鄭瑞強，歐輝明

(廣西水利電力勘測設(shè)計研究院，廣西南寧530023)

水庫移民“發(fā)展斷層”分析及縫合方案設(shè)計

鄭瑞強，歐輝明

(廣西水利電力勘測設(shè)計研究院，廣西南寧530023)

水庫工程建設(shè)會導(dǎo)致庫區(qū)和水庫移民發(fā)展的不平滑期出現(xiàn)，即“發(fā)展斷層”，主要表現(xiàn)在方案規(guī)劃論證和移民安置后適應(yīng)發(fā)展兩個階段。文章在對兩個發(fā)展斷層發(fā)生機理和效應(yīng)進行分類分析的基礎(chǔ)上，設(shè)計了縫合方案，主要體現(xiàn)在提高水庫移民規(guī)劃水平、物資搬遷和文化傳承并重、構(gòu)建全方位發(fā)展扶持機制、建立發(fā)展斷層期內(nèi)損失補償機制等方面。

水庫移民;發(fā)展斷層;縫合

一、水庫移民“發(fā)展斷層”的提出及其內(nèi)涵

水庫工程建設(shè)，尤其是大中型水庫建設(shè)對于區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展具有較大的乘數(shù)效應(yīng)。但另一方面，水庫工程建設(shè)也會因水庫淹沒帶來規(guī)模性的水庫移民，如果處理不當(dāng)，則可能導(dǎo)致移民貧困、庫區(qū)失穩(wěn)、區(qū)域發(fā)展失序等一系列的社會經(jīng)濟問題。當(dāng)前，水庫移民問題處理的好壞已成為水庫工程建設(shè)能否順利推進的關(guān)鍵制約因素。綜合國內(nèi)水庫工程移民安置實踐經(jīng)驗，水庫移民安置問題得以處理的根本在于采取一定的措施，保證水庫庫區(qū)和移民的發(fā)展不因水庫工程建設(shè)發(fā)生間斷，盡最大可能使庫區(qū)和移民發(fā)展能多渠道吸取和利用工程建設(shè)帶來的正面效應(yīng)促進發(fā)展，少受工程建設(shè)帶來的負(fù)面影響，穩(wěn)中有增，保持正常的發(fā)展節(jié)奏，實現(xiàn)庫區(qū)和移民的可持續(xù)、穩(wěn)步發(fā)展，即不產(chǎn)生“發(fā)展斷層”。制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為:一個正常的發(fā)展秩序一旦被中止或破壞，雖然可能面臨轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整發(fā)展機構(gòu)、資源重組等一系列的發(fā)展機遇，但恢復(fù)到正常發(fā)展秩序的成本也將大大提高?；诖耍畮煲泼瘛鞍l(fā)展斷層”即可定義為因水庫工程建設(shè)的影響而對庫區(qū)和移民的發(fā)展帶來的發(fā)展不平滑期。為增進工程建設(shè)對于庫區(qū)發(fā)展和移民致富的正面效益，深入理解和把握水庫移民發(fā)展斷層內(nèi)涵，并對其發(fā)生機理進行找尋，在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)對之策，不僅有利于實現(xiàn)“水庫移民生產(chǎn)生活水平提高、庫區(qū)安穩(wěn)致富”的和諧移民安置目標(biāo)，而且對于落實科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下的和諧庫區(qū)建設(shè)實踐也具有重要意義。

二、移民發(fā)展斷層發(fā)生機理及效應(yīng)分析

深入理解水庫移民發(fā)展內(nèi)涵，綜合考慮當(dāng)前諸多水庫移民安置實踐，水庫移民發(fā)展斷層主要發(fā)生在方案規(guī)劃論證階段和安置后適應(yīng)發(fā)展階段。

