許玉明

摘要：戶籍制度改革是中國城鄉(xiāng)二元制度改革、縮小二元差距的牛鼻子，以戶籍制度改革推動社會制度改革是中國未來三十年社會制度改革的重心。重慶市推進(jìn)以農(nóng)民工戶籍制度改革為切入的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，是中國社會制度變革的一個試點和示范。但是城鄉(xiāng)二元制度是一個相互關(guān)聯(lián)的巨復(fù)系統(tǒng)，制度之間相互約束；同時制度改革隱含巨大的改革成本。重慶市一方面要循序推進(jìn)農(nóng)民工戶籍制度改革，同時在已有土地制度、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保障制度、農(nóng)村教育制度等系列改革基礎(chǔ)上，還應(yīng)推出農(nóng)村退休養(yǎng)老保障制度、農(nóng)村承包地退休退出制度、農(nóng)村住房保障制度等關(guān)鍵制度，為農(nóng)民工市民化提供必要的資金支持，削弱和消除因制度原因造成的農(nóng)民工市民化心理障礙。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工市民化；戶籍制度改革；改革成本；制度創(chuàng)新；城鄉(xiāng)二元制度；農(nóng)村退休養(yǎng)老保障制度；農(nóng)村住房保障制度；農(nóng)村承包地退休退出制度

中圖分類號：F127719；F301.1；F840.61文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1674－8131(2011)02－0042－05

一、引言

戶籍制度改革是中國城鄉(xiāng)二元制度改革、縮小二元差距的牛鼻子，以戶籍制度改革推動中國社會制度改革是中國未來三十年社會制度改革的重心。在前一階段全國各地實施的農(nóng)民工市民化戶籍制度改革，由于地方利益分割和與戶籍制度相關(guān)的綜合制度體系約束，大多數(shù)地區(qū)實施的系列改革都是朝有利于城市發(fā)展的方向推進(jìn)，基本都以有利于城市的資金、人才等要素聚集為目標(biāo)，而以社會公平為目標(biāo)取向的戶籍制度改革難以實質(zhì)性推進(jìn)。

重慶市為了實現(xiàn)1000萬農(nóng)村戶籍人口城市化，全面實施農(nóng)民工享受城市養(yǎng)老保障政策、城鄉(xiāng)醫(yī)療保障對接政策，調(diào)整城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，全面推進(jìn)公共財政政策、農(nóng)民工子女進(jìn)城入學(xué)優(yōu)惠政策、保障性住房政策等。所有改革意在讓更多的農(nóng)民工享受城市社會福利與社會保障，為農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移奠定基礎(chǔ)。重慶市推進(jìn)以農(nóng)民工戶籍制度改革為切入的城鄉(xiāng)綜合配套改革，是中國社會制度變革的一個試點和示范。但是城鄉(xiāng)二元制度是一個相互關(guān)聯(lián)的巨復(fù)系統(tǒng)，制度之間相互約束，而且制度改革隱含巨大的改革成本。重慶市如若對相關(guān)制度改革不加周密配套，可能因為政府投入過大，也可能因為對農(nóng)民工方面的制度需求估計不到位、不準(zhǔn)確，本意良好的戶籍制度改革可能陷入停頓。為此，改革成本到底有多大?重慶是否能夠依靠地方投入完成改革?是否戶籍制度改革可以局部推進(jìn)?要完成戶籍制度改革需要哪些配套制度跟進(jìn)?這一系列問題都有待重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)一邊改革一邊總結(jié)。本文就重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的成本進(jìn)行粗淺分析，并提出配套改革的建議。

二、農(nóng)民工市民化的制度成本分析

中國建立城鄉(xiāng)二元戶籍制度的同時，努力保障城市非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致城鄉(xiāng)地區(qū)收入形成巨大的差距；城鄉(xiāng)分治的社會福利與保障制度體系，導(dǎo)致了農(nóng)村人口的社會福利保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)人口。農(nóng)民工市民化不僅僅是將進(jìn)城農(nóng)民工的農(nóng)村戶籍變成城市戶籍，而且應(yīng)該實現(xiàn)其總供養(yǎng)人口的城市化改變。相應(yīng)的，應(yīng)該將農(nóng)民工及其總供養(yǎng)人口的社會福利保障從農(nóng)業(yè)人口體系向城鎮(zhèn)人口體系調(diào)整，因此農(nóng)民工市民化是有巨大的制度成本的。這里的成本分析僅包括城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障和城市人口增加帶來的基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成本。

