王曉穎

摘要：英國土地管制的效果明顯，在政府和市場的協(xié)同互動下，中央與地方土地管理制度相融合，其土地管理體系具有較強的制度優(yōu)勢。而我國當前的土地管制中存在諸多突出難題，借鑒英國土地管制經(jīng)驗對我國構(gòu)建科學合理的土地管理體系大有裨益。應(yīng)進一步優(yōu)化我國土地利用規(guī)劃體制，構(gòu)建土地規(guī)劃、土地利用及增值收益的良性互動和協(xié)同機制，調(diào)整土地出讓金征收及土地收益賬目管理，并完善國有土地管理信息共享機制。

關(guān)鍵詞：土地管制；土地制度；土地發(fā)展權(quán)；土地規(guī)劃；土地利用；中央政府；地方政府

中圖分類號：F3561.11；F321.1文獻標志碼：A文章編號：1674－8131(2011)02－0089－06

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中對土地制度進行了大篇幅論述。近年來，各地的土地矛盾事件時有發(fā)生。此外，我國不斷改革發(fā)展的土地制度改革也逐漸暴露出部分問題，為了緩解矛盾，應(yīng)加強土地管理和有效利用。就土地管制而言，英國有諸多有益經(jīng)驗值得我國借鑒。英國是典型的土地私有制國家，雖然從英國法學理論角度上講，英國的所有土地都屬國家所有，而實際上英國90％左右的土地為私人所有，土地所有者對土地享有永久業(yè)權(quán)。同時英國又是世界上最早通過規(guī)劃立法限制土地開發(fā)的國家。因此其土地管制方面的經(jīng)驗對我國的土地制度改革具有較強的借鑒意義。

一、當前我國土地管制的困局及成因分析

我國的土地管制由來已久，但在實踐中卻存在失效、失靈的問題，這使得我國的土地制度容易出現(xiàn)運行障礙。

1、當前我國土地管制存在的困局

(1)地籍登記制度不完善，土地利用總體規(guī)劃乏力

基于土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的相對滯后，我國的地籍登記制度暴露出了一系列明顯的問題，例如：土地登記的法律法規(guī)不健全，土地登記代理人制度不符合土地市場的合理需求，地籍管理技術(shù)手段相對落后，土地資源和對土地使用權(quán)利流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和保障措施都不得力，導致出現(xiàn)土地使用權(quán)利私下流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)還相當普遍。上述問題的存在破壞了正常土地市場秩序的形成，導致土地資源浪費。此外，因為土地市場信息的不充分、不完全以及信息傳遞的滯后性和失真，造成了土地利用總體規(guī)劃的許多先天不足：第一，土地市場中的計劃因素占有較大比重，尤其是純粹以計劃性控制指標為方式的土地規(guī)劃與市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求存在差距，不符合市場經(jīng)濟的根本要求；第二，當前的土地利用總體規(guī)劃的制定缺乏公眾參與度，公眾參與度不高既使得規(guī)劃缺乏監(jiān)督，也容易影響規(guī)劃的權(quán)威性和公信力，進而會影響其有效實施；第三，規(guī)劃的配套機制缺乏，例如，規(guī)劃工作中缺少相應(yīng)的利益補償機制和市場激勵約束機制，這種缺失不利于規(guī)劃的優(yōu)化和完善；第四，受政府或個別部門的利益驅(qū)動，規(guī)劃有時會隨意調(diào)整，出現(xiàn)少數(shù)地方政府或個人違法用地的現(xiàn)象。

(2)土地征用制度被濫用，城市擴張無序

我國的土地征用制度具有征地主體的唯一性、征地條件的可變性、征地行為的強制性等特征。在我國當前的土地所有制框架下，土地征用制度在很大程度上是將國有或集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)土地所有權(quán)代理人期望的利益，或是將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的制度措施。而我國土地征用的有關(guān)法律規(guī)定缺乏對公益性要件的實質(zhì)限制，任由各級行政機關(guān)自行解釋，代理人自由裁量權(quán)太大，不僅導致地方政府濫用征地權(quán)，而且容易出現(xiàn)權(quán)力腐敗，導致忽視農(nóng)民土地權(quán)利的現(xiàn)象出現(xiàn)。例如，從程序上來看，征地程序缺乏透明性和公正性，被征地農(nóng)民知情權(quán)被剝奪，公民財產(chǎn)權(quán)利被侵犯。目前，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)狀對土地利用提出了較大需求，然而，有些地方政府采取了粗放式的擴張模式，超規(guī)模、超水平地建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和進行商品房的開發(fā)，有些地方甚至以產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高科技園區(qū)、外商投資示范園區(qū)等名目進行過度開發(fā)，導致大量土地被無序地侵占。有些房地產(chǎn)開發(fā)商甚至采取囤地的方式謀取高額利潤，不但降低了土地的利用率，而且助長了房地產(chǎn)市場擴張的盲目性。

