武玉紅

(上海政法學(xué)院，上海 201701)

對我國社區(qū)矯正組織管理模式的思考

武玉紅

(上海政法學(xué)院，上海 201701)

2003年由“兩院兩部”聯(lián)合頒布的《關(guān)于開展社區(qū)矯正工作試點的通知》中所確立的社區(qū)矯正組織管理模式是:由“司法行政機關(guān)牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正試點工作，會同公安機關(guān)搞好對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察，組織協(xié)調(diào)對社區(qū)服刑人員的教育改造和幫助工作。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所要具體承擔(dān)社區(qū)矯正的日常管理工作”。經(jīng)過7年多的運作表明，這一模式不是最佳選擇，需要進一步探討。

社區(qū)矯正;管理模式

由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合頒布的《關(guān)于開展社區(qū)矯正工作試點的通知》(以下簡稱《通知》)確立的組織管理模式是“司法行政機關(guān)要牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正試點工作，會同公安機關(guān)搞好對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察，組織協(xié)調(diào)對社區(qū)服刑人員的教育改造和幫助工作。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所要具體承擔(dān)社區(qū)矯正的日常管理工作”?！锻ㄖ肥聦嵣洗_認(rèn)了公安機關(guān)是“執(zhí)法主體”，司法行政機關(guān)是“工作主體”?！?〕并希望通過一段時間的試點，逐步過渡到完全由司法行政機關(guān)(具體通過司法所)承擔(dān)對社區(qū)矯正的管理。

一、社區(qū)矯正組織管理模式的沖突與弊端

(一)法律與《通知》規(guī)定的沖突

我國《刑法》、《刑事訴訟法》規(guī)定的非監(jiān)禁刑(社區(qū)矯正)執(zhí)行的組織管理的歸屬是公安機關(guān)，與“兩院兩部”聯(lián)合下發(fā)的《通知》以及《司法行政機關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》的規(guī)定存在著對立與沖突。

對于社區(qū)矯正對象中的管制、假釋、被暫予監(jiān)外執(zhí)行和被剝奪政治權(quán)利的執(zhí)行主體，我國《刑法》、《刑事訴訟法》都做出了明確規(guī)定，且規(guī)定一致。我國《刑法》、《刑事訴訟法》規(guī)定:管制、剝奪政治權(quán)利罪犯的執(zhí)行主體是公安機關(guān)，對于假釋的罪犯，由公安機關(guān)予以監(jiān)督?！缎淌略V訟法》還規(guī)定，對暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，由居住地公安機關(guān)執(zhí)行。但《刑法》與《刑事訴訟法》在緩刑考察機關(guān)的規(guī)定上略有區(qū)別。我國《刑法》第76條規(guī)定，“被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期內(nèi)，由公安機關(guān)考察，所在單位或者基層組織予以配合”。而《刑事訴訟法》第217條規(guī)定，“對于被判處徒刑緩刑的罪犯，由公安機關(guān)交所在單位或者基層組織予以考察”。兩個刑事法律規(guī)定的區(qū)別性體現(xiàn)在:一個是“直接管理”，所在單位或者基層組織予以配合，另一個是“間接管理”，所在單位或者基層組織予以考察。但兩者管理主體的最終歸屬仍然是公安機關(guān)。我國《刑法》、《刑事訴訟法》雖然對管理的主體作了明確的規(guī)定，但對管理的內(nèi)容規(guī)定是粗疏的，使得這種管理流于形式。

《通知》對管理主體的規(guī)定是“司法行政機關(guān)要牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正試點工作”，“公安機關(guān)要配合司法行政機關(guān)依法加強對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察，依法履行有關(guān)法律程序。對違反監(jiān)督、考察規(guī)定的社區(qū)服刑人員，根據(jù)具體情況依法采取必要的措施;對重新犯罪的社區(qū)服刑人員，及時依法處理”。顯然，《通知》規(guī)定的組織管理模式是司法行政機關(guān)為主導(dǎo)，公安機關(guān)由過去唯一的管理主體轉(zhuǎn)為“配合”的輔助地位。由司法部頒布的《司法行政機關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》則規(guī)定:“省(自治區(qū)、直轄市)、市(地、州)和縣(市、區(qū))司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，作為同級社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機構(gòu)，負責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的實施，協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決社區(qū)矯正工作中的重大問題，檢查、考核本地區(qū)社區(qū)矯正實施情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所具體負責(zé)實施社區(qū)矯正?！痹俅未_認(rèn)了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所具體管理的主體地位。

