呂承文,周 奇,張士威

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,江蘇 蘇州 215123)

我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估體系民主化建構(gòu)

呂承文,周 奇,張士威

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,江蘇 蘇州 215123)

分析了我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀,指出,由于功利化、手段化及利益化導(dǎo)致評(píng)估體系偏離公共價(jià)值和服務(wù)導(dǎo)向,社會(huì)穩(wěn)定存在隱患,并使央地關(guān)系失調(diào)。認(rèn)為在我國(guó)地方民主發(fā)展出現(xiàn)困境之時(shí),地方政府績(jī)效評(píng)估民主化不失為一種有效的突破口;從公共價(jià)值導(dǎo)向重建、多元評(píng)估體系構(gòu)建及民主程序設(shè)計(jì)三個(gè)方面入手,在地方民主發(fā)展方面進(jìn)行了探索。

地方政府績(jī)效評(píng)估;地方民主;民主化;構(gòu)建

地方政府績(jī)效評(píng)估體制完善有利于政府制度的創(chuàng)新,同時(shí)地方民主暗合了地方政府績(jī)效評(píng)估體系完善的導(dǎo)向。因此,地方政府績(jī)效評(píng)估民主化可以作為促進(jìn)地方民主發(fā)展的突破口。我們可以從現(xiàn)狀出發(fā),思考地方民主構(gòu)建對(duì)策[1]。

一、地方政府績(jī)效評(píng)估及其現(xiàn)狀

我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估體制正式肇始于改革開(kāi)放以后,學(xué)界將之分為三個(gè)階段:①20世紀(jì)80年代到90年代初期。這個(gè)時(shí)期績(jī)效評(píng)估體系采取“目標(biāo)責(zé)任制”,將地方政府績(jī)效評(píng)估考核和“分灶吃飯”的經(jīng)濟(jì)分權(quán)結(jié)合起來(lái),也即完成了多少稅收指標(biāo)任務(wù)指標(biāo)就等于取得了多少行政績(jī)效。②20世紀(jì)90年代初期至21世紀(jì)初。這個(gè)階段的評(píng)估體制由簡(jiǎn)單的“目標(biāo)責(zé)任制”演進(jìn)為以 GDP為主的自上而下的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核體系,造成了許多社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。③21世紀(jì)初至現(xiàn)在,由于單一GDP導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估體制造成了諸如地方上盲目投資、重復(fù)建設(shè)及惡性競(jìng)爭(zhēng)等種種弊病,使得中央政府開(kāi)始摸索新的綜合指標(biāo)體系的評(píng)估體制。我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估體制經(jīng)歷了坎坷的發(fā)展歷程,同時(shí)也出現(xiàn)了地方政府的行政導(dǎo)向失調(diào)及種種社會(huì)發(fā)展問(wèn)題,這些不得不令我們深刻地反思。

地方政府績(jī)效評(píng)估是“政府自身或社會(huì)其他組織通過(guò)多種方式對(duì)政府的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響和效果進(jìn)行分析、比較、評(píng)價(jià)和測(cè)量”[2]的活動(dòng),這大致分為內(nèi)部與外部評(píng)估兩大類:內(nèi)部評(píng)估主要是指國(guó)家政治系統(tǒng)內(nèi)的評(píng)估,包括橫向的黨委績(jī)效考核、人大的績(jī)效評(píng)估及縱向上的行政系統(tǒng)自身的評(píng)估(中央及上級(jí)政府的考核及下級(jí)政府的反饋評(píng)估);而外部評(píng)估主要是指公民、企業(yè)等政府服務(wù)對(duì)象的評(píng)估測(cè)驗(yàn),多以民意調(diào)查測(cè)驗(yàn)的形式進(jìn)行[3]。地方政府績(jī)效評(píng)估按照評(píng)估內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)可以分為政府角色和績(jī)效評(píng)估、政府管理和組織運(yùn)行方式及效率評(píng)估。還可以按照評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分為以效益為標(biāo)準(zhǔn)的管理型評(píng)估、以科學(xué)性為標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)型評(píng)估和以公民滿意和政治支持為標(biāo)準(zhǔn)的政治性評(píng)估等等[4]。

地方政府績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建失當(dāng),所造成的影響不僅僅針對(duì)地方政府本身,還波及到中央政府與社會(huì),這理所當(dāng)然地是個(gè)發(fā)展問(wèn)題,甚至還累及到國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定。