1.方案規(guī)劃論證階段

該階段始于權(quán)威部門發(fā)布工程建設(shè)信息，至水庫移民搬遷安置工作開始。此斷層又可以停建令的發(fā)布為分界點，分為前后兩個次級斷層。在這個階段中，常會出現(xiàn)以下表現(xiàn):一方面，工程方案未定，各種方案比選信息彌漫于工程建設(shè)可能影響到的區(qū)域，區(qū)域管理部門和當(dāng)?shù)鼐用駥τ诳赡艿某杀就度霂淼陌l(fā)展成果能否及時、足額得到回報，合法權(quán)益能否得到有效保障心存疑慮，行為上表現(xiàn)為徘徊和觀望，導(dǎo)致發(fā)展勢頭趨緩，甚至停滯的局面。以丹江口水庫加高工程移民安置為例，丹江口庫區(qū)是南水北調(diào)中線工程水源地，規(guī)劃淹沒范圍包括丹江口市、鄖縣、鄖西縣、張灣區(qū)和河南省淅川縣等5個縣(市、區(qū))的48個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃搬遷人口30.33萬人，停建令早在2003年就已發(fā)布，移民安置工作開展卻從2008年才開始實施，5年里，庫區(qū)停建令控制區(qū)域發(fā)展遲緩，95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村執(zhí)行停建政策，發(fā)展出現(xiàn)停滯，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本停留在2003年停建令下達時的水平，部分庫區(qū)移民房屋長期不得返修和重建，甚至出現(xiàn)庫區(qū)年輕人因房屋不得修建出現(xiàn)娶親難的現(xiàn)象［1］。另一方面，一些單位和居民考慮工程建設(shè)對于淹沒實物的可能補償，開展帶有投機心理、重數(shù)量不重質(zhì)量的突擊建設(shè)，除庫區(qū)發(fā)展或移民個體發(fā)展必須建設(shè)部分外，突擊建設(shè)容易造成重復(fù)投資、無效投資、資源浪費的不良現(xiàn)象。兩種現(xiàn)象的交織對于庫區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活水平提高產(chǎn)生較大的阻滯效應(yīng)。

另外，搬遷安置前的準(zhǔn)備尤其是方案論證工作做得是否細(xì)致，對于提高方案比選的科學(xué)性和項目建設(shè)的可行性具有重要影響，但這個期間如果過長，則會加重斷層影響程度。

2.適應(yīng)發(fā)展階段

此階段指搬遷安置活動結(jié)束到庫區(qū)和移民發(fā)展水平恢復(fù)至搬遷前水平的一段時期。在這個階段中，發(fā)展斷層表現(xiàn)為:由于多數(shù)移民在搬遷安置(尤其是房屋建設(shè))過程中多數(shù)已將搬遷安置前積累消耗殆盡，庫區(qū)和水庫移民可資利用的后續(xù)發(fā)展資源匱乏;生活生產(chǎn)環(huán)境的變化導(dǎo)致人力資本失效;同時對于西南庫區(qū)移民來講，還存在著先天不足:①少數(shù)民族多，對原有的居住環(huán)境存在一定的依賴性;②貧困程度深，經(jīng)不起外界的干擾;③農(nóng)業(yè)人口多，生產(chǎn)來源普遍單一;④文化水平低，生產(chǎn)技能有限;⑤相對狹隘的安置地選擇空間等。一些水庫移民安置過程中存在生計恢復(fù)和發(fā)展規(guī)劃比較籠統(tǒng)、針對性欠缺、可操作性不強的弱點;加之移民面對新的發(fā)展環(huán)境產(chǎn)生的依賴、怯懦心理作祟，即便此時有些移民萌生發(fā)展想法，也多是等待觀望，從而延長水庫移民恢復(fù)發(fā)展時間，也耽誤了許多瞬間即逝的發(fā)展機遇。比如在對洋溪水利樞紐移民安置規(guī)劃設(shè)計調(diào)查中，當(dāng)問及“對于搬遷安置后如何進行生計恢復(fù)”的問題時，近70%的移民選擇了回答“我想發(fā)展，但我不知道該做什么”、“慢慢來，看看再說吧”、“當(dāng)前狀況又經(jīng)不起折騰，還是等等看吧”或者類似的回答。

與作為個體的水庫移民不同的是，庫區(qū)作為一個整體，發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)較之移民要明確的多，發(fā)展資源的集聚、發(fā)展行為的組織也相對容易，但同時其在發(fā)展過程中遇到的困難與風(fēng)險也相對較高，環(huán)境的復(fù)雜性較大，效益回收期也相對較長。

在搬遷安置階段，房屋搬遷與建設(shè)、土地等資源重新分配等一系列社會經(jīng)濟重建活動代替了庫區(qū)和水庫移民在無工程建設(shè)時的正常發(fā)展行為。此時大規(guī)模的建設(shè)將給區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃優(yōu)化和整體增長帶來機遇，可以在相關(guān)部門的扶助下開展搬遷安置，庫區(qū)和移民生產(chǎn)生活環(huán)境將在一定程度上改觀。雖然這種建設(shè)在一定程度上是對前期資本積累的應(yīng)用，但總體發(fā)展趨勢較好，因此一般不將該階段理解為水庫移民發(fā)展斷層。

