 361005)

合作模式是政府與民間組織之間的一種關系類型。西方學者從不同的角度進行過闡述,如Gidron、Kramer和Salamon提出了一種具體的合作方式,Young和Coston從宏觀層面提出了合作模式的判斷標準等,但目前在我國此類的理論研究還很少涉及。本文認為政府與民間組織的合作模式應成為供需缺口大、政府責任大、供給難度高的保障領域——殘疾人社會保障的主導關系類型。合作的開展可以通過提供各種資源支持、搭建交流和互動平臺促成民間組織之間的合作等直接或間接的方式來進行。殘疾人聯(lián)合會應該成為政府與民間組織開展合作的重要推動者和協(xié)調者。

殘疾人社會保障;政府;民間組織;合作模式

由于殘疾人群體自身的特殊性,殘疾人社會保障的充分和有效供給離不開民間組織①本文所指民間組織指具有非營利性、非政治性、非政黨性、非宗教性、自愿性的社會團體、非企業(yè)單位和基金會等。的參與。探討殘疾人社會保障中政府與民間組織的合作模式必然能推動政府與民間組織的合作實踐,有助于改善殘疾人的社會保障狀況。

一、國內外相關研究的發(fā)展脈絡

殘疾人群體是一個有著特殊困難的弱勢群體,需要社會保障制度的特別保護。國外對殘疾人社會保障問題的研究脈絡比較清晰:(一)殘疾觀從救濟式的、強調個人責任的“醫(yī)療”模式發(fā)展為旨在消除社會排斥、促進社會融合、強調政府與社會責任的“社會”模式。(二)殘疾人社會保障的價值理念從供養(yǎng)理論發(fā)展到回歸社會論(E.Goff man,1950)再到增能理論(Solomon,1970)。(三)民間組織參與社會保障的研究發(fā)端于20世紀70年代后期出現(xiàn)的福利國家改革浪潮。兩條主要改革路徑(新自由主義理論取向和福利多元主義)都對民間組織在社會保障中的作用給予相當程度的重視。經過三十多年的發(fā)展,西方已經形成幾種較為權威的理論:政府失靈理論(Burton Weisbrod,1974)、合約失靈理論(Henry Hans mann,1980)、第三方管理理論(L. M.Salamon,1994)、政府與非營利部門關系類型學(Benjamin Gidron,1992)以及政府、市場、志愿部門相互依賴理論(Wuthnow,Robert,1991)等。

國內關于殘疾人社會保障的研究是在上世紀90年代后期、隨著全社會對社會弱勢群體及社會公正問題的關注而開展起來的?，F(xiàn)有研究主要集中在三方面:(一)殘疾人社會保障制度現(xiàn)狀(鄭功成,2007;黎建飛, 2007;許琳、張暉,2007;盛永彬,2006)。目前我國殘疾人社會保障法律體系還很不完善,保障整體水平還比較低。(二)殘疾人的社會保障模式。殘疾人是一個極為特殊的弱勢群體,在社會保障制度建設上存在獨特的內容(程凱,2006;王齊彥、談志林,2006;丁啟文,2002),應該走一般性制度與專項制度相結合的發(fā)展道路(鄭功成,2007)。(三)對殘疾人社會保障的具體項目或某一方面進行的研究,如殘疾人就業(yè)保障(許琳, 2007;林嘉,2007;賴德勝,2007;張琪、吳江,2004);殘疾人教育保障(曲學利、呂淑惠,2004;盧德平,2004);殘疾人康復保障(齊心、厲才茂,2007;王玨,2007;齊乾坤,2005);還有學者針對我國農村殘疾人社會保障問題做了專項調查和研究(許琳,2006;趙小瑜,2006;石殿忠,2005)等。政府是社會保障的首要責任主體,政府責任研究是殘疾人社會保障研究中的重要內容。在殘疾人社會保障中政府責任的定位和履行現(xiàn)狀上,研究者認為殘疾人社會保障制度安排應由政府主導(竇玉沛,2006;李志明,2007;王齊彥、談志林,2006);但在實際履行過程中,由于缺少制度約束,政府公共財政投入很少,未能有效保障殘疾人的基本生活權益(王齊彥、談志林,2006;趙航飛,2006;劉嬋嬋,2004)。研究者一致認為殘疾人的社會保障責任僅靠政府來承擔不現(xiàn)實(程凱,2006;王齊彥、談志林,2006)。隨著民間組織的發(fā)展壯大,其在社會生活各個領域中的作用日益增長。一些學者探討了民間組織參與社會保障的必要性和可行性(王名,2004;沈潔,2004;鄭功成,2002;風笑天,2001;林閩鋼,2001;楊團,2000),但有關具體的參與方式以及與政府的關系模式的研究還很少。王名(2008)根據購買過程中政府部門與民間組織的關系和購買程序兩個維度提出了民間組織參與公共服務購買的三種模式:依賴關系非競爭性、獨立關系非競爭性和獨立關系競爭性。何曄、安建增、許琳(2005)提出政府與NGO合作的三種模式:政府支持—NGO運作、政府委托—NGO經營和政府購買—NGO提供。何曄(2008)又將這三種模式應用到殘疾人社會保障中。這是目前有關殘疾人社會保障中政府與民間組織合作模式的僅有成果。