(1)評(píng)估導(dǎo)向功利化,偏離公共導(dǎo)向。當(dāng)下我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估可以描述成帶有 GDP數(shù)據(jù)刻度的政績(jī)指揮棒。盡管它能促使地方政府推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,可也導(dǎo)致了地方政府為求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不擇手段,反倒造成了潛在的破壞性影響甚于長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益,這種只計(jì)成效、不計(jì)成本的績(jī)效導(dǎo)向,只會(huì)加重令社會(huì)深惡痛絕的腐敗現(xiàn)狀。在地方政府眼里,除了 GDP數(shù)據(jù)之外,很難再有他物。它們熱衷于搞一些“形象工程”“政績(jī)工程”“一把手工程”,并圍繞 GDP進(jìn)行統(tǒng)計(jì)造假,完全到了唯 GDP論英雄的地步了[5]。畢竟,這個(gè)政績(jī)棒子關(guān)系到地方政府組成人員的榮辱升降,政治生命是他們的第二生命,甚至比第一生命還重要。地方政府在 GDP政績(jī)棒的導(dǎo)引下,猛然失去了自己的公共服務(wù)導(dǎo)向,他們忘記了人民政府本質(zhì)是人民的,更是服務(wù)人民的。地方政府績(jī)效的根本導(dǎo)向以地方公共利益實(shí)現(xiàn)為標(biāo)志,它更多涉及到設(shè)定公共權(quán)力的行使?fàn)顟B(tài)(是否符合法定要求及程序)和公共權(quán)力行使的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等方面,而不是面向單一的 GDP考核。一旦評(píng)估的手段和目標(biāo)混淆了,就會(huì)導(dǎo)致評(píng)估的異化。

(2)評(píng)估手段化,給社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。將績(jī)效評(píng)估當(dāng)作手段,不但導(dǎo)致宏觀上地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)和地方政群關(guān)系緊張,還造成微觀方面的地方官場(chǎng)宗派勢(shì)力抬頭及群眾事件不斷。原本一心謀求地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初衷是無(wú)可置議,然而有些地方為了生財(cái)有道、謀求更多的小金庫(kù),不擇手段地與民爭(zhēng)利,反倒辜負(fù)了美好的初衷。促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,本來(lái)是為了增進(jìn)民眾福祉,但是地方政府在政績(jī)棒的指引下為了發(fā)展而發(fā)展,竟和民眾對(duì)立起來(lái)。某些地方政府日益固縮為體系內(nèi)小利益團(tuán)體,最后民眾對(duì)地方政府的信任感急劇下降,導(dǎo)致了社會(huì)群眾針對(duì)地方政府泄憤事件。

(3)評(píng)估利益化,反倒造成了央地關(guān)系緊張。在單一集權(quán)國(guó)家里,地方上的社會(huì)矛盾最終都將集中指向中央政府,導(dǎo)致中央政府直接與社會(huì)對(duì)立起來(lái),這里面緣由根本在于央地關(guān)系失調(diào)。因此,將評(píng)估等同于中央與地方及上下級(jí)之間的利益契約,根本上就注定了央地上下?tīng)?zhēng)利的局面。

二、地方民主和政府績(jī)效評(píng)估

地方民主可以被認(rèn)為是地方民主政治發(fā)展的簡(jiǎn)稱,也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,我國(guó)地方民主是伴隨著地方行政的政治體制改革而推進(jìn)的,必然要求政治形態(tài)由行政與經(jīng)濟(jì)分權(quán)逐步轉(zhuǎn)型為政治分權(quán),從而步入中央與地方合理權(quán)限劃分的關(guān)系和諧階段。地方民主主要有幾大特征:①地方政府權(quán)力源頭由中央轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤矫癖?并且地方民眾由單純的被治理者變成兩位一體的治理者與被治理者的綜合角色,實(shí)現(xiàn)權(quán)力主體和客體的重合[6];②地方政府不僅聽(tīng)命于中央政府,更要服從地方民眾的監(jiān)督和控制;③民主選舉成為地方政治生活的重要組成部分,地方人大也恢復(fù)了憲定的權(quán)威地位。有學(xué)者已經(jīng)通過(guò)實(shí)地調(diào)查[7],發(fā)現(xiàn)了單一推行基層民主及村民自治是無(wú)法實(shí)現(xiàn)地方民主的[7]。要實(shí)現(xiàn)地方民主,保障地方民眾能夠在國(guó)家法治框架下管理和參與本地事務(wù),需要具備三個(gè)方面的條件:①發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平;②完善的法治框架;③有序的社會(huì)自治。因此,為了推進(jìn)地方民主,“地方政府鼓勵(lì)人民更廣泛地參與政治進(jìn)程的作用也很重要”[8]。

(1)地方民主要求地方民眾控制公共權(quán)力。自建國(guó)以來(lái)我國(guó)地方政權(quán)建立的邏輯在于地方軍事政權(quán)的轉(zhuǎn)化,于是地方政府時(shí)至今日仍保留著不少軍事化因素。然而,地方民主根本價(jià)值導(dǎo)向在于地方政權(quán)民主化,或者說(shuō)地方權(quán)力在政治實(shí)踐中重新由地方民眾執(zhí)掌,實(shí)現(xiàn)地方政權(quán)去軍事化的全面人民民主政權(quán)轉(zhuǎn)型。