1、重慶市城鎮(zhèn)人口預(yù)測

城鎮(zhèn)總?cè)丝诎ó?dāng)年戶籍城鎮(zhèn)人口、已經(jīng)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力及其總供養(yǎng)人口、農(nóng)村新生勞動力中通過參軍或入學(xué)進(jìn)城的部分、打工形成的城鎮(zhèn)人口。農(nóng)民工市民化主要對象包括征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人口(城市空間拓展)、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及其總供養(yǎng)人口和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建制改革帶來的農(nóng)轉(zhuǎn)非人口。根據(jù)重慶市城市化規(guī)劃，可得到重慶市2010－2020年戶籍制度調(diào)整方案(見表1)。

2、農(nóng)民工及總供養(yǎng)人口戶籍轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險需求粗算

這里按3種方案分別計算(見表2)。方案1：以當(dāng)年平均工資的60％為交納標(biāo)準(zhǔn)；方案2：以當(dāng)年平均工資的80％為交納標(biāo)準(zhǔn)；方案3：以當(dāng)年平均工資的100％為交納標(biāo)準(zhǔn)。

分析認(rèn)為，在企業(yè)60％的參與情況下，養(yǎng)老保障基金就基本能夠?qū)崿F(xiàn)平衡。政府的主要職責(zé)是在動員企業(yè)積極履行為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保障義務(wù)的同時，承擔(dān)“4050”人員和弱勢群體(包括農(nóng)民工供養(yǎng)人口中的老人和病人等)的養(yǎng)老保障減免優(yōu)惠。

進(jìn)一步計算，政府投入每年額度在1到21億元之間，其中在800～1000億元財政收入期間農(nóng)民工及其總供養(yǎng)人口養(yǎng)老基金投資在1～2億元之間；在財政收入為1000—2000億元期間，農(nóng)民工及其總供養(yǎng)人口養(yǎng)老基金投資在2～21億元之間；其占財政收入比例在0.02—1％之間。

3、農(nóng)民工及其總供養(yǎng)人口戶籍轉(zhuǎn)移保障性住房需求分析

依據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃》，預(yù)計2020年重慶市農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力將達(dá)到490萬(包括現(xiàn)有360萬轉(zhuǎn)移勞動力和未來130萬農(nóng)村新增勞動力)，按戶均3人計算(重慶市戶均人口3.6人，因為新增勞動力主要家庭人口為3人左右，因此戶均按照3人計算)，約163萬戶。若按50％的家庭需政府提供租賃住房計算，農(nóng)民工居住解決需求量約為82萬套，都需要在2010－2020年期間提供。以租賃住房中60％為廉住房、公租房測算，未來10年，主城區(qū)約需提供50萬套公租房；按每套建筑面積35～80平方米，平均50平方米計算，則總建設(shè)規(guī)模為2500萬平方米左右。

4、土地投入分析

按照建設(shè)部每人100平方米建設(shè)用地指標(biāo)計算，490萬人口，需要建設(shè)用地(包括住房、公共用地)490平方公里。

5、城市建設(shè)資金投入分析

按每一平方公里建設(shè)用地需基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入2.5億元的城市規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)計算，需要投入建設(shè)資金1225億元。

三、農(nóng)民工市民化中農(nóng)民工自身投入分析

農(nóng)民工市民化過程中，城市要投入一定的制度改革成本，同時農(nóng)民工自己也需要支付轉(zhuǎn)移成本。農(nóng)民工及其供養(yǎng)人口進(jìn)入城市以后，享受城市居民待遇，生活成本較原來有顯著提高。就是說，原來的生活水平低，但是就其能力下能夠維持生活；進(jìn)城后隨著生活水平的提高，他們自身也需要付出一定的代價。