(3)基本農(nóng)田保護流于形式，保護制度乏力

基本農(nóng)田保護制度包括基本農(nóng)田的劃定、保護、監(jiān)督管理以及違反基本農(nóng)田保護規(guī)定所需承擔的法律責任和處罰辦法等(吳次芳等，2009)。我國的基本農(nóng)田保護制度存在的問題比較突出，突出表現(xiàn)為：第一，因為對基本農(nóng)田的劃定比較混亂，有些不具備基本農(nóng)田特征的土地被劃為基本農(nóng)田，導致保護數(shù)量偏多，進而保護力度不夠，使基本農(nóng)田保護工作流于形式，缺乏實質(zhì)效果；第二，從當前我國基本農(nóng)田保護的舉措來看，保護機制過多地依賴行政權(quán)，未能借助市場等有效途徑構(gòu)建合理有效的約束機制和激勵機制；第三，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，基本農(nóng)田保護的成本日益加大，而土地帶來的收益卻變化不大，一定程度上加大了地方政府的負擔。總之，我國基本農(nóng)田保護制度沒有從根本上解決保護對象、保護原因、保護主體、保護途徑、補償標準、保護經(jīng)費以及保護責任等具體問題，使得基本農(nóng)田的保護流于形式，制度乏力，因而也就使得基本農(nóng)田保護未能真正達到維護國家糧食安全的目的，保護基本農(nóng)田也未能成為各級政府和公民的自覺行動。

(4)土地審批制度明顯失效，土地監(jiān)察制度難以進行

我國土地管理的一個重要制度是土地審批制度，即對土地實行嚴格的計劃管制，任何使用土地的行為都要逐一申請縣級以上政府審批。這種審批雖然沒有區(qū)域土地利用規(guī)劃的整體立法，但現(xiàn)實情況則是，只要報批的土地基本上都得到了批準，從另一個側(cè)面來看，為逃避應(yīng)繳的國家有關(guān)稅費、規(guī)避申報過程中的相關(guān)程序、節(jié)約時間和成本，被管制者則常常大量違法使用土地，這種違法行為也缺少有法可依的處罰量度。土地審批制度大大增加了政府的管制成本和被管制者的運營成本，在某種程度上助長了土地違法行為，租金的創(chuàng)設(shè)則造成社會資源分配的極大扭曲。與此同時，在實踐中，“因公違法”、“違法者受惠”成為突出的土地問題，因為政府機關(guān)的所謂“因公”違法常常使執(zhí)法者左右為難，最終大都不了了之，導致土地監(jiān)察制度的權(quán)威性大打折扣，使得監(jiān)察工作難以進行。

2、我國土地管制困局的成因分析

綜觀上述我國土地管制中存在的困局，可以剖析出其中的成因，主要內(nèi)容如下：

(1)地方政府的土地財產(chǎn)管理與土地資源管理混同，土地征用權(quán)容易被濫用

目前我國土地利用規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃不盡協(xié)調(diào)，土地供給政策難以適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的要求，而土地本身又是不可再生資源，客觀上要求必須立足于長期規(guī)劃，確保永續(xù)利用，由此，兩者的矛盾凸顯。地方政府集土地公共管理者與所有者代表于一身，越權(quán)用地的現(xiàn)象較為普遍。在我國現(xiàn)行土地管理制度下，地方政府在承擔土地資源公共管理職能的同時，也實際承擔了行使國有土地所有者權(quán)利的職能，該權(quán)力架構(gòu)使得地方政府容易利用

公共管理者的身份濫用土地征用權(quán)。有些地方政府為解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的資金短缺問題就采取了這種方式，顯然，該行為具有短期化的特點，違背了土地利用的目的和初衷。