一項法律制度能否成功施行，有賴于其本身規(guī)范的確定性和統(tǒng)一性。就確定性而言，各部門的管理職責(zé)必須明確完整;就統(tǒng)一性而言，體現(xiàn)為法律部門之間、上下位法律之間的協(xié)調(diào)一致，以確定性和統(tǒng)一性保證制度的施行。

(二)“雙主體”管理模式在實踐中的弊端

目前試點中組織管理模式存在一些困難和問題，若不能及時有效地解決，會越來越成為社區(qū)矯正工作深入開展的“瓶頸”。這些困難與問題主要體現(xiàn)在:

1.司法所工作人員力量不足。司法所是社區(qū)矯正的“工作主體”，目前不少地方還存在一人所、兩人所。司法所除承擔(dān)社區(qū)矯正工作外，還承擔(dān)著人民調(diào)解、刑釋解教人員安置幫教、普法宣傳等職能，人手不足問題較為突出。同時，一些司法所管理體制不順，不少工作人員是事業(yè)編制，他們不僅身兼數(shù)職，而且有的主要精力是從事基層黨委、政府安排的其他工作，人員的流動性較大。這對于專業(yè)性、程序性、執(zhí)法性較強的社區(qū)矯正而言，無疑有較大的影響。

2.影響職能部門間的協(xié)作配合。社區(qū)矯正工作需要政法部門間的協(xié)作配合，但實際工作中，職能部門間的協(xié)作配合還存在以下問題:

(1)公安派出所與司法所配合不力?；鶎庸ぷ魅藛T普遍反映，當(dāng)司法所提出請派出所對屢次不服監(jiān)管教育甚至對抗的社區(qū)服刑人員實行訓(xùn)誡、警告、行政拘留等懲罰措施時，有的派出所不夠重視，常以工作忙、人手少等理由消極應(yīng)付，或認(rèn)為社區(qū)服刑人員已經(jīng)交給司法所監(jiān)管，與自己沒有關(guān)系了，不再履行職責(zé)。由于司法所沒有執(zhí)法權(quán)限，致使一些監(jiān)管措施、懲罰制度很難發(fā)揮應(yīng)有的作用，影響了刑罰執(zhí)行的強制性與嚴(yán)肅性。

(2)法院、監(jiān)獄和看守所對“雙主體”的銜接易產(chǎn)生疏漏。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，法院、監(jiān)獄、公安看守所送達法律文書及相關(guān)材料時，存在法律文書不齊全、送達不及時、漏送達等問題，甚至沒仔細核對罪犯的真實姓名、經(jīng)常居住地等基本情況而出現(xiàn)錯送達。一些法院對未羈押的罪犯判處管制、宣告緩刑或決定暫予監(jiān)外執(zhí)行時，一些監(jiān)獄、公安看守所釋放假釋犯或暫予監(jiān)外執(zhí)行犯時，僅告知罪犯應(yīng)按時到居住地的派出所報到，而沒有明確告知還應(yīng)到司法所報到及不按時報到的法律后果。有的看守所將法律文書只送達公安機關(guān)，不送達司法行政機關(guān)，導(dǎo)致司法行政機關(guān)很難掌握罪犯的情況，一旦出現(xiàn)法律文書送達不及時、漏送達等情況時，極易發(fā)生脫管、漏管現(xiàn)象?！?〕另外，有的法院審判后沒有采取適當(dāng)方式通知罪犯執(zhí)行地的縣級司法行政機關(guān)做好接收準(zhǔn)備工作，實踐表明，“雙主體”的管理模式帶來了執(zhí)法機關(guān)地位不明、職責(zé)不清、銜接不暢、效率不高等問題。并導(dǎo)致了多頭指揮、多頭檢查、多頭交辦任務(wù)、多頭要數(shù)據(jù)材料的現(xiàn)象，給試點單位帶來工作中的雜亂和不便。這種多元管理格局會導(dǎo)致寶貴的行刑資源浪費，不利于對刑罰執(zhí)行工作的歸口管理和法律監(jiān)督，容易發(fā)生脫節(jié)現(xiàn)象。

