類(lèi)延村

摘要：新區(qū)的成立對(duì)我國(guó)行政體制的變革與探索具有獨(dú)特的意義，承載著引領(lǐng)行政改革取向的重要使命和責(zé)任?，F(xiàn)行的兩江新區(qū)行政體制明顯延續(xù)和繼承了浦東新區(qū)和濱海新區(qū)采用的管委會(huì)模式，并創(chuàng)新性地成立了開(kāi)發(fā)公司；但兩江新區(qū)管理委員會(huì)并非一級(jí)政府，與北碚、渝北、江北三個(gè)區(qū)政府之間不存在隸屬關(guān)系，而行政體系的不統(tǒng)一，可能會(huì)導(dǎo)致政令不統(tǒng)一，進(jìn)而不利于行政效率的增進(jìn)。走向一級(jí)政府模式是兩江新區(qū)行政體制改革的必然選擇。當(dāng)然，新區(qū)行政體制改革應(yīng)進(jìn)行策略選擇，由易到難，分階段進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：新區(qū)行政體制；行政體系；政府體制；兩江新區(qū)；浦東新區(qū)；濱海新區(qū)；新區(qū)管委會(huì)；一級(jí)政府模式

中圖分類(lèi)號(hào)：F127719；D625719；C936文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1674－8131(2011)02－0012－07

一、引言

無(wú)論是基于傳統(tǒng)還是契合當(dāng)下的情境，政治與行政的關(guān)系是國(guó)家誕生以來(lái)恒久長(zhǎng)存的命題。早在20世紀(jì)初，行政學(xué)的先驅(qū)威爾遜、古德諾即從學(xué)理的角度提出了政治行政二分的問(wèn)題。無(wú)可置疑，此種學(xué)術(shù)拷問(wèn)的支撐是其負(fù)載的歷史性使命。而今，兩者的界分已不再是對(duì)兩者的隔絕與孤立，而是一種對(duì)立統(tǒng)一的事實(shí)形態(tài)。特別是隨著服務(wù)行政與社會(huì)治理的興起，行政模式由以事務(wù)為中心向尊重人性轉(zhuǎn)變，行政體制的建設(shè)中自然蘊(yùn)含政治性的實(shí)踐。行政體制模式建構(gòu)的重要旨向是執(zhí)行力的提升，即學(xué)界研究當(dāng)中一貫講求的行政效率的增進(jìn)，但行政亦存在決策的范疇，科學(xué)決策是高效執(zhí)行的先決前提。因此，在行政體制的構(gòu)建過(guò)程中要參酌吸納一定的政治性參與，創(chuàng)新管理模式，著重在本源上解決執(zhí)行力的問(wèn)題。

在我國(guó)行政體制的發(fā)展歷程中，不僅先創(chuàng)了解決歷史遺留問(wèn)題的“一國(guó)兩制”模式，更針對(duì)性地設(shè)置特區(qū)、新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等政策性區(qū)域，以解決傳統(tǒng)行政的弊端，探索和革新行政體制模式，以?xún)?yōu)化現(xiàn)行的行政架構(gòu)。重慶兩江新區(qū)的設(shè)立又促使我們?nèi)セ仡櫼酝某晒?jīng)驗(yàn)，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)璀璨的經(jīng)濟(jì)成就吸引著我們對(duì)當(dāng)?shù)氐男聟^(qū)政府模式進(jìn)行省察和探究，以期以完善兩江新區(qū)的行政體制構(gòu)建為肇始，牽動(dòng)整體行政體制的變革。此種變革的定位更應(yīng)是種突破，實(shí)現(xiàn)由新區(qū)試點(diǎn)到新區(qū)經(jīng)驗(yàn)推廣的轉(zhuǎn)型，其中應(yīng)該包括多維內(nèi)涵：首先兩江新區(qū)的體制探索應(yīng)是對(duì)以往新區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，以形成完善的理論原則和實(shí)踐路徑，拓展新區(qū)經(jīng)驗(yàn)無(wú)區(qū)域限制的普適性。其次，尊重人的主體性，在行政的決策、執(zhí)行、監(jiān)督領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)多元化的公民參與，提升行政效度。最后，應(yīng)該明確這種變革的本質(zhì)——由政策依托向內(nèi)生性的演變。