(2)征地補償法律制度不完善

依照土地收益的分配順序，農(nóng)民的征地補償應(yīng)當是首先要考慮的，而事實上征地補償制度出現(xiàn)了諸多問題，例如補償標準過低、補償方式不科學不合理、缺乏科學的補償測算依據(jù)和標準，事實上這種情況在農(nóng)村地區(qū)尤為嚴重，形成對集體所有權(quán)益以及農(nóng)民權(quán)益的侵犯。此外，從土地征用到土地出讓之間所生成的土地資本巨額的增值收益，大部分被中間環(huán)節(jié)或地方政府所獲取。按照國家有關(guān)規(guī)定，征地補償費和安置補助費，有的可以直接支付給被征地農(nóng)民，有的則需要由市、縣政府國土資源部門先支付給集體經(jīng)濟組織，再由集體經(jīng)濟組織支付給被征地農(nóng)民。由于農(nóng)民不可能全面掌握補償和安置信息，加之缺乏第三方的有效監(jiān)督和管理，因此，在層層撥付征地補償費和安置補助費的過程中，就極易發(fā)生補償資金被低估、被截留、被挪用的現(xiàn)象。

(3)土地管理權(quán)限與財權(quán)局部銜接不夠

財稅部門在國有土地財產(chǎn)管理方面的監(jiān)管職能缺失。目前我國用地審批權(quán)限及管理政策集中在中央和省兩級政府；征地工作以及土地前期開發(fā)工作由市、縣政府負責；國有土地出讓金收入則大部分留歸市、縣政府，專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)；新增建設(shè)用地土地有償使用費一部分上繳中央財政，大部分留給地方政府，專項用于耕地開發(fā)。但中央與地方政府事權(quán)與財權(quán)不相對稱，市、縣級政府容易發(fā)生“賣地”的情況，省級政府又缺乏土地管理的積極性，中央政府無法客觀準確掌握具體用地情況，各級政府在土地管理方面難以真正形成合力。從國有資產(chǎn)管理的角度看，國務(wù)院代表土地所有者全面行使國有土地所有權(quán)，財政部門應(yīng)該是國有土地所有權(quán)的具體行權(quán)人，但財政部門一直沒有充分履行相關(guān)職責。總體而言，政府的財稅部門缺位于國有土地財產(chǎn)管理，是目前土地管理領(lǐng)域問題突出的關(guān)鍵原因之一。

二、英國土地管理體制概況

英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定所有土地的發(fā)展權(quán)均歸國家所有，任何人欲開發(fā)土地，均須申請并取得開發(fā)許可，以獲得土地發(fā)展權(quán)，即更高強度或更高價值的使用權(quán)；土地所有者或土地開發(fā)者，必須就因獲得開發(fā)許可而取得的發(fā)展價值繳納發(fā)展價值稅。此后，英國又在1951年、1953年、1954年、1959年、1963年對該法進行了多次修改和補充，并制定了大量相關(guān)法規(guī)，形成了較為完整的規(guī)劃立法體系。就土地管理機構(gòu)而言，英國在中央并沒有設(shè)置統(tǒng)一的土地管理機構(gòu)，它采用的是土地分類的監(jiān)管方式，由一系列機構(gòu)分別行使土地管理的相關(guān)職權(quán)(如圖1)，主要涉及“副首相辦公室”“環(huán)境、食品和農(nóng)村事業(yè)部”“林業(yè)委員會”以及“司法部”四個機構(gòu)：副首相辦公室是一個綜合性的部門，其職責集中在城市住房、城市發(fā)展、規(guī)劃以及其他相關(guān)事務(wù)的政策制定和發(fā)布；環(huán)境、食品和農(nóng)村事業(yè)部的職能主要集中在農(nóng)村，它負責農(nóng)地、農(nóng)村發(fā)展以及其他相關(guān)事務(wù)的政策制定和實施；林業(yè)委員會主要集中在林地及相關(guān)領(lǐng)域的政策制定和實施上；司法部下屬的土地登記局最初是在自愿的基礎(chǔ)上辦理登記，但隨著凡土地買賣必須登記這一法令的實施，登記局成了政府唯一從事土地所有權(quán)的審查、確認、登記、發(fā)證以及辦理過戶換證的部門(郭文華，2005)。

以城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃為例，按照英國的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃條例的相關(guān)規(guī)定，私有土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，即任何人變更土地用途或變更權(quán)能類型時必須要以各種方式向英國政府購買，這些方式表現(xiàn)多樣，有的是直接購買，有的是以稅費的方式獲得?；诖耍磺兴接型恋厮姓咧皇莻鹘y(tǒng)意義上的所有權(quán)的權(quán)利人，這是一種靜態(tài)的權(quán)利或權(quán)能狀態(tài)，而動態(tài)的權(quán)利狀況是由國家進行限制的。有一點值得注意，即英國的土地用途監(jiān)管不是通過形式意義上的行政規(guī)劃來實現(xiàn)的，而是借助是否授予開發(fā)者以發(fā)展權(quán)來進行管制的。具體體現(xiàn)為：以土地立法為根本手段，加強土地管理，促進耕地保護；進行土地調(diào)查、分類定級和科學規(guī)劃工作；開展環(huán)保型農(nóng)業(yè)，提高土地質(zhì)量。