二、政府—民間組織的合作模式:理論邏輯與系統(tǒng)闡釋

社會保障是政府公共產品和公共服務的重要內容,公共產品和服務中的政府—民間組織關系類型學研究是研究社會保障中政府與民間組織的合作模式的主要基礎。

(一)理論發(fā)展:從部門失靈到相互依賴

西方政府—非政府組織關系研究的理論基礎通常源自于部門失靈理論。部門失靈理論探討市場、政府和非政府組織這三種制度形式的差異及其互補性。

公共物品具有非競爭性和非排他性,公共物品的提供容易產生“搭便車”現(xiàn)象,導致“市場失靈”。而政府提供公共物品的決策是一種政治性決策,它傾向于反映“中位選民”的偏好,導致政府失靈(Weisbrod, 1974)。①Bruton Weisbrod,Toward a Theoryof theVoluntaryNon-profit Sector in Three-Sector Economy.In E.Phelps.eds.Altruism Morality and Eco2 nomic Theiry,New York:Russel Sage.1974.市場失靈與政府失靈理論解釋了第三部門作為市場和政府之外的制度形式存在的必要性。但“志愿精神”亦非萬能,民間組織自身存在無法克服的缺陷——“志愿失靈”,主要表現(xiàn)為慈善不足、慈善的業(yè)余主義、慈善組織的家長式作風和慈善的特殊主義等?！爸驹甘ъ`”源于民間組織的內在機理,②胡德平:《志愿失靈:組織理論視角的分析與治理》,《理論與現(xiàn)代化》2007年第2期。治理志愿失靈需要外力的支持,特別是政府對民間部門的支持。因此,Wuthnow(1991)③RobertWuthnow.“Between States andMarkets:the Voluntary Sector in Comparative Perspective”,Princeton,N.J.:Princeton University Press. 1991.認為政府、市場和非營利部門三者理論的界限比較清晰,但在實踐中三者的界限日益模糊:政府與非營利部門之間的項目合作模糊了彼此的界限;營利性活動與非營利性活動經常處于同一管理體制之下;非營利部門與市場的界限越來越難以區(qū)分。在實踐中,三大機制之間聯(lián)系越來越緊密。

(二)邏輯關聯(lián):“相互依賴”不等于“合作”