總之，在新區(qū)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上，我們既要看到以往浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的建設(shè)成就，更要寄希望于兩江新區(qū)的開(kāi)拓創(chuàng)新。在行政體制的建構(gòu)當(dāng)中，要破除以往嚴(yán)格區(qū)分政治與行政的傳統(tǒng)，在行政的決策與監(jiān)督環(huán)節(jié)合理地結(jié)合政治性參與，將新區(qū)的行政體制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)納入國(guó)家體制改革規(guī)劃之中，這具有切實(shí)的現(xiàn)實(shí)性意義，有助于帶動(dòng)行政體制向高效度、服務(wù)型、民主性的方向發(fā)展。

二、浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的經(jīng)驗(yàn)啟示

新區(qū)行政體制的建設(shè)是前后相繼的過(guò)程，從浦東新區(qū)、濱海新區(qū)到正在建設(shè)的兩江新區(qū)，時(shí)間歷程帶來(lái)的是經(jīng)驗(yàn)的積累，對(duì)新區(qū)的繼續(xù)建設(shè)有極大的助益。新區(qū)行政體制的繼續(xù)推進(jìn)要取得穩(wěn)固的效果，改革的設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者必須認(rèn)真對(duì)待和學(xué)習(xí)浦東新區(qū)和濱海新區(qū)已有的經(jīng)驗(yàn)和成果，以期對(duì)新區(qū)的建設(shè)有所助益。參循新區(qū)建設(shè)的整個(gè)過(guò)程，以下幾點(diǎn)具有進(jìn)一步深化和借鑒的價(jià)值：

1、以循序漸進(jìn)為原則，穩(wěn)步推進(jìn)行政體制改革

在浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的行政體制建設(shè)中，行政體制的成型是穩(wěn)步推進(jìn)的，這種遞進(jìn)式的改革有助于統(tǒng)籌兼顧，在平衡利益的同時(shí)構(gòu)筑科學(xué)的體系模式，以保證行政體制變革的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

浦東新區(qū)行政管理模式的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，即“開(kāi)發(fā)辦一管委會(huì)—新區(qū)政府”的演變歷程，與此伴隨的則是行政組織架構(gòu)的變化，從1990年國(guó)家批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)到2000年新區(qū)政府成立，歷時(shí)10年的時(shí)間。而濱海新區(qū)行政管理模式的演變則經(jīng)歷了“領(lǐng)導(dǎo)小組一管委會(huì)一新區(qū)政府”的路徑，從1994年天津成立濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，到2000年新區(qū)成立管委會(huì)，再到2006年被中央批準(zhǔn)為國(guó)家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，最后到2009年11月份組建濱海區(qū)政府，歷時(shí)15年的時(shí)間(高艷春，2010)。正是以這種原則為基礎(chǔ)，逐步完善的行政體制才促成了浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的高速發(fā)展。

2、以精簡(jiǎn)和效能為目標(biāo)，積極構(gòu)建扁平式政府體制

在建設(shè)伊始，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置就有別于通常的行政架構(gòu)，而以精簡(jiǎn)、效能為目標(biāo)。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上，整合相關(guān)行政職能，組建大部門(mén)，統(tǒng)一高效地執(zhí)行政府決策。同時(shí)，簡(jiǎn)化行政層級(jí)，擴(kuò)大管理幅度，以提升新區(qū)的行政效率。

浦東新區(qū)在1990—1992年的最初階段，是“開(kāi)發(fā)辦與三區(qū)兩縣并存”的管理體制。1993年成立管委會(huì)后，建立綜合部門(mén)，具體涵蓋“一室一部一委七局10個(gè)部門(mén)，實(shí)行大系統(tǒng)的運(yùn)作模式，開(kāi)始由管委會(huì)直接統(tǒng)轄街道(鎮(zhèn))(張學(xué)兵等，2005)。2000年8月按照一級(jí)政府模式，相應(yīng)的成立了區(qū)黨委、區(qū)人大、區(qū)政府和區(qū)政協(xié)，而后則設(shè)置了“特色鮮明的功能區(qū)”作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)行使職能。同時(shí)，區(qū)政府對(duì)接街道(鎮(zhèn))，并進(jìn)一步完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，真正形成了“新區(qū)政府+功能區(qū)+街道(鎮(zhèn))”的行政體制。濱海新區(qū)的管理模式則經(jīng)歷了一個(gè)由較為復(fù)雜到簡(jiǎn)約的過(guò)程，最終由“管委會(huì)+行政區(qū)”模式發(fā)展成今天的一級(jí)政府構(gòu)成。而現(xiàn)今的行政模式更秉持了大部制的理念，在區(qū)級(jí)政府設(shè)立19個(gè)職能機(jī)構(gòu)，統(tǒng)轄區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)；并在總體上形成了“新區(qū)政府+派出機(jī)構(gòu)(功能區(qū)+城區(qū))+街道(鎮(zhèn))”的管理體制。

