馬靜

(鄭州市惠濟區(qū)人民法院，河南鄭州 450000)

公眾參與環(huán)境影響評價機制研究

馬靜

(鄭州市惠濟區(qū)人民法院，河南鄭州 450000)

以“圓明園鋪膜事件”為契機，在全國范圍掀起的“環(huán)評風暴”，加深了公民對于環(huán)境影響評價的認識。對比歐美國家，我國公眾參與環(huán)境影響評價機制存在明顯的缺陷，研究者提出了相應(yīng)的改進措施和建議。

環(huán)境影響評價;公共參與;對比分析;對策建議

一、我國公共參與環(huán)境影響評價機制現(xiàn)狀

環(huán)境影響評價中的公眾參與作為項目方或環(huán)境影響評價機構(gòu)與公眾之間的一種雙向交流機制，目的是為了預防或減少項目對公眾的危害，實現(xiàn)人與自然的和諧，是指有關(guān)單位、專家和公眾通過一定的途徑和方式，遵循一定的程序，參與與其環(huán)境權(quán)益有關(guān)的環(huán)境影響評價活動，使制定規(guī)劃或者審批建設(shè)項目的決策活動符合廣大公眾的利益。〔1〕公眾參與環(huán)境影響評價作為避免決策失誤的有效工具，體現(xiàn)了一個國家環(huán)境意識、民主進程和政治文明的發(fā)展程度。

我國自引入環(huán)境影響評價制度開始關(guān)注公眾參與在環(huán)境影響評價制度中的作用，在《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》中出現(xiàn)“環(huán)境影響報告書中，應(yīng)當有建設(shè)項目所在地單位和居民的意見”的模糊規(guī)定。在1989年12月的《環(huán)境保護法》，明確規(guī)定將公眾的意見列為環(huán)境影響評價報告書的必備內(nèi)容。2003年9月1日實施的《環(huán)境影響評價法》，首次通過立法的形式確定了中國公民的環(huán)境權(quán)益，規(guī)定凡直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，要征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見，為公眾參與環(huán)境決策并依法維護自身合法環(huán)境權(quán)益奠定了更為明確的法律基礎(chǔ)。2006年2月14日，國家環(huán)?？偩终桨l(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，系統(tǒng)規(guī)定了公民參與環(huán)境影響評價的范圍、程序、組織、形式等內(nèi)容。

二、我國環(huán)境影響評價制度中公眾參與存在的問題

1.環(huán)境影響評價制度中公眾參與主體不明確

公眾參與環(huán)境影響評價制度，從結(jié)構(gòu)內(nèi)容上看，應(yīng)包含三個要素:一是“誰參與”;二是“參與什么”;三是“怎樣參與”。環(huán)境影響評價中公眾參與應(yīng)圍繞這三方面進行制度設(shè)計，首先就要明確其主體——公眾的范圍。但是我國《環(huán)境影響評價法》和《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》都未明確公眾的范圍。公眾范圍的模糊，留下了很大的自由裁量空間，也在很大程度上影響了公眾參與環(huán)境影響評價的質(zhì)量。

2.公眾參與環(huán)境影響評價的范圍狹窄

我國《環(huán)境影響評價法》只規(guī)定兩種“對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目”才能讓公眾參與評價。《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中明確規(guī)定“適用于下列建設(shè)項目環(huán)境影響評價的公眾參與”，具體分為三類:(1)對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目;(2)環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動，建設(shè)單位應(yīng)當重新報批環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目; (3)環(huán)境影響報告書自批準之日起超過五年方?jīng)Q定開工建設(shè)，其環(huán)境影響報告書應(yīng)當報原審批機關(guān)重新審核的建設(shè)項目。另外，按照相關(guān)法律規(guī)定規(guī)劃也可以作為評價對象，其細分為綜合利用規(guī)劃(含土地利用的有關(guān)規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃)和專項規(guī)劃(含工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項規(guī)劃)兩大類?！?〕

3.公眾參與環(huán)境影響評價階段的滯后和空白

《環(huán)境影響評價法》允許公眾介入環(huán)境影響評價的階段十分有限:(1)對于指導性規(guī)劃的環(huán)境影響評價，根本不設(shè)專家審查和公眾參與的內(nèi)容; (2)對于專項規(guī)劃的環(huán)境影響評價，只在報批規(guī)劃草案前征求公眾對于環(huán)境影響報告書的意見，而在編寫報告書、專家審批等階段排除了公眾參與，實踐中報告書因公眾的意見而進行大幅更改的情況非常罕見;(3)對于建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，建設(shè)單位也只是報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前征求公眾的意見，至于項目可行性研究、建設(shè)項目設(shè)計、環(huán)境影響后評估等階段卻沒有公眾的參與。