盡管“雙主體”管理存在弊端，但是“雙主體”的管理模式也有其合理性的一面。因為在試點階段，尚不能體現(xiàn)司法所等獨立承擔(dān)執(zhí)法的任務(wù)。就現(xiàn)實而言，由于司法所編制所限和力量不足，不得不借助外力來開展社區(qū)矯正工作。2004年1月，上海成立了新航社區(qū)服務(wù)總站(社團組織)，政府以購買服務(wù)的形式讓社會工作者參與和協(xié)助司法行政機關(guān)做好社區(qū)服刑人員和刑釋解教人員的教育轉(zhuǎn)化、幫困解難、生活指導(dǎo)等輔助性工作，但實際上他們承擔(dān)了社區(qū)矯正的大部分工作，諸如個別教育、集中教育、落實思想?yún)R報、組織安排公益勞動和心理矯正等。但是社會工作者是以助人自助的理念開展工作，其本身沒有也不應(yīng)有執(zhí)法管理的權(quán)限。①2006年10月，在北京舉行的“社區(qū)矯正——2006北京國際論壇”上，美國斯克蘭頓大學(xué)教授Harry R.Dammer介紹，在美國，社區(qū)矯正工作者大部分屬于政府的公職人員。社區(qū)矯正也有社會工作者(social worker)和志愿者(volunteer)的參與，但社會工作者和志愿者并不是專門從事社區(qū)矯正的工作人員。另外，社會工作者和志愿者參與社區(qū)矯正往往是承擔(dān)社區(qū)矯正中的部分不具有強制性的工作或輔助性的工作，如對社區(qū)服刑人員的幫教和提供服務(wù)，社會工作者和志愿者一般并不稱之為社區(qū)矯正工作者。如果以社會工作者為主導(dǎo)開展社區(qū)矯正，勢必將社區(qū)矯正引入重幫困解難，輕監(jiān)管懲罰的路徑。2007年上海市檢察機關(guān)在監(jiān)外執(zhí)行專項檢查活動中，發(fā)現(xiàn)脫管漏管的監(jiān)外執(zhí)行罪犯823人;2009年，又檢查發(fā)現(xiàn)脫管漏管的監(jiān)外執(zhí)行罪犯256人?！?〕雖然2009年比2007年有較大進步，但數(shù)字表明對社區(qū)矯正仍然有嚴(yán)格管理的必要性。

2009年，中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》，針對“一是因為交付執(zhí)行環(huán)節(jié)部門間工作不銜接，造成漏管;二是一些地方對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的管理措施落實不到位，造成脫管;三是交付執(zhí)行、監(jiān)管管理等環(huán)節(jié)的一些問題在法律和制度上規(guī)定缺失或規(guī)定不明確，導(dǎo)致實踐中責(zé)任不清，執(zhí)行工作不到位”的問題②見最高人民檢察院答記者問，最高人民檢察院網(wǎng)站(訪問日期:2009年7月1日)。，特別強調(diào)和強化了公安機關(guān)在社區(qū)矯正管理中的職能。③2009年6月25日下發(fā)的《中央社會治安綜合治理委員會辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于加強和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》中，關(guān)于“加強和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理”的規(guī)定，通篇都是對公安機關(guān)的要求。該《意見》在一定程度上反映了在社區(qū)矯正試點中，司法所管理不力的問題。

那么，司法所管理不力，是否可以考慮仍然由公安機關(guān)來管理呢?一些學(xué)者認(rèn)可這樣的觀點，理由是:公安機關(guān)具有長期監(jiān)管非監(jiān)禁刑的經(jīng)驗，公安機關(guān)負責(zé)社區(qū)矯正可以避免與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突;當(dāng)前，社區(qū)警務(wù)已經(jīng)成為世界各國警務(wù)改革的基本方向。其“打防結(jié)合、預(yù)防為主”的犯罪控制理念和“專群結(jié)合”的工作方針同社區(qū)矯正的追求不謀而合;公安機關(guān)管理更具法律的權(quán)威性。④參見劉東根:《公安機關(guān)與社區(qū)矯正——兼論社區(qū)矯正執(zhí)行機構(gòu)的構(gòu)建》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2006年第3期。參見2005中國刑法學(xué)年會論文集第一卷:刑罰制度改革(下冊)，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版，第752、768、776頁。參見楚林智:《試論公安機關(guān)刑事執(zhí)行權(quán)》，《云南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2001年第4期。