3、以政策規(guī)范為依托，有效保障改革的進(jìn)程

政策規(guī)范不僅是改革依據(jù)，更是改革的動(dòng)力。包括國(guó)家政策、行政法規(guī)、地方法規(guī)和新區(qū)自我規(guī)定在內(nèi)的規(guī)范性文件，不僅昭示新區(qū)行政改革的方向，更給予行政體制改革的資源和空間。在浦東新區(qū)和濱海新區(qū)改革的進(jìn)程當(dāng)中，不同位階和不同種類(lèi)的政策規(guī)范充分發(fā)揮了先導(dǎo)性的作用，有力地指導(dǎo)了新區(qū)的行政體制建設(shè)，正是相關(guān)政策和法律賦予的權(quán)限才促使新區(qū)能夠在行政體制建設(shè)中“先試先行”，進(jìn)行創(chuàng)新和探索。

某種程度而言，浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)的過(guò)程即是規(guī)范體系日臻完善的過(guò)程。從1990年至今，從中央到地方各個(gè)層級(jí)的規(guī)范日益增多，并呈現(xiàn)體系性、規(guī)范化的特征，具體涵蓋國(guó)務(wù)院相關(guān)政策、部門(mén)規(guī)章、上海市制定的地方性法規(guī)和規(guī)章、浦東新區(qū)的規(guī)范性文件，等等。而天津市則早在2000年就制定并實(shí)施了我國(guó)第一部以經(jīng)濟(jì)區(qū)為適用對(duì)象的行政法規(guī)——《天津?yàn)I海新區(qū)條例》，以法律的形式明確了剛成立的新區(qū)管委會(huì)的職能，為后續(xù)開(kāi)發(fā)奠定了基礎(chǔ)(關(guān)爽，2009)。

4、以公共參與為輔助，深化行政體制改

革的力度

“小政府，大社會(huì)”是行政管理發(fā)展的必然趨勢(shì)，構(gòu)筑扁平式的管理模式就是以此為目標(biāo)的努力，其主要措施即是分解政府職能，打破全能政府的傳統(tǒng)，將部分職能讓渡給其他組織實(shí)施。

在浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)的過(guò)程當(dāng)中，政府一直重視中介組織的作用，并積極引入合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將部分公共服務(wù)的提供通過(guò)法定程序交由專(zhuān)業(yè)性的機(jī)構(gòu)和公司運(yùn)作，使政府能夠以更多的精力履行社會(huì)管理職能。在基層管理中，則在街道(鎮(zhèn))與居委會(huì)之間成立社區(qū)，帶動(dòng)居民參與社區(qū)事務(wù)，協(xié)商解決轄區(qū)內(nèi)重大事務(wù)，從而將改革由宏觀層次引向微觀領(lǐng)域，使改革貼近社會(huì)所需，從本源提高改革的效度(黎兵，2010)。而濱海新區(qū)現(xiàn)今的建設(shè)也在著重強(qiáng)調(diào)中介組織的作用，力圖通過(guò)培育中介組織而發(fā)揮其正面效應(yīng)。

綜上所述，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的行政體制建設(shè)給我們提供了有益借鑒。從宏觀到微觀的延伸，從靜態(tài)規(guī)范到動(dòng)態(tài)參與，都是今后新區(qū)行政體制建設(shè)中所要認(rèn)真參詳和吸納的經(jīng)驗(yàn)。只有以此為基礎(chǔ)，新區(qū)行政體制的探索才會(huì)取得事半功倍的效果。