可見，在英國，私有土地占主體是土地使用的特征。獲得土地資源只能通過市場機制，土地的使用功能取決于市場經(jīng)濟原則和與之相適應(yīng)的城市規(guī)劃政策；而政府干預土地使用不僅僅表現(xiàn)在制定城市土地開發(fā)規(guī)劃管理制度上，同時還表現(xiàn)在土地所有權(quán)方面。

三、英國土地管制的制度優(yōu)勢及啟示

英國土地管制的制度優(yōu)勢來源于其政府之有形手與市場之無形手的協(xié)調(diào)互動。英國政府注重中央地方以及區(qū)域之間的土地市場完善與監(jiān)管，兩者的互動干預使得其制度優(yōu)勢明顯，具體如下：

1、中央政府加強法治化土地干預框架的構(gòu)建

(1)利用法律規(guī)范土地管理行為

英國的眾多立法都是針對社會現(xiàn)實狀況，有效地解決了土地利用過程中的諸多問題。以《地方政府規(guī)劃和土地法》為例，該法律的制定背景是20世紀80年代英國城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的綠化帶區(qū)域被過度利用開發(fā)，加之政府公共部門又大量閑置土地。對此，英國政府加大了地方政府在土地管理上的權(quán)限，該放權(quán)思路使政府監(jiān)控行為具有明確合法的依據(jù)；與此同時，政府也明確了一系列遏制私人過度利用開發(fā)土地資源的監(jiān)控政策。

(2)借助計劃、稅收等杠桿合理、合法、公正地干預土地市場

為克服土地市場失靈帶來的消極影響，英國政府有針對性地進行土地資源開發(fā)的管理、土地利益分享機制的建立以及土地糾紛解決機制的完善。

(3)以私權(quán)的方式直接進入土地市場，以解決土地市場干預中的缺失和不足

私權(quán)介入的典型事例是各地城市開發(fā)公司的設(shè)立和運營，城市開發(fā)公司的運營范圍包括一些閑置的或具有公共利益屬性的建筑設(shè)施開發(fā)建設(shè)，當然，也有一些土地會流轉(zhuǎn)進入土地產(chǎn)權(quán)市場進行交易。此運作模式完全是私權(quán)的方式，然而，這些開發(fā)公司也具有部分政府授權(quán)，對土地利用和開發(fā)行為行使政府職權(quán)，基于此，其運作的費用大都來自政府，這使其具有較強的政府因素。

總之，英國政府通過大量立法，在法律框架內(nèi)合理利用有效杠桿，結(jié)合必要的私權(quán)介入，進行了積極有效的法治化土地干預框架的構(gòu)建。

2、地方政府強調(diào)具體土地管理制度的落實

(1)政府針對土地使用情況進行總體規(guī)劃

這是土地資源利用開發(fā)的基本依據(jù)，英國的土地利用總體規(guī)劃在法令中確認之后，直接變成了土地資源配置的法律依據(jù)，而土地市場中涉及土地流轉(zhuǎn)等土地利用的情形也必須以此規(guī)劃為主要依據(jù)和考量標準。

(2)土地規(guī)劃中的準入審批

土地資源的利用開發(fā)需要獲得相關(guān)的行政許可，而該政府權(quán)力在英國是配置給地方政府的，這涉及一系列條件和程序，需要具體結(jié)合土地的用途以及土地利用密度等因素按照法定程序進行。

(3)強制征購土地政策

英國的法律規(guī)定，政府部門、規(guī)劃部門和其他

公共機構(gòu)都可以強行征購私人土地，以進行公益性的公共工程，如道路開發(fā)、公共綠地。因此，政府可以在地產(chǎn)市場中進行各種方式的調(diào)控(郭文華，2005)。