筆者認(rèn)為不妥。公安機關(guān)行使偵查逮捕權(quán)，同時又行使社區(qū)刑罰執(zhí)行權(quán)，不符合刑罰權(quán)力的合理分工和制衡的原則。現(xiàn)在，社會各種矛盾叢生，犯罪率持續(xù)攀升，維護社會治安秩序，預(yù)防、制止和偵查違法犯罪的任務(wù)不堪重負⑤《中華人民共和國警察法》第二章第六條對我國公安機關(guān)的重要職責(zé)作了明確的規(guī)定。，但我國《刑法》將非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行權(quán)賦予了公安機關(guān)，因此，公安機關(guān)不得不在維護社會治安秩序和打擊現(xiàn)行犯罪的長期疲憊中，抽出少量的精力行使職責(zé)，使得管理流于形式。而且，在公安機關(guān)內(nèi)部也一直沒有設(shè)立專門負責(zé)緩刑、假釋、管制的工作機制，監(jiān)管人員不固定、工作缺乏連續(xù)性、崗位責(zé)任不明確，不利于社區(qū)矯正的健康發(fā)展。但是司法所在社區(qū)矯正試點中作為“工作主體”又無執(zhí)法權(quán)，但凡涉及社區(qū)服刑人員的遷居、外出、收監(jiān)執(zhí)行、突發(fā)事件等均要向公安機關(guān)通報，由公安機關(guān)做決定。造成社區(qū)服刑人員對司法所作為管理、監(jiān)督機構(gòu)缺乏認(rèn)同感，而作為“執(zhí)法主體”的公安機關(guān)，卻不負責(zé)具體工作。其結(jié)果是造成了工作的復(fù)雜化，職責(zé)交叉，銜接不力。

二、組織管理模式的局限與重構(gòu)

(一)現(xiàn)有組織管理模式的局限性

筆者認(rèn)為:“兩院兩部”在《通知》中確立的“雙主體”的組織管理模式存在著明顯的局限性。主要表現(xiàn)為三點:

一是該模式屬過渡性的模式，不適合長期使用。過去由公安機關(guān)派出所承擔(dān)對社區(qū)服刑人員的管理，由于公安派出所工作繁忙，實際上疏忽了對此項工作的認(rèn)真管理。從權(quán)力制約原則出發(fā)，基層公安部門也不適合承擔(dān)對社區(qū)矯正的管理。但試點模式仍然明確公安機關(guān)作為執(zhí)法主體，并讓司法行政機關(guān)的司法所承擔(dān)具體管理工作，而司法所本身有多項繁重的工作，本身并不具有執(zhí)法的性質(zhì)。因此，兩家管理不利于提高工作效率，容易引起扯皮、推諉、銜接上的漏洞，責(zé)權(quán)不明，這種非專業(yè)化的機構(gòu)和人員進行管理，不符合現(xiàn)代的專業(yè)化管理的基本要求。試點的決策者也可能考慮先由兩家管理，經(jīng)過一段時間的摸索，再轉(zhuǎn)為一家管理。但實際上完全可以進行一步到位的試點。在確立了專門的管理機構(gòu)和工作人員后進行試點，在試點開始時可能制度不夠健全，管理不一定到位，可由公安機關(guān)積極配合，經(jīng)過一段時間的改進和完善，逐步形成獨立的執(zhí)法管理模式。令人遺憾的是，在2009年我國社區(qū)矯正的試行推向全國，仍然沿用這種2003年試點時的過渡性模式，許多在試點初期所產(chǎn)生的問題沒能妥善解決又將帶到面上。

二是這一模式是基于“在現(xiàn)有法律框架下運作”的指導(dǎo)思想下確立的模式，與黨中央提出的改革創(chuàng)新的理念不符。具體表現(xiàn)為，我國《刑法》規(guī)定了對社區(qū)服刑人員的管理主體是公安機關(guān)，因此，在“兩院兩部”的《通知》中，仍然保留公安機關(guān)作為執(zhí)法主體，而司法行政機關(guān)是作為工作主體。似乎這樣可避免與《刑法》的規(guī)定不一致。但問題在于隨著我國社區(qū)矯正的試點和推進，需要對非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的“法律框架”進行突破和修正。