相互依賴不是指單方面的順從與服從關系,也不必然以“合作”的形式存在,而是包含競爭、沖突、合作等各種互動關系的總稱(Wuthnow,1991)。Wuthnow認為,當不同部門的組織提供相似服務的時候,存在著競爭關系;當集中不同的資源來共同解決社會問題時,彼此之間就是合作關系。羅伯特·基歐漢與約瑟夫·奈也認為相互依賴并非合作伙伴關系,并做了進一步說明:(1)政府與非政府組織間的相互依賴是一種混合動機博弈,沖突與和諧均有充分表現(xiàn);(2)相互依賴并不局限于均衡的彼此依賴,例如,政府組織常常將相互依賴看作是一種權力的來源,借此與非政府組織“討價還價”;(3)相互依賴還會受到“敏感性”與“脆弱性”的影響。非政府組織的政治色彩越強,兩者之間合作的難度就越大;非政府組織的脆弱性源于其政治意愿、組織能力與資源能力。④劉祖云:《政府與非政府組織關系:博弈、沖突及其治理》,《江海學刊》2008年第1期。

(三)合作模式——政府—民間組織關系類型之一

合作模式是政府—民間組織的關系類型之一,但不同學者對合作模式的研究視角不同,系統(tǒng)歸納如下:

1.根據服務兩個要素中政府與非營利組織的作用大小,Gidron、Kramer和Salamon(1992)提出了“政府提供資金—非營利組織提供服務”的合作模式。①Gidron B,Kramer PM and SalamonLM.Government and the third sector in comparative perspective:alliesor adversaries?In GidronB,Kramer R,Salamon L M(eds).Government and the third sector:emerging relationships in welfare states,San Francisco:Jossey-Bass,1992:1-14.Gidron、Kramer和Salamon認為,所有的福利服務有兩個關鍵要素:一是服務的資金籌集和授權;二是服務的實際配送。以這兩種要素為核心變量,提出政府與非營利部門的四種模式:(1)合作模式:由政府提供資金,由非營利組織提供配送服務。(2)政府支配模式:政府既是主要的資金提供者,又是主要的服務提供者。(3)第三部門支配模式:非營利組織在資金籌措和服務配送方面占據支配地位。(4)雙重模式:政府和非營利組織共同提供公共物品,但是在各自的領域獨立地負責資金籌措和服務配送。

2.根據雙方的戰(zhàn)略性制度利益是否一致,Najam(2000)提出了合作模式是一種建立在“政策目標—實現(xiàn)策略一致性”的關系模式。②AdilNajam.The four-Cs of third sector-government relations:cooperation,confrontation,complementarity,and co-optation,NonprofitMan2 agement&Leadershio,2000,10(4):375-391.Najam強調政府—非營利組織關系模式取決于雙方不同的戰(zhàn)略性制度利益,而不單獨由背景因素或者政府的動機所決定。基于雙方所追求的目標及其偏好的策略這兩個維度,Najam把政府—非營利組織關系歸結為以下四種類型:(1)合作型:政府和非營利組織不僅擁有相似的政策目標,而且也偏好相似的實現(xiàn)策略,即雙方的目的和手段本質上是一致的。(2)沖突型:雙方都認為其目標和策略處于或明或暗的沖突當中。(3)互補型:雙方追求的目標一致,但偏好于不同的策略。(4)吸收型:雙方偏好相似的策略,但是追求不同的目標。

3.Young(2000)根據雙方經費支出的相關性,提出“非營利組織的活動規(guī)模同政府的經費支出呈正向關系”是判斷合作關系是否存在的重要標準。③Dennis R Young.Alternative models of government-nonprofit sector relations:theoretical and international perspectives,Nonprofit and Voluntary SectorQuarterly,2000,29(1):149-172.Young通過回顧歷史,根據政府和非政府組織經費支出規(guī)模的相關性,總結出了三種具體關系模式:(1)合作模式:非營利部門的支出同政府支出呈正向關系。即當政府經費支出增加時,由非營利組織負責的活動規(guī)模也同時擴大。說明在這種關系模式中,非營利組織協(xié)助政府配送由政府資助的公共物品,被是政府的合作伙伴。(2)補充模式:非營利部門的支出同政府支出呈反向關系。即當政府在公共物品供給方面承擔較多的責任時,由非營利組織來提供公共物品的需求就減少。(3)抗衡模式:非營利組織同政府之間的關系并不存在清晰的一致性模式,但兩者相互影響,如非政府組織督促政府對公共政策進行變革和對社會公眾負責;政府也會通過規(guī)范非營利組織的服務來影響其行為。