1、農(nóng)民工當(dāng)前狀況下生活成本較低

農(nóng)民工單身在城市生活，每月消費在500元以內(nèi)的占多數(shù)。農(nóng)民工供養(yǎng)人口在農(nóng)村生活的顯性成本，一是基本生活開支，二是教育費用。2008年，重慶農(nóng)村居民家庭人均年消費(食品、衣著、交通、醫(yī)療等生活消費)開支為4422.08元，人均月支出為368.5元。近年來全市共落實農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革專項經(jīng)費55億元，免除了農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，需繳費的只有作業(yè)本費和寄宿費等，投入減少，供養(yǎng)人口在農(nóng)村的教育主要是隱性成本較大，顯性成本較少且越來越低。因此農(nóng)民

工當(dāng)前的生活是能維持的。

2、農(nóng)民工帶家屬在城市最低消費的生活成本接近城市居民中等消費的生活成本

農(nóng)民工帶家屬在城市生活，首先在居住上有別于一個人在城市工作生活，需要投入較大的居住成本。2008年重慶城市居民中等收入家庭人均年消費支出為8849.24元，人均月支出為737.44元；低收入家庭人均年消費支出為3355.76元，人均月支出為279.65元。如果農(nóng)民工按照城市低收入家庭的生活標(biāo)準(zhǔn)，人均生活費用在每月280元左右。但是因為農(nóng)民工家庭還有住房支出(按照保障性住房標(biāo)準(zhǔn)，人均年支出要在1000～2000元之間)，農(nóng)民工子女在城里就學(xué)還有大約小學(xué)1500元／學(xué)年、中學(xué)2500元／學(xué)年的借讀費，由此算來，農(nóng)民工帶家屬在城市的最低生活成本在600～700元／月，接近城市中等消費水平的家庭。

3、農(nóng)民工進(jìn)城心理成本高昂

目前，農(nóng)民工進(jìn)城生活需承受社會環(huán)境對他們歧視性的對待、單位歧視性的用人制度和方式以及政策帶來的歧視。除此之外，農(nóng)民工在城市沒有政治參與權(quán)、農(nóng)民工的社會保障權(quán)嚴(yán)重缺失，工作的壓力、失業(yè)的擔(dān)憂、生活工作條件的惡劣、父母妻子兒女的牽掛以及外界環(huán)境的種種不適應(yīng)，是農(nóng)民工的心理負(fù)擔(dān)成本。同時，農(nóng)民工子女在進(jìn)入城市接受教育同樣受到制度的歧視及由制度衍生的態(tài)度歧視，他們無法短時間內(nèi)適應(yīng)城里的生活，很難保持心理平衡，容易產(chǎn)生心理問題。

四、推進(jìn)農(nóng)民工市民化綜合配套制度改革的建議

農(nóng)民工市民化綜合配套制度改革，就是在戶籍制度改革的同時開展為提高農(nóng)村居民的社會福利與保障水平的系列制度改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)二元制度一元化轉(zhuǎn)變，讓農(nóng)民工及其總供養(yǎng)人口進(jìn)城不再那么迫切，或者讓農(nóng)民工及其總供養(yǎng)人口進(jìn)城不再有過多擔(dān)憂，或者農(nóng)民工及其總供養(yǎng)人口不再在城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口中游離。需要推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套制度改革，但是介于制度改革是有成本的，所以改革的步驟也是分階段性的。

1、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的財政體制改革

財政體制改革是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心與動力。公共財政體制建設(shè)關(guān)鍵是要使城鄉(xiāng)公共服務(wù)和公共資源的差距逐步縮小，及時彌補(bǔ)長期以來農(nóng)村貧困地區(qū)公共服務(wù)與城市的差距，同時要促使這些地區(qū)公共服務(wù)與城市地區(qū)發(fā)展同步。