(2)地方民主與政府績(jī)效評(píng)估聯(lián)系起來(lái)就是地方政府績(jī)效評(píng)估體系民主化。地方政府的施政效率及質(zhì)量取決于地方領(lǐng)導(dǎo)人的魅力和風(fēng)格,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,仍無(wú)法適應(yīng)我國(guó)未來(lái)政治民主化發(fā)展的潮流。地方民主政治不是人治政治,本質(zhì)上仍是法治政治,強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性和連續(xù)性。因此,為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),我們不妨從地方行政體制改革的角度思考相關(guān)對(duì)策,這使得我們很自然地想到了地方政府績(jī)效評(píng)估。地方政府績(jī)效評(píng)估是地方執(zhí)政的起始點(diǎn),也是執(zhí)政效率及質(zhì)量的重要導(dǎo)向。于是,地方政府績(jī)效評(píng)估體系的運(yùn)作情況實(shí)質(zhì)上決定了地方政治發(fā)展的程度。

(3)人民政府根本上是與最廣大人民利益相一致的。政績(jī)考核的利益化無(wú)形中激發(fā)了地方政府特殊利益的抬頭,以致更進(jìn)一步扭曲了地方政府“服務(wù)人民”的價(jià)值導(dǎo)向,造成政群關(guān)系緊張、群眾泄憤事件頻仍。為此,我們必須突破舊有的評(píng)估體系,而去探討全新的路徑模式。顯然,地方政府績(jī)效評(píng)估體系的完善目標(biāo)便在于促使地方政府有效落實(shí)自身的公共服務(wù)職能,為地方民眾提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),從而體現(xiàn)公共服務(wù)導(dǎo)向的人民政府本質(zhì)。

總而言之,人民滿不滿意而非中央和上級(jí)政府滿不滿意將是地方政府績(jī)效評(píng)估體系的根本導(dǎo)向;并且,地方政府績(jī)效體系民主化還內(nèi)含了“只有人民滿意了,中央和上級(jí)政府才會(huì)滿意”的實(shí)踐邏輯。地方政府績(jī)效評(píng)估體系的完善——民主化構(gòu)建,根本上促進(jìn)了地方民主政治建設(shè)和發(fā)展;同時(shí),地方民主發(fā)展又會(huì)反過(guò)來(lái)推動(dòng)地方政府績(jī)效評(píng)估體系的不斷完善。

三、地方政府績(jī)效評(píng)估民主化建構(gòu)

構(gòu)建地方民主化績(jī)效評(píng)估體系的基礎(chǔ)在于人民主權(quán)的價(jià)值導(dǎo)向,而落實(shí)這一導(dǎo)向的根本又在于評(píng)估主導(dǎo)權(quán)的人民歸屬性。因此,在政治實(shí)踐中考量構(gòu)建民主化績(jī)效評(píng)估體系的首要任務(wù),便在于合理適當(dāng)?shù)貏澐衷u(píng)估主導(dǎo)權(quán)歸屬。地方政府績(jī)效評(píng)估主導(dǎo)權(quán)在上級(jí)政府,則地方政府就會(huì)唯上不唯民;而如果主導(dǎo)權(quán)在民眾手里,則地方政府唯民不唯上。但問(wèn)題是民主畢竟并不直接等于穩(wěn)定,地方政府只“唯民”的隱憂——不穩(wěn)定性,也自然流露出來(lái)。因此,地方政府績(jī)效評(píng)估主導(dǎo)權(quán)由上級(jí)政府與地方民眾共同掌握,才會(huì)保障社會(huì)穩(wěn)定;不過(guò),主導(dǎo)權(quán)限之間又該如何劃分呢?

評(píng)估主導(dǎo)權(quán)在政府與民眾之間劃分則意味著權(quán)力與責(zé)任范疇的確定;政府責(zé)任在于綜合發(fā)展和維持穩(wěn)定,而民眾義務(wù)是控制行政權(quán)和參與地方治理。那么,地方政府的績(jī)效評(píng)估內(nèi)容也不言自明。這樣,按照政府和民眾的職責(zé)范圍設(shè)定與地方政府職能相關(guān)的評(píng)估指標(biāo),并確定出關(guān)鍵指標(biāo),從而做到更直觀地對(duì)地方政府績(jī)效作出評(píng)價(jià)。通過(guò)上述分析之后,我們立足于地方民主發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)考慮地方政府績(jī)效評(píng)估體系完善,應(yīng)主要從三個(gè)方面入手。