4.根據現(xiàn)存政策空間與非營利部門可能履行的職能之間的(“大小”)關系,Coston(1998)提出合作模式下,非營利部門的職能范圍最接近政策空間。④Coston.“A model and typologyof government-nonprofitorganization relationship”,Nonprofit and Voluntary SectorQuarterly,1998,27(3):358-382.

為了從宏觀層面快速評價政府—非營利組織關系的框架,Coston提出一個由八種關系模式組成的連續(xù)譜。按照現(xiàn)存政策空間與非營利部門可能履行的職能之間的關系,從差距最大到差距最小,政府—非營利組織關系模式依次為壓制——敵對——競爭——合約——第三方治理——協(xié)作——互補——合作等。Coston一方面強調了八種關系模式的連續(xù)性;另一方面,指出合作模式作為最積極的互動關系狀態(tài),只有在政府支持制度多元化下的條件下才可能實現(xiàn)。在政府反對制度多元化的情況下,政府—非營利組織關系是以壓制和敵對為主要特點,非營利組織擁護政府和向政府發(fā)起挑戰(zhàn)的選擇空間就會很有限。

相對而言,Sal mon和Najam針對的是微觀層面政府與民間組織的合作,Young和Coston著重從宏觀層面判斷政府—民間組織之間是否存在合作關系。本文傾向于從微觀層面對合作模式進行界定。

(四)關于合作模式的系統(tǒng)闡釋

1.合作模式的定義

政府與非營利組織的“合作”是對共同參與、共同出力、共同安排、共同主事等互動關系的概括,是在達成共識、目標一致情況下通過持續(xù)的互動式行動來實現(xiàn)公共利益的力量整合。⑤陳世偉:《政府與NGO信任關系研究——以“合作式治理”模式為視角》,《江西社會科學》2008年第11期。換句話說,合作就是為了實現(xiàn)一個共同的目標和完成一些共同的任務而進行的財力、人力、智力等方面的互補、協(xié)作的互動過程。按照政府是否對民間組織提供屬于政府所有的人財物資源,可將合作方式細分為直接合作和間接合作。

2.建立合作模式的基礎

美國學者保羅·斯特里滕指出,政府與非營利組織間的合作基于五點聯(lián)系,①[美]保羅·斯特里滕:《非政府組織與發(fā)展》;何增科:《公民社會與第三部門》,社會科學文獻出版社2000年版?？蓪⑵錃w結為兩方面:非政府組織與政府的目標存在一致性,具有相互的影響力;政府有支持非政府組織發(fā)展的意愿。因此,合作的開展要兼具主客觀條件:一是主觀要件。政府有培育民間組織發(fā)展的強烈愿望;政府與民間組織之間相互信任,尤其是政府對于非政府組織的信任。②劉祖云:《政府與非政府組織關系:博弈、沖突及其治理》,《江海學刊》2008年第1期。二是客觀要件。民間組織應該獨立于政府,且提供公共服務的能力或潛質。

3.合作模式的應用

從需求角度看,政府在彌補供需缺口中的責任越大,政府越重視,其主動尋求民間組織配合的可能性也就越大;從供給角度看,服務供給的難度越高,政府就越需要民間組織的配合。因此,影響關系模式選擇的因素可歸結為兩方個:一是政府在彌補供需缺口中的責任;二是服務供給的難度。基于這兩個維度就可以構成四個象限,結合Gidron、Kramer和Salamon提出的四種關系類型可以得到各個領域的主導關系類型,具體如圖1所示:

圖1 不同領域的政府—民間組織關系的主導類型圖

第一象限:合作模式主導。在這一領域中,政府在彌補供需缺口的責任比較大,而且公共產品和服務的供給難度高,如果由政府來供給,則很有可能造成供給成本高、效率低的情況,應主要采取合作模式。第二象限:民間組織支配模式主導。在這一領域中,公共服務的供給難度比較高,而政府的公共服務供給責任并不大,政府組織的特性決定了它不會太多涉及這一領域。第三象限:雙重模式主導。在這一領域中,政府責任和供給難度都比較小,那么政府有可能會提供其中某些類型的服務,民間組織有可能涉及另外一些服務類型,也有可能合作提供某些服務類型,合作模式不可能成為主導。第四象限:政府支配模式主導。在這一領域中,公共服務的供給難度不大,且彌補供需缺口的主要責任在于政府,理所當然,這一領域公共服務供給的主導類型應是政府支配模式。

要注意的是,從需求角度看,同一需求層次中,供需缺口越大,政府責任越大;不同需求層次中,政府在低需求層次中的政府責任要大于高需求層次中的政府責任,并不是簡單地與供需缺口大小相關。

三、殘疾人社會保障供給中合作模式的主導地位與實現(xiàn)方式

(一)合作模式應該成為政府與殘疾人民間組織的主導關系類型

殘疾人社會保障供需缺口大,且服務供給難度大,按照上述不同領域的政府—民間組織關系的主導類型圖,合作模式應該成為政府與殘疾人民間組織的主導關系模式。

1.現(xiàn)實需要——殘疾人社會保障中巨大的供需缺口

我國殘疾人生活水平整體還很低,目前尚未解決溫飽的貧困殘疾人有1022萬人,占全國貧困人口的17%。社會保障的供需缺口比較大是造成殘疾人生活水平低的重要致因。根據2006年第二次全國殘疾人抽樣調查的數據統(tǒng)計,殘疾人需求的前四項及比例分別為:有醫(yī)療服務與救助需求的有72.78%;有救助或扶持需求的有67.78%;有輔助器具需求的有38.56%;有康復訓練與服務需求的有27.69%,而需求的滿足率分別為35.61%、12.53%、7.31%、8.45%。殘疾人社會保險覆蓋水平也明顯低于全國平均水平,我國養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險的平均覆蓋率13.4%、10.5%、6.5%和8.1%,而殘疾人的覆蓋率分別為10.0%、32.0%、0.4%和0.6%。①李迎生、孫平、張朝維:《中國殘疾人社會保障制度現(xiàn)狀及完善策略》,人大復印資料《社會保障制度》2009年第1期。

2.理論必然——政府在彌補供需缺口中應該承擔主要責任

殘疾人是弱勢群體的主體,保障他們的基本生活,促進他們的社會參與與發(fā)展是任何一個責任政府的基本職責(王齊彥、談志林,2006)。依照中國國情,各類殘疾人社會保障制度安排應由政府主導并承擔主要供款責任(李志明,2007)。政府承擔相應的殘疾人社會保障責任除了有公共職責說、國家認同說等予以支撐以外,還有社會剝奪理論、社會排斥理論、社會支持理論、社會和諧理論、社會參與理論、社會融合理論等豐富的理論基礎。經修訂,于2008年7月1日實施的《中華人民共和國殘疾人保障法》第四十六條規(guī)定:“國家保障殘疾人享有各項社會保障的權利?！睔埣踩松鐣Ｕ瞎┙o現(xiàn)已成為政府的法定職責。

