□文/余曙光 廖 波

我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境現(xiàn)狀及其治理

□文/余曙光 廖 波

西部地區(qū)是我國最大的自然生態(tài)區(qū)，然而西部地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)造成了巨大的環(huán)境污染，保護(hù)西部地區(qū)環(huán)境迫在眉睫。影響我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境的因素眾多。本文以四川省L縣為例，分析我國城鎮(zhèn)環(huán)境污染產(chǎn)生現(xiàn)狀，對我國城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)提供一些參考性的意見。

城鎮(zhèn)環(huán)境；環(huán)境保護(hù)；公眾參與；西部

一、我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境污染現(xiàn)狀

（一）空氣污染嚴(yán)重。我國2007年空氣質(zhì)量達(dá)到和超過國家二級標(biāo)準(zhǔn)的城市數(shù)量比重達(dá)到60.5%，劣于三級的比重下降至3.4%，城市空氣質(zhì)量相比2001年已有所好轉(zhuǎn)。但據(jù)資料顯示，我國平均每天能源消費(fèi)量除燃料油在2006年的12.0萬噸減少到11.2萬噸外，其他的煤炭、焦炭、原油、汽油、煤油、柴油、天然氣都從1990年到2007年逐年增加，這些燃物的燃燒所排放的二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫，都給我國城市的空氣帶來嚴(yán)重的污染。西部地區(qū)的主要城市如成都、重慶、西安、蘭州、烏魯木齊等幾大城市的空氣質(zhì)量達(dá)二級以上天數(shù)占全年比重分別是 87%、81%、82%、73%、72%，而整個(gè)四川省和重慶市的自然生態(tài)保護(hù)區(qū)是完全能夠促使這些城市環(huán)境空氣質(zhì)量更加好轉(zhuǎn)。2008年全國工業(yè)二氧化碳總排放量為1，991.4萬噸，而西部十二省的總排放量為706.0萬噸，占全國的34.46%，值得注意的是我國西藏地區(qū)在2008年的工業(yè)二氧化碳排放量為0.1萬噸，從而可以推斷出其他省份的排放量相對值較大。如，內(nèi)蒙古為125.9萬噸、四川為96.9萬噸、陜西為80.7萬噸、重慶為62.7萬噸。同時(shí)，全國生活二氧化碳排放量為329.9萬噸，西部就占43.13%，為142.3萬噸。西部城鎮(zhèn)居民，尤其是處于工業(yè)聚居地的居民的空氣環(huán)境質(zhì)量得不到應(yīng)有的保障。

四川省L縣城中央有條鵝江河，但是在河的上游地帶建有許多廠礦，最為嚴(yán)重的是一座棉紡廠，該廠每天都會(huì)排放大量的廢氣，致使在該城的居民每天飽受惡劣空氣的影響。2007年的四川省統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，L縣的空氣質(zhì)量達(dá)到及好于二級的天數(shù)為253天，只占全年的69.3%，其數(shù)字相當(dāng)?shù)拖?。該縣近年工業(yè)煙塵排放量達(dá)標(biāo)量分別是2004年9.5%、2005年20.3%、2006年19.2%、2007年85%。

（二）水體污染嚴(yán)重。目前，全國各種規(guī)模和性質(zhì)的小城鎮(zhèn)已近48，000個(gè)。隨著眾多小城鎮(zhèn)政治和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)的水污染問題也日益提上議事日程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，小城鎮(zhèn)污水年排放量為270億噸，日排放量達(dá)到7，400萬噸，到2010年，小城鎮(zhèn)污水年排放量將增加到420億噸，日排放量達(dá)到1.15億噸。西部地區(qū)地域遼闊，居民相對比較分散，所以設(shè)置的縣鎮(zhèn)數(shù)目較多，他們在綜合治理污水的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)等方面都比東中部落后，同時(shí)又缺少相互的協(xié)調(diào)，致使西部地區(qū)的大江、大河污染得不到徹底的清除。

西部地區(qū)城鎮(zhèn)水體污染主要有兩方面：一方面是生活用水造成的污染，一方面是工業(yè)用水造成的工業(yè)水污染。2008年全國人均日生活用水量為178.2升，其中西藏自治區(qū)和四川省的人均日常生活用水量分別為197.3升和253.6升。兩地區(qū)都處于長江上游地段，人們的生活用水多必然產(chǎn)生更多的污水，如果處理不當(dāng)，不僅影響本地區(qū)人們的生產(chǎn)生活，還會(huì)給下游的人們帶去不便。西部地區(qū)小城鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量眾多、工藝陳舊、設(shè)備簡陋、技術(shù)落后、能源消耗高，絕大部分企業(yè)沒有防治污染設(shè)施，使污染危害變得非常突出。2008年西部二氧化硫的總排放量為848.5萬噸，占全國的36.55%，排放量的前十位中，西部有三位。

