王月春

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 文法學(xué)院，西安 710061）

新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)下，由農(nóng)民自愿組織起來并以農(nóng)民為主體，在技術(shù)、資金、信息、購銷、加工、儲(chǔ)運(yùn)等環(huán)節(jié)進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)，以對(duì)內(nèi)服務(wù)為宗旨，以對(duì)外組織收益最大化為目標(biāo)，遵循國際公認(rèn)的合作社基本原則的農(nóng)民互助合作組織。它具有民辦性、自愿性、互助共濟(jì)性、非贏利性、民主管理性等顯著特征。新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的產(chǎn)物，大力發(fā)展新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于提高農(nóng)民的組織化程度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展及深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革意義重大。然而，由于我國現(xiàn)行農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法律制度尚不完善，在很大程度上制約了新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織功能的充分發(fā)揮。因而，考察我國新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀，探究制約其快速發(fā)展的法律困境，進(jìn)而尋求解決對(duì)策尤為必要。

一、新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）發(fā)展規(guī)模小，服務(wù)范圍窄，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭力

自20世紀(jì)80年代中期以來，雖然新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織在我國取得了較快的發(fā)展，但總體而言，目前尚處于發(fā)展初期，因受技術(shù)、信息、專業(yè)管理經(jīng)營人才、資金投入等諸多因素的制約，大部分新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模較小，服務(wù)范圍較窄，形不成具有規(guī)模效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)帶，導(dǎo)致新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)競(jìng)爭力低下，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起作用有限。

（二）組織化程度不高，運(yùn)行不規(guī)范

目前我國多數(shù)新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，組織能力較差；部分農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織是有組織、無活動(dòng)；有些組織的經(jīng)營狀況與農(nóng)戶利益關(guān)系不大，農(nóng)戶很少關(guān)心組織的運(yùn)營情況，對(duì)組織缺乏熱情。合作組織的自發(fā)性以及專業(yè)管理人才的缺乏導(dǎo)致一些農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不健全、不規(guī)范，沒有建立合理有效的管理制度，宗旨模糊，責(zé)任不清，產(chǎn)權(quán)不明，機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，運(yùn)行較為混亂。

（三）政府行政干預(yù)過多

由于目前我國多數(shù)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的組織化程度不高，內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不健全，往往不得不尋求政府和其他社會(huì)力量的支持和庇護(hù)，加之一些地方基層政府官本位思想嚴(yán)重，對(duì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)及重要性認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的具體事務(wù)處理和內(nèi)部運(yùn)行干預(yù)過多，導(dǎo)致許多農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織對(duì)政府的依賴性過強(qiáng)，背離了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的原本性質(zhì)和其應(yīng)有的發(fā)展軌跡。

二、新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的法律困境

（一）新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法律體系不健全

2006年頒布的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡稱《農(nóng)民專業(yè)合作社法》）及隨后出臺(tái)的與之相配套的農(nóng)民專業(yè)合作社登記條例、示范章程、財(cái)會(huì)制度和稅收豁免扶持政策，都對(duì)新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。然而，我國目前的新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法律體系并不完善。原因在于經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的組織類型多種多樣，根據(jù)農(nóng)民合作的緊密程度，可將農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織分為專業(yè)合作社、股份合作社和專業(yè)協(xié)會(huì)三種基本類型?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》屬于特定領(lǐng)域的專門立法，其調(diào)整對(duì)象僅限于農(nóng)民專業(yè)合作社，股份合作社和專業(yè)協(xié)會(huì)目前在我國仍未納入法律的調(diào)整框架之內(nèi)。另據(jù)相關(guān)資料表明，較為松散的專業(yè)協(xié)會(huì)仍然是目前農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的主要形式，所占比例約為59.74%，結(jié)合緊密程度較高的專業(yè)合作社所占的比例約為30.21%，專業(yè)聯(lián)合社的所占比例平均10%左右。[1]此外，各地結(jié)合本地區(qū)具體情況制定的規(guī)范農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的法規(guī)數(shù)量有限，不利于相關(guān)法律的貫徹實(shí)施?？傊?，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》及相關(guān)配套法規(guī)政策的出臺(tái)并沒有完全解決我國所有農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的法律適用問題，亦不能代表農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法律支持體系的全部。