三、水庫移民發(fā)展斷層縫合方案設(shè)計

在分析水庫移民發(fā)展兩個斷層產(chǎn)生機理和效應(yīng)分析的基礎(chǔ)上，為更好地做好移民工作，服務(wù)于工程建設(shè)和區(qū)域發(fā)展大局，胡錦濤總書記提出:“要讓庫區(qū)移民群眾基本生活有保障、勞動就業(yè)有著落、脫貧致富有盼頭，同心同德建設(shè)和諧穩(wěn)定的新庫區(qū)。”在“三有一新”目標(biāo)要求指導(dǎo)下，采用水庫移民安置的“全過程管理”理念，審視水庫移民安置管理工作，把規(guī)劃設(shè)計、實施管理和發(fā)展扶持作為著力點，探討相關(guān)發(fā)展斷層縫合措施，真正實現(xiàn)建好一座水庫，帶動一方經(jīng)濟，改善一片環(huán)境，造福一批移民的發(fā)展目標(biāo)［2］。

第一，提高水庫移民規(guī)劃水平。銜接區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和工程建設(shè)規(guī)劃，將方案規(guī)劃論證階段的發(fā)展斷層效應(yīng)通過前置、分散手段進行消減，即在進行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃時，將工程建設(shè)提前納入發(fā)展規(guī)劃，對于工程建設(shè)方案論證階段甚至是建設(shè)階段帶來的可能影響進行科學(xué)、準(zhǔn)確評價，進而有針對性地開展應(yīng)對措施，找尋并及時落實到實際工作中去，將原來的集中陣痛通過分散消減轉(zhuǎn)變?yōu)檩p微影響。

強化規(guī)劃設(shè)計的監(jiān)督管理。一是要建立社會監(jiān)督機制，由專業(yè)的監(jiān)督單位對規(guī)劃設(shè)計工作進行專項監(jiān)督、管理和后評價，反映并及時修正規(guī)劃設(shè)計中遇到的問題和矛盾。二是對規(guī)劃設(shè)計的變更加強管理，根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》有關(guān)規(guī)定，對批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整或者修改;未編制規(guī)劃或者規(guī)劃未經(jīng)審核的，不得批準(zhǔn)項目開工建設(shè)，不得為其辦理用地等有關(guān)手續(xù)。三是提高規(guī)劃設(shè)計人員工作水平，在保證質(zhì)量的同時，規(guī)范規(guī)劃設(shè)計周期管理，避免規(guī)劃設(shè)計周期過長、設(shè)計成果滯后于現(xiàn)實的問題。

增設(shè)和細(xì)化適應(yīng)發(fā)展階段的《水庫移民生計恢復(fù)與發(fā)展實施規(guī)劃》，解決庫區(qū)和水庫移民在茫無目標(biāo)的發(fā)展思路等待與搜索中貽誤發(fā)展機遇的現(xiàn)象，促進庫區(qū)發(fā)展和水庫移民生產(chǎn)生活恢復(fù)和提高。在南水北調(diào)工程中，有關(guān)單位以移民安置點為單位，綜合社會經(jīng)濟調(diào)查和移民發(fā)展意愿，因地制宜的為24個安置點的移民生計恢復(fù)和發(fā)展制定一個實施規(guī)劃，增強了規(guī)劃的可操作性，減少了移民發(fā)展的盲目性［3］。

第二，做好做實移民思想工作。相關(guān)部門及工作人員要把思想政治工作當(dāng)作做好移民安置的突破口，帶著感情做好充分準(zhǔn)備，帶著真情贏得移民支持，帶著友情凝聚共建合力，帶著“移民為國作貢獻，我為移民建家園”的深情厚意，強化溝通，主動對接，幫助移民理順情緒，把移民干群思想統(tǒng)一到國家的移民政策上來，統(tǒng)一到發(fā)展致富上來。同時將與時俱進、開拓創(chuàng)新的熱情和尊重科學(xué)、求真務(wù)實的態(tài)度結(jié)合起來;把努力構(gòu)建庫區(qū)和諧社會和關(guān)心移民群眾的利益結(jié)合起來，增強業(yè)主、政府、移民等利益相關(guān)者之間的信任，進而增強實現(xiàn)移民生計恢復(fù)、庫區(qū)安穩(wěn)致富等目標(biāo)的信心。世紀(jì)大移民的三峽移民，在黨和政府的關(guān)心和支持下，全社會弘揚移民奉獻精神、關(guān)心尊重移民發(fā)展，形成資源合力，變移民“要我搬”為“我要搬”，無不體現(xiàn)了做好做實思想工作的重要性［4］。