三、兩江新區(qū)行政體制模式的現(xiàn)狀

兩江新區(qū)的建設(shè)明顯延續(xù)和繼承了浦東新區(qū)和濱海新區(qū)建設(shè)過(guò)程中采用的管委會(huì)模式，這種借鑒的有益性自然不言而明；而基于兩江新區(qū)行政環(huán)境的特殊性，其又蘊(yùn)含變革性和有限性。

1、管委會(huì)模式：兩江新區(qū)行政模式現(xiàn)行選擇

兩江新區(qū)現(xiàn)在實(shí)行的是開(kāi)發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下的管委會(huì)模式，即由重慶市主要領(lǐng)導(dǎo)組成“兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，在宏觀上對(duì)新區(qū)建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃和協(xié)調(diào)；同時(shí)，在其下設(shè)立“兩江新區(qū)管理委員會(huì)(黨工委)”，負(fù)責(zé)新區(qū)范圍的規(guī)劃布局、開(kāi)發(fā)建設(shè)與綜合協(xié)調(diào)等工作。在微觀層次，主要涵蓋以下三個(gè)方面：

在具體行政架構(gòu)上，兩江新區(qū)管理委員會(huì)則可分解為“1+3”、“3托1”的管理模式?！?+3”是指兩江新區(qū)管理委員會(huì)(黨工委)規(guī)劃統(tǒng)籌北碚區(qū)部分地域、渝北區(qū)部分地域和江北區(qū)部分地域?！?托1”則是指兩江新區(qū)管理委員會(huì)(黨工委)受市政府委托代管北部新區(qū)管委會(huì)和兩路寸灘保稅港區(qū)管委會(huì)，并直接負(fù)責(zé)魚(yú)石片區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，以三個(gè)區(qū)域的現(xiàn)有基礎(chǔ)為支撐，推動(dòng)整個(gè)新區(qū)的發(fā)展(《商品與質(zhì)量》編輯部，2010)。

在兩江新區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上，主要設(shè)有辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、政策法規(guī)室、工業(yè)促進(jìn)局、服務(wù)業(yè)促進(jìn)局、建設(shè)管理局等機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)與兩路寸灘保稅港區(qū)和北部新區(qū)工作對(duì)接為前提，積極推進(jìn)招商引資、項(xiàng)目審批等工作。

在片區(qū)開(kāi)發(fā)與建設(shè)上，成立重慶兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)投資集團(tuán)有限公司，由兩江新區(qū)管委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，以公司為主體負(fù)責(zé)新區(qū)開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)新片區(qū)時(shí)，由所在地的區(qū)委委派一名常委擔(dān)任公司總經(jīng)理，和兩江新區(qū)任命的董事長(zhǎng)一道領(lǐng)導(dǎo)公司負(fù)責(zé)片區(qū)的開(kāi)發(fā)。同時(shí)，在兩江新區(qū)管委會(huì)之下設(shè)園區(qū)管委會(huì)，由兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)集團(tuán)總裁和各區(qū)區(qū)長(zhǎng)同時(shí)出任各園區(qū)管委會(huì)主任(劉蒼勁，2010)。從一定角度而言，此種開(kāi)發(fā)模式有助于實(shí)現(xiàn)職能的明確劃分，防止政府職能混雜、職責(zé)不清的現(xiàn)象，符合市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)律，有利于增進(jìn)新區(qū)建設(shè)的活力。

綜上所述，兩江新區(qū)是在尊重原有行政區(qū)劃和功能區(qū)的基礎(chǔ)上成立的，有相當(dāng)基礎(chǔ)，又有重要的創(chuàng)新。在代管或直接管理的功能區(qū)基礎(chǔ)上，成立開(kāi)發(fā)公司并將兩者相結(jié)合，就是一個(gè)新的創(chuàng)舉；而精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，亦有利于扁平行政體制的形成。

2、兩江新區(qū)行政體制的困囿與問(wèn)題

兩江新區(qū)是在2008年6月份充分調(diào)研的基礎(chǔ)上提出的一個(gè)建設(shè)規(guī)劃，到2010年5月份正式批準(zhǔn)，再到2010年7月份正式成立，是一個(gè)相對(duì)短暫的過(guò)程。因此，在諸多領(lǐng)域存在創(chuàng)新的同時(shí)，也需要磨合的時(shí)間和完善的歷程?？傮w而言，在行政權(quán)威、行政主體、行政體系等方面都需要進(jìn)一步探索和改進(jìn)。