財政制度改革是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，其基本思路是上下聯(lián)動、里外互動、循序漸進(jìn)、系統(tǒng)配套。具體地：一是進(jìn)行公共財政制度改革的戰(zhàn)略研究、規(guī)劃編制和實施方案研究，確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌公共財政制度建設(shè)的可行性、階段步驟和實施方案。二是進(jìn)一步調(diào)整分級財政體制的分配方案，逐步加大農(nóng)村地區(qū)財政留成比例，降低城市地區(qū)的財政留成比例，或加大城市地區(qū)的財政解繳數(shù)量。三是在加大農(nóng)村地區(qū)的預(yù)算管理審核的同時，放緩減少行政層級的措施，確保地區(qū)基本公共服務(wù)能力不至于下降。四是進(jìn)行戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力城市化進(jìn)程，讓城市地區(qū)履行對該人群的公共服務(wù)義務(wù)，減少農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)人口負(fù)擔(dān)。五是加大專項轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)長期以來農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生等基本公共資源的缺失。六是逐步減少專項轉(zhuǎn)移支付的比例，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，確保農(nóng)村基本公共服務(wù)穩(wěn)定發(fā)展。七是不僅發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，而且積極實施引導(dǎo)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散的產(chǎn)業(yè)政策，培育農(nóng)村地區(qū)財源，提高農(nóng)村的財政收入水平。八是逐步調(diào)整“三不變”的財政制度，將落后地區(qū)的農(nóng)村基本公共服務(wù)的提供主體逐步調(diào)整到區(qū)市兩級政府。

2、積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的保障性住房制度建設(shè)

在城市開展保障性住房制度建設(shè)的同時，為了更好地集約利用農(nóng)村土地，推進(jìn)農(nóng)民集中居住，應(yīng)參照城市住房保障體系，建立與現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村住房保障體系。要建立農(nóng)民宅基地退出機(jī)制，通過對農(nóng)民的社保置換以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，鼓勵農(nóng)民退出宅基地。與此同時，在農(nóng)村全面構(gòu)建面向高收入人群的縣鎮(zhèn)商品住房、面向普通農(nóng)民的“巴渝新居”以及面向無力購房農(nóng)民的公租房三位一體的新型多層次住房保障體系。

一是強(qiáng)化政策刺激，建立農(nóng)民宅基地退出機(jī)制。目前，在廣大農(nóng)村，農(nóng)民社會保障水平相對較低，農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的能力較差，土地對農(nóng)民的生存保障功能仍然存在。在此情況下，要使農(nóng)民走出土地、離開宅基地，就必須去除其后顧之憂，強(qiáng)化其社會保障。試點開展以下工作：結(jié)合農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)，實施農(nóng)民在60歲土地承包退休制度，降低外出農(nóng)民工及其供養(yǎng)人口對土地的情感依戀；實行農(nóng)村閑置宅基地的拆遷現(xiàn)金補(bǔ)償制度，讓外出農(nóng)民工自由退出宅基地，同時配套進(jìn)行農(nóng)村巴渝新村建設(shè)(城市經(jīng)濟(jì)適用房體制)和公租房(城市公共租賃房體制)、廉租房建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村保障性住房體系，容許外出農(nóng)民可以自由回歸農(nóng)村保障性住房宅供應(yīng)體系；城鄉(xiāng)保障性住房體系相互銜接，容許農(nóng)民工在城市享受保障性住房制度，確保外出農(nóng)民在農(nóng)村或城市得到住房保障(不容許同時享受)；對本地退出宅基地的農(nóng)村居民，容許其在城市購買經(jīng)濟(jì)適用房，享受公租房政策優(yōu)惠，在福利公平的情況下促進(jìn)農(nóng)村居民城市化轉(zhuǎn)化。二是市場運作，確保農(nóng)村土地開發(fā)與土地整治中農(nóng)村與城市、政府與農(nóng)民及開發(fā)企業(yè)多贏。三是放寬城市戶籍入籍條件，但是還是要求本地戶籍人口享受公租房待遇。四是推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)市場化開發(fā)體制改革。重點引進(jìn)資本市場資金(投資或金融資本)，與政府聯(lián)合開發(fā)，進(jìn)行農(nóng)村土地整治。首先整治農(nóng)村閑置建設(shè)用地和農(nóng)村危舊房屋，相應(yīng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房與公租房。土地整治土地指標(biāo)用于經(jīng)濟(jì)適用房(巴渝新村)建設(shè)和農(nóng)村公租房建設(shè)，剩余土地指標(biāo)用于農(nóng)村土地市場開發(fā)和城市建設(shè)開發(fā)。在農(nóng)村土地開發(fā)中獲得農(nóng)村土地整治以及農(nóng)村保障性住房建設(shè)資金。五是做好廉住房、公租房建設(shè)與管理。政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資興建公租房，以滿足宅基地退出農(nóng)民以及失地農(nóng)民的居住需求。公租房由政府投資，建成后靠租金收入來維持運轉(zhuǎn)和收支平衡。