綜上，英國的地方政府通過上述三項制度措施，具體落實土地管理制度，也與中央政府的職責達到了較好的銜接，在實踐中發(fā)揮了良好的效果。

3、中央與地方土地管理制度的融合

中央與地方在土地管理制度方面的分工是英國土地制度的有益經(jīng)驗，而兩者的融合也同樣具有特色和優(yōu)勢。

(1)土地保有制度的維護是中央與地方土地管理制度融合的根本

中世紀，英國的經(jīng)濟社會關(guān)系呈現(xiàn)出多變的特點，“英格蘭的法律家們并未按照持有人的身份地位對土地關(guān)系進行具體分類，而是運用了一種看似簡單實則不然的保有制分類方法，這種分類的基礎(chǔ)依據(jù)是保有人所提供的役務(wù)的特點，這種以保有制關(guān)系的特征為標準對土地關(guān)系分類的方法，將保有制中身份性因素逐漸轉(zhuǎn)移到土地之上”(咸鴻昌，2008)。英國普通法將當事人在土地上享有的權(quán)益以法律的方式確認了下來，其中土地權(quán)利制度建構(gòu)采用的是經(jīng)驗主義的方法，如此一來，人們在現(xiàn)實生活中的具體權(quán)益提升到法律層面，形成了具體的土地保有權(quán)。從土地保有制度自身的內(nèi)容來看，它是中央與地方土地管理制度融合的根本。

(2)土地市場調(diào)控是中央與地方土地管理制度融合的途徑

英國政府為加強土地市場的管理，通過經(jīng)濟資助等激勵措施來保證其調(diào)控功能的實現(xiàn)，進而促進中央與地方土地管理制度的融合。例如，在土地市場中，如果供給不足，部分地區(qū)地價會上漲，有些企業(yè)或投機者會高價賣出土地，對此，英國政府利用城市開發(fā)公司等國有控股機構(gòu)或者地方性的行政審批機構(gòu)以及公共性機構(gòu)所掌握的資源來平抑地價，在此過程中的損失由政府承擔。這體現(xiàn)了中央與地方在土地市場調(diào)控上的融合。當然，英國的地方政府具有開發(fā)規(guī)劃管理的實權(quán)。根據(jù)規(guī)劃法，地方政府可以批準或拒絕規(guī)劃申請。同時，地方政府還可附加他們認為適宜的有關(guān)條件，規(guī)劃管理部門可以與開發(fā)商進行談判，要求開發(fā)商提供某些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)或取得某些“規(guī)劃利益”。

(3)立法與監(jiān)督并舉是中央與地方土地管理制度融合的保障

英國立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)的架構(gòu)旨在立法和執(zhí)法之間建立相互制約的制衡機制。除了行使立法權(quán)外，議會行使土地增值收益的財政監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督政府執(zhí)法行為。其中，立法環(huán)節(jié)確立了土地管理權(quán)和土地管理制度的合法依據(jù)，而監(jiān)督為權(quán)力的有效運作提供了制度環(huán)境。由此可知，立法與監(jiān)督并舉為中央與地方在土地管理制度上的融合提供了根本保障。

四、完善我國土地管理制度的建議

英國的土地管制具有比較明顯的優(yōu)勢，但該制度的存在背景是英國的政治、經(jīng)濟、文化以及社會等的協(xié)同作用。在我國，要真正借鑒其經(jīng)驗，必須解決本土化問題，找到對我國有實際效應(yīng)的對策措施。

1、優(yōu)化我國土地利用規(guī)劃的體制機制

在優(yōu)化土地利用規(guī)劃管理的體制機制方面，英國的經(jīng)驗對我國的啟迪如下：其一，規(guī)劃編制要注重民主性。英國的土地利用開發(fā)規(guī)劃的編制一般要吸收民眾廣泛參與，這極大地提高了決策的民主程度，也保證了規(guī)劃的權(quán)威性和強制性；而且在具體規(guī)劃編制中聽取民眾的廣泛意見，對規(guī)劃的科學性以及可操作性都有能起到很好的保證作用。其二，規(guī)劃執(zhí)行的剛性是達到規(guī)劃目標的有力保障。在英國，土地利用規(guī)劃的執(zhí)行，除政府主管機關(guān)外，需要司法部門的介入，即要以規(guī)劃許可的方式獲得認可，規(guī)劃的執(zhí)行中可以根據(jù)具體的經(jīng)濟社會情形確定不同的執(zhí)行方案，這不僅能在時間和環(huán)境條件上得到保證，而且對執(zhí)行監(jiān)督也極其有利。其三，規(guī)劃變更程序嚴格。土地利用規(guī)劃要保證其穩(wěn)定性和長效性，規(guī)劃不得擅自變更，變更時要遵循既定的變更條件和法律程序。