首先，兩江新區(qū)管理委員會(huì)并非一級(jí)政府，而是市政府的派出機(jī)構(gòu)，與北碚、渝北、江北三個(gè)區(qū)政府之間并不存在隸屬關(guān)系，更多的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的統(tǒng)籌。同時(shí)，對(duì)區(qū)政府的管理亦缺乏憲法依據(jù)，難以形成共識(shí)性的權(quán)威，而由此造成的統(tǒng)籌力度的匱乏則可能引起行政效率下降，延礙新區(qū)建設(shè)。

其次，行政主體偏重單項(xiàng)維度，缺少其他主體的合理介入。現(xiàn)行模式下，新區(qū)的行政主體主要包括準(zhǔn)政府性質(zhì)的兩江新區(qū)管理委員會(huì)和其代管或直管的三個(gè)管委會(huì)以及部分區(qū)域規(guī)劃為兩江新區(qū)范圍的三個(gè)區(qū)政府?？梢?jiàn)，在整個(gè)體系運(yùn)作當(dāng)中缺乏其他組織的存在，政府承擔(dān)全部的社會(huì)管理職責(zé)，易造成政府負(fù)擔(dān)過(guò)重的局面，不利于公共服務(wù)的提供。

最后，行政體系不統(tǒng)一，可能會(huì)導(dǎo)致政令不統(tǒng)一的局面。其主要源于兩個(gè)方面的原因：一是行政體制初建的緣故，本身即難以達(dá)到一蹴而就的效果；二是兩江新區(qū)管委會(huì)由于缺乏相應(yīng)的法理支持，在行政層級(jí)上難以實(shí)現(xiàn)與街道(鎮(zhèn))的對(duì)接，政令在基層執(zhí)行力不足。

四、兩江新區(qū)行政體制改革取向與舉措

兩江新區(qū)行政體制建設(shè)是當(dāng)前新區(qū)開(kāi)發(fā)中亟待強(qiáng)化的問(wèn)題，其完善機(jī)制的形成是新區(qū)開(kāi)發(fā)全面推進(jìn)的前提。只有實(shí)現(xiàn)行政體制的系統(tǒng)化和規(guī)范化，行政職責(zé)得到明確界定，新區(qū)政令才能得到有效執(zhí)行，新區(qū)開(kāi)發(fā)才會(huì)全方位地推進(jìn)。就目前情況而言，新區(qū)行政體制的建設(shè)應(yīng)當(dāng)著眼于經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會(huì)相互融合與相互提升，從多維度完善行政體制的架構(gòu)。

1、統(tǒng)籌功能區(qū)建設(shè)與行政區(qū)域發(fā)展，明確各類(lèi)行政主體間關(guān)系

在現(xiàn)行的“1加3”、“3托l(wèi)”管理體制基礎(chǔ)上，推進(jìn)“功能園區(qū)”的建設(shè)，理順兩江新區(qū)管委會(huì)、區(qū)政府與各個(gè)園區(qū)管委會(huì)之間的關(guān)系，使之能夠融合與統(tǒng)一。新區(qū)管委會(huì)在統(tǒng)籌北碚、渝北、江北區(qū)政府的同時(shí)，要積極推進(jìn)功能區(qū)的建設(shè)，以10大功能區(qū)為基礎(chǔ)成立功能區(qū)管委會(huì)，與兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)投資集團(tuán)有限公司合作，從經(jīng)濟(jì)層面推動(dòng)功能區(qū)的發(fā)展。總體上，可以逐步形成這樣的模式：功能區(qū)委員會(huì)作為新區(qū)委員會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)主要在園區(qū)內(nèi)行使經(jīng)濟(jì)職能，并同開(kāi)發(fā)公司一同負(fù)責(zé)園區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，相應(yīng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)則由所屬區(qū)域的區(qū)政府承擔(dān)。模式運(yùn)行到較為成熟的階段后，可以借鑒濱海新區(qū)的某些做法，在一定區(qū)域?qū)嵤靶聟^(qū)管委會(huì)+功能園區(qū)管委會(huì)+鎮(zhèn)(街道)”的行政模式，為向一級(jí)政府模式過(guò)渡做準(zhǔn)備。