（二）新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的法律地位不明確

與大力發(fā)展新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)需求相比，我國現(xiàn)行法律對(duì)新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的法律地位并未作出明確的規(guī)定。依據(jù)《憲法》規(guī)定，農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。2003年，修改后的《農(nóng)業(yè)法》確認(rèn)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的一種形式，并規(guī)定農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持為成員服務(wù)的宗旨，堅(jiān)持加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返還的原則，依法成立，依法登記。但沒有明確農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的法人形式和登記辦法?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定依法成立的農(nóng)民專業(yè)合作社具有法人地位。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社是在工商部門登記的法人，但并未明確農(nóng)民專業(yè)合作社是企業(yè)法人、社團(tuán)法人還是合作法人。股份合作社和專業(yè)協(xié)會(huì)的法人身份沒有明確，致使其不能依法成立、依法運(yùn)行，生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)得不到法律保護(hù)，也難以享受優(yōu)惠政策?？傊?，由于現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的法律地位沒有做出具體規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益得不到法律的有力保障，嚴(yán)重制約了其快速發(fā)展。

（三）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范

規(guī)范、健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展的重要保障。在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，雖然多數(shù)新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織都制定了章程，成立了社員大會(huì)、理事會(huì)及監(jiān)事會(huì)，但是，實(shí)際上，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的最高決策權(quán)和業(yè)務(wù)執(zhí)行權(quán)往往被大戶、能人或者龍頭企業(yè)所控制，普通社員對(duì)合作經(jīng)濟(jì)組織的參與程度極低。大戶、能人或者龍頭企業(yè)積極參與農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的管理和決策，雖有利于提高農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的決策效率和經(jīng)營績效，但也往往導(dǎo)致合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部缺乏民主管理，加之很多農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的成員合作意識(shí)不強(qiáng)，不愿意參與合作組織的內(nèi)部治理，由此可能導(dǎo)致一些農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織長期被個(gè)別成員所控制。此外，一些農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)事會(huì)并未有效發(fā)揮監(jiān)督作用，對(duì)個(gè)別成員的控制行為聽之任之。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面存在的上述問題如果得不到有效解決，必將造成普通社員的權(quán)益得不到保障，違背農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的根本性質(zhì)，影響其長期可持續(xù)發(fā)展。

三、破解新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展法律困境的建議

（一）完善新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法律體系

國外農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展比較成熟的國家，如德國、法國、美國、韓國等，基本上都建立了較為完備的合作經(jīng)濟(jì)組織法律體系，合作經(jīng)濟(jì)組織法律體系也成為許多國家經(jīng)濟(jì)法或商法體系的重要組成部分。我國新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展尚處于起步階段，相關(guān)法律體系的缺失已成為制約新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的重要原因。因此，為促進(jìn)我國新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織持續(xù)規(guī)范發(fā)展，立足于我國具體國情，并借鑒吸收國外的相關(guān)先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建完善的新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法律體系非常重要。我國新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法律體系的構(gòu)建應(yīng)注意以下三個(gè)問題：第一，應(yīng)選擇綜合立法和分業(yè)立法相結(jié)合的立法模式，除應(yīng)制定綜合性的《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法》外，還應(yīng)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社、股份合作社等農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的不同類型進(jìn)行專門立法。在《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法》中應(yīng)對(duì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、法律地位、設(shè)立條件、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、分配制度、活動(dòng)準(zhǔn)則、扶持政策等進(jìn)行一般性規(guī)定，而在各部專門立法中則對(duì)不同類型的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織做出具體規(guī)定。第二，為配合《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法》等相關(guān)法律的有效實(shí)施，各地政府應(yīng)制定既符合國際慣例又符合區(qū)域情況的地方性法規(guī)。第三，完善的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法律體系還應(yīng)包括專項(xiàng)支持農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的法律法規(guī)。我國應(yīng)在《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法》等相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，從實(shí)際國情出發(fā)，考慮農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的具體情況和現(xiàn)實(shí)需要，積極借鑒外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政、稅收、信貸及社會(huì)化服務(wù)等方面加大政府扶持力度，建立健全涉及農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的專項(xiàng)支持法律法規(guī)，為農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的快速發(fā)展提供法律保障。