我國目前的“法律框架”存在著與“社區(qū)矯正”試點的理念存在不適應(yīng)的問題。事實上，在“兩院兩部”的《通知》中讓“司法行政部門參與社區(qū)矯正的管理”的規(guī)定已經(jīng)突破了現(xiàn)行的法律框架。為了給這種突破有一個“不突破現(xiàn)行法律框架”的解釋，于是出現(xiàn)了所謂的“公安機關(guān)是執(zhí)行主體，司法所是“工作主體”的文字游戲。因為讓街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所承擔(dān)社區(qū)矯正的日常管理工作，本身就是“執(zhí)法”。

筆者認(rèn)為，既然社區(qū)矯正是我國刑罰制度改革的試點，就應(yīng)該允許對現(xiàn)行法律包括組織管理的框架有所突破，否則，怎能體現(xiàn)出刑罰制度的改革和創(chuàng)新?因此，社區(qū)矯正的組織管理模式不應(yīng)在現(xiàn)有的、已經(jīng)過時的法律框架下運作，而應(yīng)根據(jù)我國的國情，實事求是地開展具有突破性的試點。

如何突破現(xiàn)行法律框架的限制?這里需要根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的原則，按照科學(xué)的方法進行試點。具體說來，在全國確定試點模式前要進行充分的論證，并確定多種選擇方案，目前“兩院兩部”確定的派出所和司法所作為社區(qū)矯正執(zhí)行主體的模式可以作為一種選擇，但這并不是唯一的選擇;第二種模式是設(shè)立專門的社區(qū)矯正管理機關(guān)(不包括公安機關(guān))，〔4〕經(jīng)過幾年的社區(qū)矯正試點實踐，越來越多的學(xué)者和實際工作者認(rèn)為后一種模式有利于進行專業(yè)化管理、職責(zé)明確，也有利于提高效率。既然如此，也迫切需要對此進行試點。

三是試點模式的確立忽視了地方的差異。社區(qū)矯正的特點是需要利用社區(qū)的資源對社區(qū)服刑人員進行監(jiān)管和改造。我國東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)在資源方面存在著較大的差異，在經(jīng)濟發(fā)展和文化方面也存在著一定的差異。因此，在全國范圍內(nèi)設(shè)定一個單一的、過渡式的模式進行試點，難免會給一些地區(qū)造成削足適履的尷尬局面。因此，社區(qū)矯正試點應(yīng)在確立基本原則的前提下，允許各地有一定的自主選擇的余地。允許出現(xiàn)略有不同的適合本地特點的組織管理模式。在經(jīng)過若干年的試點之后，試點的組織管理部門需要對試點模式進行評估和可行性論證，分析利弊，逐步形成適合國情的社區(qū)矯正組織管理模式，同時也允許有一定的地區(qū)差異。

令人遺憾的是，在這些局限性問題尚未解決的背景下，2009年兩院兩部又通過《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》的行政命令，將不成熟的社區(qū)矯正組織管理模式向全國推行。不難預(yù)見，我國第一批、第二批試點省、自治區(qū)、直轄市的組織管理體制中出現(xiàn)的問題和困難勢必重復(fù)出現(xiàn)在新的試點省、自治區(qū)、直轄市。

(二)未來組織管理模式的重構(gòu)

作為社區(qū)矯正組織管理模式，需要在試點實踐的基礎(chǔ)上進行優(yōu)化選擇。選擇的前提是有利于對社區(qū)服刑人員的監(jiān)管、矯治和幫扶，有利于他們成為自食其力的守法公民，有利于降低刑罰成本。通過研究和比較，筆者傾向于建立與現(xiàn)有模式不同的管理模式。即建立獨立于公安機關(guān)和司法所的社區(qū)矯正組織管理模式。目前的管理模式無論是司法所還是派出所都屬兼管性質(zhì)，不利于社區(qū)矯正向?qū)I(yè)化、職業(yè)化方向的發(fā)展(專業(yè)化是指該機構(gòu)專司社區(qū)矯正的管理而不負責(zé)其他工作，職業(yè)化是指未來的矯正官擁有與政法部門公務(wù)員一樣的選拔要求和職業(yè)身份)。具體說來，在司法行政機關(guān)內(nèi)部建立專門的與司法所分離的社區(qū)矯正機構(gòu)和專職的社區(qū)矯正官隊伍。