2、完善行政事務(wù)處理流程，建立統(tǒng)一高效的決策、執(zhí)行與監(jiān)督(評(píng)估)機(jī)制

效率是當(dāng)前新區(qū)建設(shè)中各個(gè)領(lǐng)域的重要追求，而行政效率則是提升經(jīng)濟(jì)效率、建設(shè)效率的主要推手。鑒于行政主體較為多元，涉及利益頗為復(fù)雜，行政事務(wù)的處理流程則顯得尤為重要。當(dāng)前，在決策機(jī)制上可以實(shí)行協(xié)商性的合作模式，即重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政等事務(wù)要經(jīng)新區(qū)管委會(huì)和相關(guān)區(qū)政府進(jìn)行磋商，在達(dá)成基本共識(shí)的基礎(chǔ)上作出決策。在執(zhí)行機(jī)制上，關(guān)于經(jīng)濟(jì)的決策應(yīng)主要由功能園區(qū)委員會(huì)實(shí)施，關(guān)于其他事務(wù)的決定則主要依托相關(guān)區(qū)政府及其下級(jí)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，并依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》等法規(guī)進(jìn)行信息公開(kāi)，建設(shè)陽(yáng)光行

政機(jī)制。此種改革存在雙重效用：既可以弱化區(qū)級(jí)政府的行政權(quán)力；亦可提升執(zhí)行的效率。在監(jiān)督(評(píng)估)機(jī)制上，則要做三個(gè)方面的努力：一是要針對(duì)不同的區(qū)域和多元主體的不同職能制定差異化的績(jī)效考核機(jī)制，以充分激發(fā)行政主體的積極性；二是要建立多維的法定監(jiān)督機(jī)制，將電子監(jiān)察、效能投訴與首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制相結(jié)合，以提高行政主體的行為自覺(jué)；三是引進(jìn)社會(huì)監(jiān)督(評(píng)估)，包括媒體監(jiān)督和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估等，為行政體制的改革、探索提供廉明公正的環(huán)境。

3、建立健全行政機(jī)構(gòu)，以大部制的理念整合優(yōu)化行政職能

繼續(xù)完善新區(qū)管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在與代管或直管的功能區(qū)對(duì)接工作時(shí)，進(jìn)行大部制的有益嘗試和探索，特別是要根據(jù)中央對(duì)兩江新區(qū)的定位優(yōu)化行政職能，在公共財(cái)政、行政審批、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等層面做出新的突破，將重要職能整合進(jìn)幾個(gè)大的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在公共財(cái)政層面，要建立自身的財(cái)政機(jī)構(gòu)，獨(dú)立進(jìn)行財(cái)政運(yùn)作，為新區(qū)管委會(huì)各項(xiàng)職能的實(shí)施提供充分資金保障。在行政審批層面，向新區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)下放審批權(quán)限，分離審批主體和責(zé)任主體，簡(jiǎn)化審批程序，讓申報(bào)者更多地自我擔(dān)責(zé)。同時(shí)，將實(shí)地審批和網(wǎng)絡(luò)審批相結(jié)合，在提高審批進(jìn)程的同時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層面，要探索建立專(zhuān)門(mén)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，服務(wù)于城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，不僅要按計(jì)劃推進(jìn)戶(hù)籍改革，更要解決后續(xù)的就業(yè)和保障等民生問(wèn)題。另外，要充分發(fā)揮已經(jīng)成立的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、工業(yè)促進(jìn)局等機(jī)構(gòu)的作用，在縱向上要加強(qiáng)與上級(jí)機(jī)構(gòu)的對(duì)接和對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，在橫向上則要善于和相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)，發(fā)揮部門(mén)間合作的整體效應(yīng)。