2、構(gòu)建土地規(guī)劃、土地利用及增值收益的良性互動和協(xié)同機制

比照英國土地管理的作法，不動產(chǎn)估價機構(gòu)屬于中央政府稅務(wù)直屬機構(gòu)，由稅務(wù)局管理，估價機構(gòu)直接為稅務(wù)部門征收不動產(chǎn)稅進行應(yīng)稅房地產(chǎn)的地價評估工作，稅務(wù)部門以其所提供的不動產(chǎn)稅估價結(jié)果為基礎(chǔ)，從價征收地方不動產(chǎn)稅，估價機構(gòu)直接為政府稅收提供服務(wù)(雷愛先等，2002)?？梢?，英國的稅收與土地管理是有機融合的。而當前我國土地方面的稅收征收權(quán)利則是由地方稅務(wù)部門行使，容易受到能享受土地增值利益的地方政府干擾。如前述，中央財稅部門在國有土地財產(chǎn)管理方面的監(jiān)管職能缺失，中央和地方、上一級地方和下一級地方幾者之間也缺乏事前事中的信息溝通，這極易造成資源浪費、濫用權(quán)力甚至腐敗，也不利于規(guī)則的統(tǒng)一。因此，我國在構(gòu)建土地管理和稅收征管體系時要充分考慮到上述情況，借鑒英國土地管理與稅收制度的有益經(jīng)驗，在整合彼此業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，分離土地的規(guī)劃、利用和土地增值的管理權(quán)，管理中應(yīng)有司法介入，并借助法律規(guī)范以實現(xiàn)三者的良性互動和有效協(xié)同。

3、調(diào)整土地出讓金征收及土地收益賬目管理

克服地方政府在土地利用上的短期行為的有效方法是調(diào)整土地出讓金的征收。從土地管理的角度來看，應(yīng)使現(xiàn)行的土地政策與土地利用本身內(nèi)在相統(tǒng)一，國家整體發(fā)展戰(zhàn)略與土地供求現(xiàn)實相結(jié)合，而要實現(xiàn)上述目標有兩種途徑：第一種途徑是將現(xiàn)行國有土地出讓金一次性收取，改為按照土地使用年限分年度收??；第二種途徑是保持現(xiàn)行國有土地出讓金一次性收取方式不變，按照國有土地出讓金收入的一定比例建立國有土地收益基金，規(guī)定國有土地收益基金不得作為政府當期收入安排使用，只能預留作為今后若干年政府收入分年度安排使用，避免地方政府過度使用。顯然，第二種途徑更加符合我國的實際情況。此外，對于國有土地有償使用所獲得的收入應(yīng)該設(shè)立專門的賬戶進行管理。為了更好地管理國有土地有償使用收入，提高資金的使用效益和效率，可以通過立法的方式對此進行規(guī)定，在法律框架內(nèi)由各級地方財政部門設(shè)立國有土地有償使用收入專賬。該措施既有利于對土地收益資金信息的充分了解，又有利于對資金使用情況的有效監(jiān)督。

4、完善國有土地管理信息共享機制

國有土地管理信息共享機制是指中央政府、地方政府以及被管理者的信息和信息產(chǎn)品的交流與共用機制。完善國有土地管理信息共享機制的內(nèi)容包括：第一，土地管理部門與財政、稅收部門的信息共享平臺建設(shè)。該平臺的建設(shè)可以使土地管理部門和財政、稅收部門對國有土地儲備、出讓的信息能夠及時反饋到相關(guān)部門，保證土地管理和監(jiān)管工作的同步和有效。第二，充分發(fā)揮社會中介機構(gòu)的作用，建立對土地開發(fā)性支出、補償性支出的檢查和核實制度，借助其獨立的中介地位對土地管理信息進行搜集、整理。第三，為實現(xiàn)土地管理的事前、事中以及事后的全方位監(jiān)督，應(yīng)當建立土地管理信息的交流與情況通報機制，暢通土地利用及征用重大事項在決策前、決策中、決策后的溝通渠道，保證管理部門與監(jiān)督部門之間的溝通效果。通過建立溝通和交流平臺，包括會議交流平臺、辦事機構(gòu)溝通平臺等，提高信息傳遞的及時性、準確性和充分性，提高科學決策水平和決策效率。總之，該機制的優(yōu)勢在于節(jié)約信息傳送的成本，提高工作效率，降低工作的無序性和盲目性，其主旨在于更加合理地達到土地資源的有效配置，節(jié)約土地管理的社會成本，更有效地實現(xiàn)土地管理的目標。

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