4.公眾參與環(huán)境影響評價救濟措施

我國《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評價的形式主要有調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會五種形式。但實踐中環(huán)境影響評價機構(gòu)一般只采用問卷調(diào)查和征詢當?shù)毓竦囊庖妿追N形式，而聽證會、座談會等其他形式要么是精英參與，要么是直接利益主體的參與，往往只是少數(shù)人發(fā)表意見的平臺，由于利益的多樣性，未必不能代表大多數(shù)人的意見。在問卷調(diào)查過程中，對于涉及的調(diào)查問卷，評價機構(gòu)往往避重就輕，使一般公眾難以真正認識到項目的環(huán)境危害性，如廈門的px項目事件過程中環(huán)境影響評價報告書的制定過程。利益主體在公示項目時公示的內(nèi)容過于簡單或?qū)I(yè)化，在擬建項目對環(huán)境的危害、污染情況及潛在的環(huán)境影響等方面含糊其辭，公眾則因本身專業(yè)知識的局限性，無法了解真正的調(diào)查結(jié)果。這些類似的行為在一定程度上侵犯了公民在環(huán)境影響評價制度實施過程中的參與權(quán)，但是由于我國的環(huán)境影響評價立法中并未規(guī)定對違反環(huán)境影響評價制度的公眾參與權(quán)力的司法救濟，使得公眾參與環(huán)境影響評價最終流于形式。

三、美國、日本公眾參與環(huán)境影響評價機制分析

1.環(huán)境影響評價中公眾參與的階段

公眾參與整個環(huán)境影響評價報告的制定與實施的全過程是美國實行環(huán)境保護戰(zhàn)略的顯著特點，讓公眾最大程度上與機關(guān)實現(xiàn)信息溝通和交流，在兩者之間實現(xiàn)良性的互動，共同決定立法建議或者建設(shè)項目的實施情況。美國的環(huán)境影響評價程序有兩個階段直接包含公眾參與:第一階段，行政機關(guān)認定其擬議的行為無重大環(huán)境影響，出具“無重大影響認定”文件，公眾予以審查并具有最終的決定效力;第二階段，即“報告書的評論和定稿”，其間公眾先有90天對于報告書初稿的評論期，領(lǐng)頭機關(guān)研究并做出反映后定稿，公眾再次獲得30天對于定稿的評論期，這是整個環(huán)境影響評價中最重要的階段也是公眾主導的階段，行政機關(guān)則是合作性地接受意見和針對實質(zhì)性意見做出不同類型的反映，或修改所有方案，或補充修改有關(guān)的分析等。〔3〕

在公眾參與環(huán)境影響評價的時間問題，日本則主要體現(xiàn)在三個階段:一是制定環(huán)境影響評價方法書時，要求征求市民的意見(閱覽期為一個月，意見提出期為兩周);二是環(huán)境影響評價實施單位編寫環(huán)境影響評價“準備書”，對外公開一個月之后，兩周之內(nèi)市民可以提出意見;三是在項目需后續(xù)調(diào)查時，須向公眾宣布調(diào)查結(jié)果。〔4〕

2.環(huán)境影響評價中公眾參與的評價對象

美國公眾參與環(huán)境影響評價范圍廣泛，1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》中對公眾參與和環(huán)境影響評價進行了規(guī)定，包括對環(huán)境質(zhì)量有重大影響的立法活動、官方政策、正式計劃、規(guī)劃等。

日本公眾參與環(huán)境影響評價的范圍也十分廣泛，日本1997年頒布的《環(huán)境影響評價法》第2條規(guī)定，下列13種項目應(yīng)當進行環(huán)境影響評價: (1)道路;(2)河流;(3)鐵路;(4)機場;(5)電廠; (6)廢棄物處置點;(7)垃圾場和開墾土地;(8)土地重整項目;(9)新居住區(qū)開發(fā)項目;(10)工業(yè)用地開發(fā)項目;(11)新城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)項目;(12)批發(fā)中心綜合開發(fā)項目;(13)特別組織開發(fā)的居住或工業(yè)土地。〔5〕此13種建設(shè)項目按建設(shè)規(guī)模大小分為一級項目和二級項目，這些項目都必須依照環(huán)境影響評價法規(guī)定程序進行環(huán)境評價。