4、培育各種中介組織并引導(dǎo)公民參與，創(chuàng)新公共服務(wù)提供模式和社會(huì)治理模式

新區(qū)的行政體制改革要以先進(jìn)的理念為指導(dǎo)，以?xún)?nèi)生性的變革為旨向，引入國(guó)內(nèi)外先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)，將前瞻性、持續(xù)性作為變革實(shí)踐要實(shí)現(xiàn)的基本特色，亙久地推動(dòng)新區(qū)的發(fā)展。在關(guān)乎重要民生問(wèn)題的基層領(lǐng)域，新區(qū)管委會(huì)應(yīng)借鑒先進(jìn)的治理理念，讓公民切實(shí)參與到重大事務(wù)當(dāng)中，發(fā)揮主體性作用。在涉及重大公共利益的決策上，要舉行相應(yīng)的聽(tīng)證會(huì)，并將聽(tīng)證會(huì)形成的正確共識(shí)作為決策的主要依據(jù)。在城區(qū)治理上，則要繼續(xù)完善居民委員會(huì)制，并在此基礎(chǔ)上聯(lián)合成立社區(qū)，就區(qū)域內(nèi)事務(wù)，聯(lián)合居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理等機(jī)構(gòu)，進(jìn)行協(xié)商自治。而在村務(wù)管理上，則要按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃，適時(shí)地推動(dòng)村民自治的變革。

在公共服務(wù)的提供模式上，新區(qū)管委會(huì)則要厘定自身的基本職能，將公共服務(wù)的提供讓渡給各類(lèi)中介組織或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，自身更多地履行規(guī)劃和監(jiān)督職責(zé)。具體而言，要培育和組建四種類(lèi)型的中介組織：管理類(lèi)中介機(jī)構(gòu)，主要指履行部分行政職能的事業(yè)單位；服務(wù)類(lèi)中介機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)、律師、審計(jì)等事務(wù)所，主要分擔(dān)一定的社會(huì)性、公益性、監(jiān)督性職能；自律類(lèi)中介機(jī)構(gòu)，即行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)，主要通過(guò)行業(yè)規(guī)范或習(xí)慣推進(jìn)自身的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作，分解和承擔(dān)一部分規(guī)范職能；技術(shù)類(lèi)中介機(jī)構(gòu)，如環(huán)保監(jiān)測(cè)、建筑招標(biāo)等機(jī)構(gòu)，主要受政府委托或授權(quán)從事技術(shù)類(lèi)的行政事務(wù)。同時(shí)，相關(guān)的市政事務(wù)，比如綠化、交通等，則盡可能地以競(jìng)爭(zhēng)的方式讓公司經(jīng)營(yíng)。由此，新區(qū)管委會(huì)及下設(shè)機(jī)構(gòu)則能真正實(shí)現(xiàn)通過(guò)讓渡行政權(quán)力優(yōu)化資源配置的目的。

5、制定地方性行政法規(guī)與規(guī)范，建構(gòu)有序的行政體制改革進(jìn)路

重慶市政府作為新區(qū)管委會(huì)的上級(jí)機(jī)構(gòu)，更應(yīng)給予新區(qū)法治的保障和支持，建立專(zhuān)門(mén)的地方性法規(guī)。以提升兩江新區(qū)管委會(huì)的權(quán)威，促進(jìn)新區(qū)建設(shè)的和諧有序進(jìn)行。一是應(yīng)通過(guò)規(guī)范的形式(比如說(shuō)，可以制定兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)條例、兩江新區(qū)招商投資規(guī)定等規(guī)范性文件)賦予新區(qū)更多的權(quán)限和職能，在新區(qū)管委會(huì)與北碚、渝北、江北區(qū)政府關(guān)系上盡量做出明確的規(guī)定，使新區(qū)管委會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能落到實(shí)處。二是要發(fā)揮新區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——政策法規(guī)室的作用，根據(jù)實(shí)際研究國(guó)家政策法律以及其他開(kāi)發(fā)區(qū)的法治建設(shè)成果，努力為自身尋求政策和法律的支撐，向新區(qū)管委會(huì)提請(qǐng)制定區(qū)域內(nèi)規(guī)范的建議，促進(jìn)新區(qū)法制保障的統(tǒng)一性。只有這樣，才能有效處理多元行政主體間的利益糾葛，促使新區(qū)行政體制建設(shè)有序平穩(wěn)進(jìn)行。

總之，以上的幾項(xiàng)努力并非新區(qū)行政體制探索的終結(jié)，而是在可行與合理原則指導(dǎo)下的一種努力。兩江新區(qū)行政體制的變革應(yīng)該將此作為一個(gè)過(guò)渡，最終形成一級(jí)政府模式，以行政區(qū)的樣態(tài)鞏固改革成果。