第三，社會環(huán)境重建不容忽視。物質(zhì)環(huán)境尤其是資源環(huán)境對于庫區(qū)和移民能否快速發(fā)展至關(guān)重要，社會環(huán)境尤其是人文資源與移民精神世界重建問題也不容忽視，后者建設(shè)滯后帶來的直接后果是移民水土不服，進而引發(fā)資源效用降低、發(fā)展質(zhì)量偏低、發(fā)展速度遲緩等后果，這種現(xiàn)象在一些工程移民安置實踐中得到證實［5］。世界銀行提出:“要做好移民工作，必須運用經(jīng)濟的、技術(shù)的、文化和社會組織的等多種因素綜合考慮的辦法，要利用社會學(xué)家和人類學(xué)家的專業(yè)知識來準(zhǔn)備，評估和監(jiān)督移民項目的開展和實施?！保?］因此，在縫合方案設(shè)計中，應(yīng)把社會環(huán)境重建、克服適應(yīng)障礙作為核心理念。移民工程中應(yīng)有社會心理學(xué)專家和民俗專家，甚至宗教專家和教職人員的決策咨詢參與，以更好地實施移民安置過程中軟環(huán)境的建設(shè)，幫助移民實現(xiàn)文化適應(yīng)和精神世界重建［7］。

但是現(xiàn)階段移民安置規(guī)劃中只考慮到了有形文物的搬遷，而未將文化與社會心理沖突問題列入規(guī)劃議程，為此需要在制定和規(guī)劃過程中，除了對有形文物進行搬遷保護之外，對無形人文資源保護也要納入規(guī)劃考慮，將習(xí)俗、信仰和故土情結(jié)吸納在一起，進行收集、整理、鑒定和移植，做到鄉(xiāng)情民俗的延續(xù)和保留，真正做到“移民先移心”，實現(xiàn)實體物質(zhì)的搬遷安置和社會環(huán)境重建的雙重勝利，使移民盡快適應(yīng)安置地的生產(chǎn)方式、生活習(xí)俗，實現(xiàn)溝通交流、生產(chǎn)發(fā)展的“雙重?zé)o障礙”，為生計恢復(fù)與發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。比如金沙江流域開發(fā)中的水庫工程移民安置工作中，對藏區(qū)涉及的84座寺院和2252名宗教人員依照移民安置規(guī)范和相關(guān)宗教法規(guī)進行了妥善安置，既取得了僧侶的理解，又得到了信眾的支持，極大地促進了移民安置工作的順利開展［8］。

第四，構(gòu)建全方位發(fā)展扶持機制。首先要注重移民參與，摸清移民發(fā)展意愿，做到有的放矢。按照審定的《移民后期扶持安置規(guī)劃》來扶持移民，從而保證移民安置后期扶持的持續(xù)進行。其次，資源整合，形成合力，將移民發(fā)展扶持工作的開展與新農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、新型農(nóng)村社會保障工作等有機結(jié)合起來，建立由政策、資金、人力資源、科學(xué)技術(shù)、生產(chǎn)物資等內(nèi)容組成的全方位的發(fā)展扶持機制。以新安江水庫移民管理為例，將移民發(fā)展扶持分為安置前、安置中和安置后3個連續(xù)的階段，在一定程度上也體現(xiàn)了“大后期扶持”的思想［9］。在移民搬遷安置后的3年內(nèi)地方移民主管部門尤其要抓緊開展后期扶持指導(dǎo)，包括建立完善的移民社會保障、積極引導(dǎo)社會資金扶助生產(chǎn)、協(xié)助移民爭取小額貸款發(fā)展生產(chǎn)、引進科研單位對當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)研究等，為移民生產(chǎn)發(fā)展夯實前進的基礎(chǔ)。

第五，建立發(fā)展斷層期內(nèi)損失補償機制。對于兩個發(fā)展斷層，影響因素繁雜，但有一點確定無疑，由國家興建的大中型水庫具有公益性質(zhì)成分，基于此，對于工程建設(shè)影響區(qū)域及區(qū)域內(nèi)水庫移民造成的諸多可能損失應(yīng)該由國家對其進行合理補償［10］。同時考慮到目前國家對于大中型水庫移民已經(jīng)實行后期扶持政策，應(yīng)在繼續(xù)完善這一制度的同時，對規(guī)劃論證階段發(fā)展斷層之于庫區(qū)和水庫移民的經(jīng)濟與社會影響評價內(nèi)容、方法進行探討:明確影響損失范疇，建立科學(xué)的評價體系，并采用合理方法進行測算，在此基礎(chǔ)上建立利益相關(guān)者參與的損失補償機制，以推進庫區(qū)和水庫移民發(fā)展，促進社會公正和可持續(xù)發(fā)展。

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［責(zé)任編輯:趙秀麗］

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1672－6219(2011)01－0014－03

2010－10－18

鄭瑞強，男，廣西水利電力勘測設(shè)計研究院工程師，博士。