（二）明確界定新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的法律地位

從根本上說，新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的獨(dú)立市場(chǎng)法人地位得不到解決，其發(fā)展就很難進(jìn)入正軌，更難以有效地推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[2]鑒于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織與合伙制企業(yè)、股份制企業(yè)及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在設(shè)立宗旨、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系及經(jīng)營方式等諸多方面存在明顯區(qū)別，新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織更強(qiáng)調(diào)自我服務(wù)及社員之間的互助合作，屬于公益性很強(qiáng)的民間組織，因而，建議我國借鑒國外的先進(jìn)做法，在綜合性的《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法》中明確將其界定為合作社法人，賦予其獨(dú)立市場(chǎng)法人資格，并明確規(guī)定其設(shè)立條件、組織機(jī)構(gòu)等內(nèi)容，規(guī)定其可以自己的名義起訴、應(yīng)訴及承擔(dān)法律責(zé)任。唯有如此，才能為新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織依法創(chuàng)建、規(guī)范運(yùn)行、自主參與市場(chǎng)競(jìng)爭及享受國家的政策扶持掃清障礙，促進(jìn)新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（三）規(guī)范新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

科學(xué)合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對(duì)于農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的持續(xù)快速發(fā)展至關(guān)重要。針對(duì)目前我國新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)部治理中存在的少數(shù)人控制、缺乏民主管理及監(jiān)事會(huì)虛設(shè)等問題，可從以下三方面予以解決：第一，完善社員（代表）大會(huì)制度，強(qiáng)化對(duì)普通社員權(quán)益的保護(hù)。明確規(guī)定社員（代表）大會(huì)是農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的重大事項(xiàng)須經(jīng)社員（代表）大會(huì)投票表決。同時(shí)，可通過規(guī)定社員的知情權(quán)和訴訟權(quán)增強(qiáng)對(duì)普通社員權(quán)益的保護(hù)。第二，健全理事會(huì)制度。理事會(huì)由社員（代表）大會(huì)選舉產(chǎn)生，是社員（代表）大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，代表社員（代表）大會(huì)處理日常經(jīng)營管理事務(wù)。理事會(huì)可以聘請(qǐng)經(jīng)理，作為理事會(huì)的代理人。經(jīng)理享有對(duì)內(nèi)部事務(wù)的管理權(quán)、一定范圍內(nèi)代表公司對(duì)外開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的代理權(quán)。此外，可根據(jù)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織業(yè)務(wù)規(guī)模發(fā)展的具體情況，建立健全理事會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，如產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)、決策咨詢機(jī)構(gòu)等，以保障理事會(huì)有效行使職權(quán)。[3]第三，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，明確監(jiān)事（會(huì)）的職責(zé)，落實(shí)對(duì)理事和高級(jí)管理人員的責(zé)任追究制度。規(guī)模較小的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織可以不設(shè)監(jiān)事，但應(yīng)建立內(nèi)部審計(jì)或者委托審計(jì)制度；規(guī)模較大的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該設(shè)立監(jiān)事（會(huì)）。監(jiān)事（會(huì)）應(yīng)認(rèn)真履行監(jiān)督檢查農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)狀況、理事及經(jīng)理執(zhí)業(yè)情況，審查理事會(huì)報(bào)告等職責(zé)。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的理事和經(jīng)理對(duì)合作經(jīng)濟(jì)組織的事務(wù)應(yīng)盡忠實(shí)和善良管理義務(wù)，如違反上述義務(wù)，應(yīng)嚴(yán)格追究其相關(guān)責(zé)任。

［1］財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所外國財(cái)政研究室.支持新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)稅政策研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2008（7）.

［2］劉彤，朱興濤.論新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的困境與出路［J］.東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009（5）.

［3］丁同民.完善我國新農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法治的思考［J］.改革探索，2009（10）.