五、兩江新區(qū)一級(jí)政府模式的建構(gòu)與完善

根據(jù)浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，走向一級(jí)政府模式是新區(qū)開(kāi)發(fā)日益成熟的必然選擇。兩江新區(qū)行政體制的建設(shè)，要根據(jù)發(fā)展實(shí)際，在前述舉措得到有力貫徹的情況下，結(jié)合改革的進(jìn)程逐步地建立一級(jí)政府模式。就目前的情況而言，新區(qū)行政體制改革必須進(jìn)行策略選擇，由易到難，分階段進(jìn)行。

在體制構(gòu)建上，以渝北和江北行政區(qū)劃為基本輪廓成立兩江新區(qū)政府，作為走向一級(jí)政府的初步實(shí)踐，是合理和可行的選擇。在兩江新區(qū)規(guī)劃中，涵蓋渝北區(qū)18個(gè)街道(鎮(zhèn))、江北區(qū)11個(gè)街道(鎮(zhèn))，渝北區(qū)與江北區(qū)的絕大部分區(qū)域被規(guī)劃在內(nèi)，且占據(jù)新區(qū)規(guī)劃面積的主體部分，10個(gè)功能園區(qū)有8個(gè)功能園區(qū)處于渝北區(qū)和江北區(qū)境內(nèi)。因此，以渝北區(qū)和江北區(qū)地域作為行政區(qū)劃成立兩江新區(qū)政府切實(shí)可行，并能盡量地避免相關(guān)阻力。

在具體實(shí)踐中，根據(jù)中央和市政府的授權(quán)與要求，以新區(qū)管委會(huì)和渝北區(qū)、江北區(qū)現(xiàn)行的行政體制為基礎(chǔ)，撤銷(xiāo)渝北區(qū)和江北區(qū)原有建制成立兩江新區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)，并積極向中央申請(qǐng)將未納入新區(qū)的渝北區(qū)和江北區(qū)的其他部分歸入規(guī)劃或享受同等政策。而在一級(jí)政府體制之下，在行政區(qū)域內(nèi)(即原渝北區(qū)和江北區(qū)行政區(qū)域)實(shí)行扁平管理模式，賦予8個(gè)功能園區(qū)更多的職權(quán)，作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)行使相關(guān)職能，指導(dǎo)街鎮(zhèn)的工作。在街鎮(zhèn)以下，則更多地引入公民自治機(jī)制。在整體上，建立起一種民主性和效能型的管理模式——“新區(qū)政府+功能園區(qū)+鎮(zhèn)(街道)+公共參與”。同時(shí)，在原新區(qū)規(guī)劃的北碚區(qū)部分仍然歸屬北碚，而經(jīng)濟(jì)職能由其他兩個(gè)功能園區(qū)繼續(xù)行使，新區(qū)政府則受市政府的委托繼續(xù)統(tǒng)籌管理功能園區(qū)管委會(huì)。

在經(jīng)濟(jì)實(shí)力充分提升，上述行政機(jī)制融合統(tǒng)一后，并街(鎮(zhèn))擴(kuò)權(quán)，形成大街道、大鎮(zhèn)的模式，裁撤作為派出機(jī)構(gòu)的功能園區(qū)管委會(huì)，強(qiáng)化和規(guī)范公共參與，形成“新區(qū)政府+街道(鎮(zhèn))”的二級(jí)政府管理體制。另外，積極推進(jìn)屬北碚的水土、復(fù)興、蔡家崗、施家梁4個(gè)街鎮(zhèn)的發(fā)展，以期將北碚區(qū)納入兩江新區(qū)政府的行政區(qū)劃，逐步實(shí)現(xiàn)上述一級(jí)政府模式下的二級(jí)政府管理的變革，以使渝北、江北、北碚三區(qū)合一，形成實(shí)力強(qiáng)大、管理創(chuàng)新、科學(xué)發(fā)展的兩江新區(qū)政府?？傊@種二級(jí)政府管理模式形成后，將是兩江新區(qū)對(duì)新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的重要突破，對(duì)以后其他新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)，對(duì)“小政府、大社會(huì)”的構(gòu)筑都具有先創(chuàng)性的意義。

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(編輯：夏冬；校對(duì)：朱德東)