在司法行政機關(guān)內(nèi)部建立社區(qū)矯正機構(gòu)的理由是:監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑的執(zhí)行都要遵循統(tǒng)一的刑事法律制度開展，這種目標(biāo)價值的一致性要求刑罰執(zhí)行活動要由性質(zhì)相同或相似的國家職能機關(guān)在同一系統(tǒng)下負責(zé)執(zhí)行，矯正機構(gòu)與監(jiān)獄管理機關(guān)同屬司法行政系統(tǒng)，能夠做到監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑執(zhí)行活動的順利銜接，從而有利于整合相關(guān)資源和提高工作效率。雖然監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑的執(zhí)行有所不同，但行刑的目的和在手段上的運用有許多共同之處。如對服刑人的風(fēng)險評估、需要評估，對服刑人的分級管理、分類改造，積極創(chuàng)造條件有利于服刑人員回歸社會等。從發(fā)展的趨勢來看，今后將會有大量的監(jiān)獄押犯通過假釋的形式提前出獄。這就意味著監(jiān)獄工作將要更大限度地向社區(qū)延伸，社區(qū)矯正也需要更多地向監(jiān)獄延伸，如社區(qū)矯正工作者需要做假釋前的報告，在服刑人入獄后不久就要幫助其做假釋的計劃和準(zhǔn)備。另外，在社區(qū)矯正中重新犯罪的服刑人員和違反監(jiān)管規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重的，其非監(jiān)禁刑將被撤銷而收監(jiān)?？傊?，社區(qū)矯正機構(gòu)設(shè)在司法行政機關(guān)，有利于監(jiān)獄管理和社區(qū)矯正相互銜接，有機結(jié)合，以便資源共享、優(yōu)勢互補。

社區(qū)矯正機構(gòu)與司法所分離出來的理由是:目前司法所任務(wù)繁重(已有人民調(diào)解、法律宣傳、法律服務(wù)、法律援助、安置幫教、司法信訪、綜合服務(wù)窗口，政府隨時交辦的保持社會穩(wěn)定等非刑事執(zhí)法任務(wù))、工作人員素質(zhì)與執(zhí)法要求有距離、流動性大，難以保證隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)化。不太適合同時承擔(dān)執(zhí)法與非執(zhí)法的任務(wù)。有觀點認(rèn)為，可以通過社區(qū)矯正立法或人大授權(quán)等形式賦予司法所執(zhí)法地位及其工作人員刑罰執(zhí)行的職能。這一觀點也代表了試點省市司法行政機關(guān)的普遍要求。但問題在于:如果賦予司法所刑事執(zhí)法機關(guān)的地位，那么，司法所的其他的非刑罰執(zhí)行的多項任務(wù)由誰來承擔(dān)?如果司法所同時承擔(dān)刑罰執(zhí)行和非刑罰執(zhí)行的任務(wù)，始終面臨著由服務(wù)者、教育者向管理者、監(jiān)督者的頻繁轉(zhuǎn)換，勢必造成管理任務(wù)在性質(zhì)上的混淆，例如，作為刑事執(zhí)法機關(guān)來從事大量的人民調(diào)解工作顯然是不適當(dāng)?shù)?，也無法在公眾面前樹立起統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行的角色。

在構(gòu)建獨立的矯正機構(gòu)的同時，需要組建一支高素質(zhì)的社區(qū)矯正官隊伍。具體操作如下:

第一，選調(diào)、吸納現(xiàn)在從事社區(qū)矯正的工作人員。從全國來看，社區(qū)矯正工作的實際管理者來自三個方面:一是監(jiān)獄、勞教等政法系統(tǒng)的干警;二是司法所的干部;三是招聘的社會工作者和社區(qū)矯正工作人員。在目前專業(yè)人員缺乏的情況下，可通過考核，將以上三類人員中的優(yōu)秀者納入社區(qū)矯正官隊伍中來。