3、進(jìn)一步加大教育制度改革

一是推進(jìn)教育均衡化體制改革?！盃幦?012年基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，2020年全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)、均衡發(fā)展”。二是推進(jìn)農(nóng)民工子女受教育優(yōu)惠制度。堅持以全日制公辦中小學(xué)就讀為主，按照“相對就近，免試入學(xué)，統(tǒng)籌安排，一視同仁”的原則，鼓勵公辦中小學(xué)敞開校門，廣泛接納農(nóng)民工隨遷子女；簡化農(nóng)民工子女就學(xué)程序，降低就學(xué)門檻。三是推進(jìn)全社會12年義務(wù)教育制度，確保新生代農(nóng)村勞動力素質(zhì)提升。

4、實施農(nóng)村退休養(yǎng)老保障制度和農(nóng)村承包地退休退出制度

設(shè)立農(nóng)民退休養(yǎng)老保障制度和農(nóng)村承包地退休退出制度，在讓所有農(nóng)民老有所養(yǎng)的同時，引導(dǎo)農(nóng)民工及其供養(yǎng)人口不荒廢土地。2009年重慶開始了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險改革，目前正處在試點階段，根據(jù)政策，參保人員到法定退休年齡每個月可領(lǐng)取的養(yǎng)老金大概在80～200元不等，保障作用不太明顯。因此，在此基礎(chǔ)上，首先要加大試點范圍，盡快讓農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋全市。其次是調(diào)整現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策，將適齡退休農(nóng)民與非適齡退休農(nóng)民分別對待。對待適齡也就是達(dá)到國家規(guī)定退休年齡的農(nóng)民，考慮到公共財政的壓力，在不可能立即給予與城市退休人員同等退休待遇的前提下，先保證人道保障的發(fā)放。讓適齡退休農(nóng)民退出自己名下的農(nóng)村承包地，換取公共財政提供的退休補(bǔ)貼，同時保留菜地、宅基地。如果能保證人均收入至少不低于300元／月，并保留菜地的話，在農(nóng)村是可以維持基本生活的；如果條件允許標(biāo)準(zhǔn)能夠再提高一些，農(nóng)民的老年生活應(yīng)該就比較滿意了。對于非適齡退休農(nóng)民，要通盤籌劃，采取公共財政與農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)的辦法，將他們納入一體化的社會保障體系，達(dá)到退休年齡后領(lǐng)取退休金，同時退出農(nóng)村承包地。對于這部分，公共財政支出比例應(yīng)該按照農(nóng)民的年齡來劃分，越接近退休年齡，公共財政負(fù)擔(dān)的比例應(yīng)該越高。對農(nóng)村各類企業(yè)及其從業(yè)人員，尤其是已經(jīng)簽訂勞動合同的本市戶籍農(nóng)民工，鼓勵其退出農(nóng)村土地，將他們納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，可以采取調(diào)節(jié)繳費基數(shù)的辦法，強(qiáng)化企業(yè)的繳費責(zé)任。對于他們的失地補(bǔ)償應(yīng)借鑒城市拆遷補(bǔ)償方法，按集體土地所有權(quán)市場價格補(bǔ)償。以市場為基礎(chǔ)，補(bǔ)償價格參照當(dāng)前土地市場價格，實行公平補(bǔ)償，強(qiáng)化全程監(jiān)督，確保土地補(bǔ)償資金足額到位。最后，還要出臺農(nóng)民社會保障方面的法律和法規(guī)，讓農(nóng)民的社會保障權(quán)利有法可依，并加強(qiáng)執(zhí)法力度，讓農(nóng)民社會保障權(quán)利得到保護(hù)。

(編輯：夏冬；校對：段文娟)