3.與民間組織合作的必要性——殘疾人社會服務供給難度高

社會保障有三種保障形式:一是經濟補貼;二是服務供給;三是精神慰藉。殘疾人社會保障最主要供給形式應該是提供服務。早在1945年,Smith就強調了殘疾人康復服務的重要性,并提出殘疾人康復是一個全面的康復過程,各種康復措施應該相互配合、協(xié)調。②John N.Smith,CommunityResponsibility for theDisabled,AnnalsofAmericanAcademyof Political and Social Science,Vol.239,TheDisabled Veteran.(May,1945),p.87-92.Johnson(1997)則從殘疾人權利和生存環(huán)境角度出發(fā)提出單純給予經濟補助的補缺式保障不利于殘疾人康復和就業(yè)。③W illiam G.Johnson,The Future ofDisability Policy:Benefit Payments or Civil Rights,Annals ofAmerican Academy of Political and Social Sci2 ence,Vol.549,The Americanswith DisabilitiesAct:Social Contract or Special Privilege.(Jan,1997),p.160-172.但是,殘疾人社會服務的有效充分供給具有較高難度。在第二次全國殘疾人抽樣調查問卷中,涉及了殘疾人接受服務扶助與需求的情況,選取項內容涉及13個方面:醫(yī)療服務與救助、輔助器具、康復訓練與服務、教育、職業(yè)教育與培訓、就業(yè)安置或扶持、貧困殘疾人救助與扶持、法律援助與服務、無障礙設施、信息無障礙、生活服務、文化服務、其它等,而這也遠非殘疾人服務需求的全部。因此,殘疾人社會保障中,政府必然要依靠民間組織在服務供給上的“比較優(yōu)勢”。

(二)開展合作的具體方式

1.直接合作——實現(xiàn)資源上的互補

在實踐中,政府與民間組織可以實現(xiàn)不同資源上的多種合作,可以是資金提供—服務提供的方式,資金提供可以采取公開招投標的方式選擇透明度高、公信力強、專業(yè)化成高的民間組織進行合作。另外,也可以實現(xiàn)人力資源開發(fā)、培養(yǎng)和使用上的合作。

2.間接合作——促進民間組織之間的互動

在NGO與企業(yè)合作、與媒體合作、與國際NGO的合作中牽線搭橋。出臺相關政策鼓勵NGO之間開展廣泛合作和全面互動,如公募基金會和私募基金會為NGO提供資金支持。另外,還可以在促成人力資源、信息資源上的互補和互動。

(三)殘疾人聯(lián)合會——應該成為政府與民間組織開展合作的主要推動者

殘疾人聯(lián)合會(以下簡稱“殘聯(lián)”)屬于典型的政府主導型樞紐組織。它在聯(lián)系政府與殘疾人民間組織方面的緊密聯(lián)系,決定了其在促成政府與民間組織的合作方面可以發(fā)揮極其重要的作用,理應成為政府與民間組織開展合作的主要推動者。一方面,殘聯(lián)可以充分發(fā)揮橋梁紐帶作用,促使政府關注和解決殘疾人的問題。④孫樹菡、閆蕊:《發(fā)揮殘疾人聯(lián)合會“樞紐型”社會組織的作用——殘疾人的資源和支持網絡的角度》,《社會組織與殘疾人事業(yè)發(fā)展論壇》論文集,2009年6月13日。受限于傳統(tǒng)觀念和權利意識,我國殘疾人群體雖然規(guī)模龐大,但其需求容易被政府忽略,也容易被社會公眾所忽略。因此,殘聯(lián)應該建立與政府部門溝通和協(xié)調的機制,及時地向政府匯報殘疾人的生活狀況和社會保障狀況。另一方面,提供專業(yè)指導,全面提高殘疾人民間組織的能力。殘聯(lián)作為最大的殘疾人民間組織,不僅要提供民間組織發(fā)展的專業(yè)指導,更應該是殘疾人社會保障專家,十分清楚各類殘疾人社會保障需求的特點和供給方式。殘聯(lián)應該堅持“走出去、走下去”,多做調研,切實了解殘疾人民間組織的問題及需求,提供針對性的指導和援助。

(責任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163.com)

C913.69

A

1003—4145[2011]01—0163—05

2010-11-10

楊方方,廈門大學公共事務學院副教授。