第二，設(shè)立社區(qū)矯正官的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。將社區(qū)矯正官納入國家公務(wù)員系列。對進入該系列的人員除了要有相應(yīng)的學(xué)歷、專業(yè)外，還要有其他的資格要求。今后的社區(qū)矯正官需要有一定的學(xué)歷和專業(yè)背景，如刑事執(zhí)法、犯罪學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)、精神病學(xué)等，以較好完成監(jiān)管、矯治和幫扶的任務(wù)。2001年修訂的《法官法》、《檢察官法》確定了法官、檢察官與律師一起通過國家統(tǒng)一司法考試才能獲得從業(yè)的基本資格，為建立社區(qū)矯正官制度的資格準(zhǔn)入提供了思路?？蓪ι鐓^(qū)矯正官進行專門的認(rèn)證資格考試，制定規(guī)范的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以提高矯正官隊伍的整體素質(zhì)。在目前社區(qū)矯正工作者急需的情況下，可以先從相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生中通過考試進行選拔，通過培訓(xùn)上崗。隨著社區(qū)矯正工作的發(fā)展，逐步提高進入隊伍的門檻。

第三，認(rèn)真體現(xiàn)按勞分配原則。目前從社會招聘的司法社工及相關(guān)工作人員與司法所公務(wù)員和從政法部門抽調(diào)的干警的收入差距懸殊。由于同工不同酬，使得一些社區(qū)矯正工作人員的積極性難以調(diào)動，一旦有更高待遇的工作崗位隨即跳槽，造成了矯正隊伍的流動性大，影響了工作的效果。這些情況表明:要做好社區(qū)矯正工作，必須認(rèn)真考慮和設(shè)定合理的工資標(biāo)準(zhǔn)。并注意將工作效果與學(xué)歷結(jié)合起來考慮。如有的工作者學(xué)歷不高，但經(jīng)驗豐富，工作投入，取得了顯著成績;也有人雖然有較高學(xué)歷，但缺乏工作經(jīng)驗，成效并不明顯。因此，在分配時不能顧此失彼，在確定其待遇時，至少應(yīng)考慮以下因素:(1)承擔(dān)的工作量。根據(jù)按勞分配的原則設(shè)定其待遇。(2)試點區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)之間的平衡。相同的工作性質(zhì)和相同的工作強度應(yīng)獲得大體相同的待遇。

第四，恰當(dāng)利用社會力量和志愿人員。犯罪的預(yù)防、治理是一項社會系統(tǒng)工程，僅僅依靠專門的社區(qū)矯正官是不夠的，也難以完成監(jiān)督改造的任務(wù)。因此，要充分利用社區(qū)資源，鼓勵社會力量和志愿者的加入。

〔1〕郭建安，鄭霞澤.社區(qū)矯正通論〔M〕.北京:法律出版社，2004.340.

〔2〕孔超.當(dāng)前我省全面試行社區(qū)矯正工作存在的問題及對策〔J〕.人民調(diào)解，2010，(4):36.

〔3〕上海市高級人民檢察院.監(jiān)外執(zhí)行(社區(qū)矯正)工作調(diào)查報告〔R〕.2010－04－28.

〔4〕韓玉勝，賈學(xué)勝.社區(qū)矯正制度若干問題研究〔J〕.中國監(jiān)獄學(xué)刊，2004，(5):109－113.儲槐植，汪永樂.論刑事執(zhí)行主體的合理配置〔J〕.犯罪與改造研究，2000，(10).

On Community Correction Organization Management Pattern in Our Country

WU Yu－h(huán)ong
(Shanghai Institute of Political Science and Law，Shanghai 201701)

The community correction organization management pattern established by union promulgation Notice about Development of Community Correction Work Experiment in 2003 by“two Court and two Department”is:“the judicial administrative organ coordinate the concerned unit and organization and the community basic－level organization to rectify the pilot work，do well in the inspection of community sentence personnel jointly with the public security organ，to organize the transformation，education and helps to the community sentence personnels.The street，the judicial station need to undertake the current management work”.More than 7 year operation indicates that this pattern is not the best choice，needs the further discussion.

community correction;management pattern

DF792.6

A

1672－2663(2011)01－0030－04

2010－11－07

武玉紅(1958－)，女，河北東光人，上海政法學(xué)院教授，主要從事刑事執(zhí)行法學(xué)研究。

(責(zé)任編輯連春亮)