3.公眾參與環(huán)境影響評價的救濟措施

日本公眾參與環(huán)境影響評價中在救濟措施方面，規(guī)定公眾可參與環(huán)境訴訟。使公眾得以在違反環(huán)境影響評價制度的行政行為可能對環(huán)境產(chǎn)生不良影響，并可能對他造成損害時，向法院起訴，而得到司法救濟，這就在司法上保障了公眾參與環(huán)境影響評價的活動?！?〕

美國則規(guī)定:如果行政機構(gòu)做出某個決定沒有完全、確切地對各種環(huán)境因素影響評價加以考慮和權(quán)衡，那么法院有責任撤銷決定;公眾可在違反環(huán)境影響評價制度的行政行為可能對環(huán)境產(chǎn)生不良影響從而對他造成某種損害時，向法院起訴，得到司法救濟，這也從司法上使公眾參與得到國家強制力的保障?！?〕

四、完善我國公眾參與環(huán)境影響評價機制的具體對策和建議

1.明確公眾參與環(huán)境影響評價機制中參與主體——“公眾”的范圍

我國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的公眾參與的內(nèi)容和《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》都未明確公眾的范圍，明確參與主體公眾的范圍既是對公眾的限制，也是公眾權(quán)利的明確。1991年聯(lián)合國在芬蘭締結(jié)的《跨國界背景下環(huán)境影響評價公約》首次嘗試了在國際環(huán)境法中對“公眾”一詞加以界定，它規(guī)定，“公眾是指一個或一個以上的自然人或者法人”。世界銀行對公眾參與中的“公眾”定義包括以下幾個方面:(1)直接受影響的人群:預期要獲得收益的人、承擔風險的團體、利益相關(guān)團體，他們大多位于項目范圍或位于項目的影響范圍內(nèi)。(2)受影響團體的公共代表:國家和省政府的代表、地方官員、傳統(tǒng)的當局人員、地方機構(gòu)、私有行業(yè)代表。(3)其他感興趣的團體:環(huán)境影響評價中公眾參與包括聽取項目所在地區(qū)人民代表、政協(xié)委員、群眾團體、學術(shù)團體或居委會代表的建議和意見，受影響地區(qū)公眾的意見。作為具有公共性的環(huán)境，一般公眾都是直接或者間接的利害關(guān)系主體，如果都是公眾參與的主體，則顯得過于泛濫，而毫無效率可言，因此筆者認為我國的環(huán)境影響評價的公眾參與主體，應(yīng)由兩類比較重要的主體組成:一是直接受建設(shè)項目和規(guī)劃影響的所在地居民;二是區(qū)域內(nèi)間接受規(guī)劃和建設(shè)項目影響的群體。我國在探索環(huán)境影響評價公眾參與機制時要確保這兩類群體的公眾參與權(quán)。

2.拓寬公眾參與環(huán)境影響評價的范圍

我國《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評價的對象有兩類:“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目”。而對于環(huán)境造成不良影響或者間接涉及公民環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃和沒有造成重大的影響的一般項目則沒有公眾參與的規(guī)定，同時對于涉及公民權(quán)益的戰(zhàn)略規(guī)劃項目沒有環(huán)境影響評價的相關(guān)規(guī)定，更遑論環(huán)境影響評價的公眾參與。而在國外發(fā)達國家，為了更好地接受公眾的監(jiān)督，他們甚至把立法活動、官方政策也列入公眾參與的對象范圍內(nèi)，這是也是環(huán)境影響評價源頭治理思想的一種重要體現(xiàn)。法律法規(guī)的制定以及政策的出臺，對環(huán)境有著重大的影響，甚至有可能是制定環(huán)境影響評價制度的依據(jù)，而環(huán)境的復雜性和全民性決定了需要全體公眾的參與和監(jiān)督。如果做出有損于環(huán)境的決策，對環(huán)境可能會造成不可挽回的損失，因此有必要講對環(huán)境有重大影響的立法活動和政策作為公眾參與環(huán)境影響評價的對象，集思廣益，以更好地保護環(huán)境。