L縣城市生活污水處理廠日處理生活污水30，000噸。該項(xiàng)目建設(shè)性質(zhì)為新建，于2004年7月開建，2008年3月建成。此項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施是針對江河水污染日益嚴(yán)重的情況下實(shí)施的，過去每年夏天河里的污水都會(huì)造成水里的魚類出現(xiàn)反?，F(xiàn)象，大量魚類死亡，居民更不敢食用河內(nèi)的魚。雖然新建的污水處理廠緩解了嚴(yán)重的城市水污染，但是河岸兩側(cè)的休閑娛樂場所每天自由排放到河里的污水也未減少，上游的工業(yè)廠，如棉紡廠、新建的“川渝合作試驗(yàn)工業(yè)基地”工廠排放的未經(jīng)處理的工業(yè)廢水。這樣，即使再好的污水處理廠也難以承受這種循環(huán)的污染。

（三）城鎮(zhèn)工業(yè)固體廢物和生活垃圾。全國城市每年產(chǎn)生垃圾1.6億多噸，占世界總量的1/4以上，且仍以每年8%～10%的速度增長；累計(jì)堆存量超過70億噸，占地5萬多公頃，200多個(gè)大中城市已被垃圾包圍。俗話說：“垃圾只是放錯(cuò)了位置的財(cái)富”。城鎮(zhèn)工業(yè)固體廢物如果能經(jīng)過處理利用，不僅保護(hù)了生態(tài)，還創(chuàng)造了價(jià)值，實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)-產(chǎn)品-垃圾”到“生產(chǎn)-產(chǎn)品-垃圾-產(chǎn)品”的轉(zhuǎn)變。西部各省份工業(yè)固體廢物綜合利用率偏低，有8個(gè)省份的利用率低于80%。

2008年全國工業(yè)固體廢物綜合利用率為79.91%，西部有8個(gè)城市未達(dá)到平均水平，而且綜合利用率的前十位中，西部只占兩位。對于生活垃圾無害化處理率方面，全國的平均水平為66.8%，西部省份中有4個(gè)低于其平均水平，而且最好的北京市與最差的甘肅省相差65.4%。總體來說，西部主要城市的工業(yè)固體廢物處理率和生活垃圾無害化處理率相對于東部發(fā)達(dá)城市偏低。

二、我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境污染現(xiàn)狀危害及原因

（一）環(huán)境立法不足?！稇椃ā肥俏覈贫ǜ黜?xiàng)法律法規(guī)的根本原則，但是由于當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境，造成對環(huán)境問題上的認(rèn)識(shí)不足，從而導(dǎo)致憲法規(guī)定出現(xiàn)一定的偏頗。如，憲法對環(huán)境問題強(qiáng)調(diào)防治污染，而忽視資源保護(hù)；憲法關(guān)于環(huán)境問題中強(qiáng)調(diào)國家對環(huán)境的保護(hù)，而忽視普通公民的參與等等。

地方環(huán)境保護(hù)法是在中央環(huán)境保護(hù)法即1979年制定的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》下，針對地方的實(shí)際情況而制定的在于保護(hù)地方環(huán)境不受侵害的法律法規(guī)。在環(huán)境侵權(quán)糾紛中存在著群體受害者，由于受害對象大多是許多單個(gè)的人或單位，單個(gè)受害者往往認(rèn)為自己只是眾多受害者的極小部分，勢單力薄，又考慮成本與收益的問題，往往不愿參加訴訟。而我國的民間環(huán)保組織在環(huán)保問題上只是呼吁相關(guān)部門對污染環(huán)境的責(zé)任人負(fù)起責(zé)任，實(shí)際效果確實(shí)可想而知的。西部地區(qū)各省都有環(huán)境保護(hù)條例，這些法律都有效地保護(hù)了西部地區(qū)的環(huán)境，但值得注意的是，為什么西部地區(qū)的環(huán)境污染還在加劇呢？其中一個(gè)原因也是環(huán)境立法的不足，雖然我國近些年來環(huán)境立法逐漸增多和完善，但其存在的最大問題是相互之間的協(xié)調(diào)力度不夠。這個(gè)問題不解決必然影響主要圍繞環(huán)境與資源保護(hù)和發(fā)展為主旋律的西部開發(fā)。