3.明確公眾參與環(huán)境影響評價的方式和階段

我國《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》雖然規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評價的形式，但是卻未具體寫明公眾如何參與環(huán)境影響評價，例如論證會、聽證會該如何運作等。首先，在程序上，必須明確公眾參與的時機，公眾參與在各個階段均應(yīng)有所體現(xiàn)，包括擬專項規(guī)劃或建設(shè)項目的初審、范圍界定、環(huán)境影響報告書的制作、接受公眾審查及環(huán)境影響報告書的審批等階段。其次，在形式上，應(yīng)規(guī)定征求意見的形式限于聽證會和專家論證會兩種，并明確可能直接對公眾環(huán)境權(quán)益產(chǎn)生重大影響的規(guī)劃和建設(shè)項目應(yīng)采取聽證會形式。召開聽證會的，主持者應(yīng)公告具體聽證程序和聽證會舉行的時間、地點，參加者報名程序等。召開專家論證會的，應(yīng)確保至少有一定比例的專家須由受影響者選定，以保證論證會的公平與客觀。論證會召開過程中應(yīng)當允許公眾進會場旁聽，并可以通過有關(guān)途徑來反映自己關(guān)于此類問題的不同見解。

4.明確公眾參與環(huán)境影響評價的權(quán)利救濟制度

“無救濟則無權(quán)利?！弊鳛榄h(huán)境影響評價制度的參與主體——公眾的參與權(quán)如果受到侵犯，卻無任何機制保障實施，那它的價值就無法實現(xiàn)，其制度的設(shè)計就毫無意義。美國、日本等國對公眾參與環(huán)境影響評價的權(quán)利得不到實現(xiàn)時，都規(guī)定了相應(yīng)的救濟措施，保障了公眾參與權(quán)的有效性和完整性。鑒于此，筆者認為，在我國公民參與環(huán)境影響評價過程中，不僅要明確參與方式，更要給予參與權(quán)以程序上的保障和司法上的救濟，在公眾參與環(huán)境影響評價時的權(quán)利得不到實現(xiàn)時，可以向相關(guān)部門尋求行政上的保障和司法上的救濟。而對于惡意侵害公民環(huán)境影響評價參與權(quán)的單位和個人則給予相應(yīng)的財產(chǎn)罰和身份罰，追究相應(yīng)的民事、行政和刑事責任，如在建設(shè)單位不考慮公眾意見時應(yīng)當承擔何種法律責任、建設(shè)單位不組織公眾參與環(huán)境影響評價的法律后果以及其他妨礙公眾參與環(huán)境影響評價的制裁措施。從而使《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》和《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的參與方式不至于流于形式，確實發(fā)揮在環(huán)境影響評價過程中公民的作用，實現(xiàn)公民和相關(guān)主體的良性互動，達到環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

〔1〕全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室.環(huán)境影響評價法釋義〔M〕.北京:中國法制出版社，2003.25.

〔2〕國家環(huán)?？偩?環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法(環(huán)法〔2006〕28號)〔S〕.2006.

〔3〕王曦.美國環(huán)境法概論〔M〕.武漢:武漢大學出版社，1992.225.

〔4〕大野木升司.簡介日本的環(huán)境影響評價制度〔C〕.http://www.bjelf.com/onews.asp?id=493.

〔5〕耿延斌.淺談日本的環(huán)境影響評價制度〔Z〕.http://www.lrn.cn/policy/lawresearch/200702/t20070209_32069.htm.

〔6〕陳冰照.日本環(huán)境影響評價中的公眾參與及其借鑒〔J〕.化學工程與裝備，2009，09，(9).

〔7〕肖劍鳴.比較環(huán)境法〔M〕.北京:中國檢察出版社，2001.476.

On Public Participation in the Environment Effect Appraisal Mechanism

MA Jing
(People’s Court of Zhengzhou Huiji District，Zhengzhou，Henan 450000)

Taking“the Old Summer Palace membrane event”as the turning point，“the environment comment storm”was raised the nationwidely，which deepens the citizen’s conciousness environment effect praisal.Contrasted with the european and american countries，the public participation of the environmental effect appraisal mechanism in our country has obvious flaw，I proposes the corresponding measures and suggestion.

environment effect appraisal;public participation;contract and analysis;countermeasures and suggestion

DF51

A

1672－2663(2011)01－0072－04

2010－11－22

馬靜(1983－)，女，河南南陽人，鄭州大學法律碩士，鄭州市惠濟區(qū)人民法院審判員。

(責任編輯王 勇)