（二）環(huán)境執(zhí)法不力不嚴(yán)。有法可依、有法必依、違法必究是我們依法辦事的原則，我國相關(guān)環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)比較完善，但是執(zhí)法體系出現(xiàn)問題，環(huán)境污染依然得不到有效解決，環(huán)境執(zhí)法成為保護(hù)環(huán)境的關(guān)鍵。由于環(huán)境法具有綜合性的特點(diǎn)，環(huán)境執(zhí)法既包括司法機(jī)關(guān)執(zhí)法，又包括環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法。我國環(huán)境執(zhí)法的特殊性決定了環(huán)境保護(hù)的艱巨性。從目前我國法律實(shí)踐看，有80%以上的環(huán)境法律是由環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，80%以上的環(huán)境糾紛也是由環(huán)境行政機(jī)關(guān)處理的，所以，加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境法實(shí)施和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要方面。環(huán)境行政執(zhí)法不力的客觀原因在于，地方政府與所轄企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益方面捆在了一起，地方政府將不得不傾全力維護(hù)企業(yè)的發(fā)展，而對企業(yè)的環(huán)境損害行為睜一只眼，閉一只眼，甚至出現(xiàn)地方政府與企業(yè)“合謀”。主觀原因在于，政府官員政治創(chuàng)租和抽租，政治創(chuàng)租就是政府官員利用行政干預(yù)的辦法來增加企業(yè)的利潤，人為地創(chuàng)造租，誘使企業(yè)向他們“進(jìn)貢”，以作為得到這種“租”的條件；抽租則是政府官員故意提出某項(xiàng)會(huì)使企業(yè)利益受損的政策作為威脅，迫使企業(yè)割舍一部分既得利益與政府官員分享。

任何一項(xiàng)環(huán)境執(zhí)法工作都有可能會(huì)因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)建設(shè)”的需要而被叫停，地方各級環(huán)境執(zhí)法部門對污染行為聽之任之，放任自流的做法加劇了我國城鎮(zhèn)的環(huán)境污染。西部地區(qū)參與環(huán)境執(zhí)行隊(duì)伍人員的素質(zhì)相對比較低，對環(huán)境保護(hù)執(zhí)法這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)的作用認(rèn)識(shí)不深刻，所以執(zhí)法中帶有主觀性，隨意執(zhí)法，隨意忘法。中國國家行政學(xué)院公共管理教研室竹立家認(rèn)為：“雖然中國有很多的環(huán)保法律和法規(guī)，但是執(zhí)行是個(gè)大問題。環(huán)保部門利用他們的職責(zé)和權(quán)力來謀取福利，中國環(huán)保方面的貪污有兩種類型：一種是挪用或?yàn)E用治污資金；另一種是利用權(quán)力接受賄賂?！?/p>

（三）環(huán)境管理的公眾參與范圍狹窄。我國公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)在逐漸加強(qiáng)，2009年廣州市一些居民在市政府前抗議在他們的居住地附近修建一座垃圾焚燒爐的計(jì)劃。該地政府2006年提出選址修建一座焚燒爐，但是居民2009年才知道這項(xiàng)計(jì)劃?；瓜壬岢觯骸肮妼Νh(huán)境保護(hù)的具體參與是環(huán)境權(quán)的真正體現(xiàn)，它不僅使個(gè)人行使他所享有的權(quán)利，還使他在這方面承擔(dān)了應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。而且，公眾因此不再是消極的權(quán)利享有者，而要分擔(dān)管理整個(gè)集體利益的責(zé)任?！惫竦沫h(huán)境保護(hù)意識(shí)和參與行動(dòng)一方面有利于保護(hù)自身的生活環(huán)境，另一方面也是給相關(guān)政府部門提醒，對現(xiàn)在的環(huán)境污染處理不當(dāng)將會(huì)引起公眾的強(qiáng)烈不滿，從而引發(fā)政府信任危機(jī)。

美國環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)根據(jù)本國的《國家環(huán)境政策法》頒布了《國家環(huán)境政策法實(shí)施條例》，詳細(xì)規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)的公眾參與程序，使美國形成了以“一法一條例”為核心的環(huán)境管理公眾參與制度。我國環(huán)境治理的重大挑戰(zhàn)之一是，一個(gè)項(xiàng)目從始至終資金的使用都不透明，另外還包括缺乏環(huán)境影響評估，項(xiàng)目監(jiān)管等大眾參與監(jiān)督問題。

三、我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境污染治理對策

（一）完善環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。雖然我國已頒布實(shí)施了眾多有關(guān)城鎮(zhèn)環(huán)境與資源方面的法律及地方法律，但就整體而言，城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系還很不完善，也缺乏協(xié)調(diào)性，這樣會(huì)造成執(zhí)法中法律法規(guī)的“打架現(xiàn)象”，而且有些法律法規(guī)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下制定出來的，隨著情況的變化，原有的一些法律條文已不適應(yīng)變化后的情況，對這些不適應(yīng)新情況的法律法規(guī)應(yīng)及時(shí)修訂。長江、黃河的發(fā)源地都在西部，西部地區(qū)天然的自然生態(tài)占全國的大部分，保護(hù)這些資源免受污染是全國人民特別是西部人民不可推卸的責(zé)任。《環(huán)境影響評價(jià)法》、《環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)執(zhí)法程序法》等都有利于保護(hù)西部環(huán)境，望這些制度早些提上日程。

（二）環(huán)境執(zhí)法必須堅(jiān)持法制方針。城鎮(zhèn)環(huán)境污染的防治離不開環(huán)境執(zhí)法，環(huán)境執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境污染防治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。環(huán)境執(zhí)法是一個(gè)動(dòng)態(tài)的全過程，各個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格遵照我國法律的要求，做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，執(zhí)法過程中不可將目光落到某一點(diǎn)或某一個(gè)階段上，而應(yīng)該實(shí)行全程監(jiān)管，改革傳統(tǒng)的工業(yè)化那種“三高、兩低”的發(fā)展模式，走新型工業(yè)化道路；放棄過分的追求城市化發(fā)展速度，這種超出國情的“冒進(jìn)式”城市化給城市生態(tài)環(huán)境帶來了多方面的壓力。城市相較于農(nóng)村具有更高的人均資源消耗量和人均廢棄物集中產(chǎn)生量；拋棄以GDP增長為唯一政績的政績觀，嚴(yán)格按照環(huán)境保護(hù)法條例規(guī)定的辦法，如《四川省環(huán)境保護(hù)條例》第二章第十二條規(guī)定各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本行業(yè)的環(huán)境保護(hù)和污染防治工作，并對所屬企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境保護(hù)和污染防治工作進(jìn)行定期考核。企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)作為考核單位領(lǐng)導(dǎo)實(shí)績和企業(yè)升級、評選先進(jìn)、文明單位的重要內(nèi)容。

（三）完善環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制。保持監(jiān)督管理部門的“監(jiān)管獨(dú)立性”，避免外界干擾監(jiān)督執(zhí)法，黨的十七大就提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的總思路。首先，要提高監(jiān)管部門執(zhí)法人員的素質(zhì)，逐步形成“無縫隙管理”的整合模式；其次，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，以全國甚至世界的環(huán)境監(jiān)督高標(biāo)準(zhǔn)來衡量各城鎮(zhèn)的環(huán)保效果；最后，完善環(huán)境監(jiān)督信息檢測發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)。建立健全信息共享、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和權(quán)威的環(huán)境監(jiān)督信息收集和分析機(jī)制，以便讓公眾能及時(shí)地了解環(huán)保部門的監(jiān)管情況。

（四）建立公眾參與城鎮(zhèn)環(huán)境管理的暢通渠道。改革開放30多年來，高速的經(jīng)濟(jì)增長和西部大開發(fā)有力地推動(dòng)了西部科教文衛(wèi)的全面發(fā)展，城鎮(zhèn)居民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和公眾參與能力正在逐漸加強(qiáng)，而我國城市的環(huán)境治理職能幾乎由政府承擔(dān)，導(dǎo)致了政府負(fù)擔(dān)過重、行為短視和公眾參與不足。特別是治理污染的資金和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督等方面壓力較大。2000年以來，全部城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相當(dāng)一部分企業(yè)的污染治理投資均由政府承擔(dān)，企業(yè)自籌工業(yè)污染治理投入占環(huán)保投資總額比重不足18%。應(yīng)發(fā)揮公眾的力量，集結(jié)社會(huì)自足籌資，爭取NGO的大力支持，其中團(tuán)體訴訟制度的建立能有效地利用團(tuán)體訴訟的法律知識(shí)、專業(yè)知識(shí)較強(qiáng)和廣泛的社會(huì)影響力等優(yōu)勢，來改變單個(gè)受害者的弱者地位和幫助受害當(dāng)事人。印度《環(huán)保法》第19條規(guī)定了公民訴訟，其含義是任何受到私人、公司侵害的人，可以依法尋求適當(dāng)?shù)姆ㄔ河枰匝a(bǔ)償。這意味著任何人均可以對違反環(huán)境法的行為起訴，包括一些地方政府保護(hù)下的污染企業(yè)。

四、結(jié)語

我國西部城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)綜合型的問題，它需要包括政府、企業(yè)、公民、NGO等主體共同的努力下才能達(dá)到效果，從環(huán)境保護(hù)的立法、執(zhí)法、監(jiān)督再到公眾的參與監(jiān)督是一個(gè)長期的過程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞都會(huì)影響到環(huán)境保護(hù)的全局，因此西部城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)任重而道遠(yuǎn)。

（作者單位：重慶大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院）

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