1.設(shè)計(jì)一整套公共服務(wù)導(dǎo)向的綜合可考量化指標(biāo)體系

公共服務(wù)導(dǎo)向是完善地方政府績(jī)效評(píng)估體系的價(jià)值前提和制度根本,從而推動(dòng)地方政府實(shí)現(xiàn)公共利益、促進(jìn)地方福祉;只有讓地方政府自覺(jué)地認(rèn)識(shí)自身服務(wù)角色和服務(wù)對(duì)象后,才能更好推動(dòng)地方民主的發(fā)展[9]。

人民生活的改善應(yīng)是全面的、可持續(xù)的,因此績(jī)效指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)是綜合統(tǒng)一的。那么,基于公共導(dǎo)向創(chuàng)建一系列綜合的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化的可考量指標(biāo)系統(tǒng),可以對(duì)地方政府的績(jī)效評(píng)估正本清源。由于地方政府并不能自發(fā)自覺(jué)地追求公共價(jià)值導(dǎo)向,因此,為地方政府打造一套公共導(dǎo)向的客觀合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系,可以促進(jìn)地方民主發(fā)展。

2.構(gòu)建多元化主體的評(píng)估體系

“單一的績(jī)效評(píng)估主體”和“單一標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效評(píng)估”是當(dāng)前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的重大弊病。很明顯,地方政府績(jī)效評(píng)估的相關(guān)主體,并不只有中央政府、上級(jí)政府與黨委機(jī)關(guān),還應(yīng)有人大機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等。推動(dòng)地方民主,勢(shì)在必行;民眾能否加入地方政府績(jī)效評(píng)估的主體隊(duì)伍事關(guān)績(jī)效評(píng)估成敗。為了實(shí)現(xiàn)人大和地方公眾的有效參與評(píng)估體系,我們建議采取如下措施:

(1)設(shè)立績(jī)效考評(píng)委員會(huì)。有學(xué)者主張建立績(jī)效考評(píng)委員會(huì),這是個(gè)不錯(cuò)的建議[10];不過(guò),唯獨(dú)不贊同的是績(jī)效考評(píng)委員會(huì)由地方政府自己來(lái)操控,因?yàn)檫@樣很容易使委員會(huì)形式化。我們希望,這個(gè)績(jī)效考評(píng)委員會(huì)由官民共建、協(xié)商運(yùn)作,共同負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)估內(nèi)容、范圍及指標(biāo)的制定及監(jiān)督評(píng)估過(guò)程事宜,但不負(fù)責(zé)官員遷轉(zhuǎn)事宜(仍由中央政府據(jù)此考評(píng)結(jié)果來(lái)決定)。若雙方出現(xiàn)糾紛,可以申請(qǐng)績(jī)效申訴或司法救濟(jì)[11]。為了保障其根本權(quán)威,建議以法律的形式將該委員會(huì)固定下來(lái)。

(2)構(gòu)建公開(kāi)透明的信息機(jī)制。以往,由于缺乏可操作的明確的回應(yīng)機(jī)制和地方政府壟斷評(píng)估信息等緣故很容易使官民合作形式化[12];雙方信息不對(duì)稱,則就有一方欺詐之可能;本質(zhì)上,績(jī)效評(píng)估是一種信息活動(dòng),特點(diǎn)是評(píng)估過(guò)程中信息的透明公開(kāi)。故而,讓整個(gè)績(jī)效評(píng)估過(guò)程置于社會(huì)的公共監(jiān)督之下,將評(píng)估過(guò)程中一切信息全部公開(kāi)化,則官民之間除了誠(chéng)心合作之外,別無(wú)它法。

(3)打造有效互動(dòng)的溝通機(jī)制。多元主體的評(píng)估體系意味著體系中不同主體之間的平等協(xié)商,官民之間也需要在法律規(guī)范下平等磋商、雙向溝通,“給被評(píng)估者提供“績(jī)效面談”的途徑和“績(jī)效申訴”的管道,目的是給被評(píng)估者一個(gè)客觀、公平、公正的開(kāi)放平臺(tái)”。這樣有利于評(píng)估的民主化,更重要的是能夠極大地改善官民、政群之間的矛盾沖突現(xiàn)狀。

3.設(shè)置評(píng)估系統(tǒng)民主程序

為了防止地方政府再次截取自己的績(jī)效評(píng)估主導(dǎo)權(quán),應(yīng)當(dāng)立法建議評(píng)估系統(tǒng)程序民主立法路線,而不是地方政府自己主導(dǎo)下的行政立法途徑。這里,我們將地方政府績(jī)效評(píng)估作為整個(gè)地方民主的突破口,而不是作為狹隘行政民主(實(shí)際不易于控制)的替代品。

總之,地方民主本質(zhì)上是一種民主政治的視角,將之與地方政府績(jī)效評(píng)估聯(lián)系起來(lái),就是評(píng)估體系的民主化。我國(guó)地方民主發(fā)展在于政治民主化。這里,地方政府績(jī)效評(píng)估民主化構(gòu)建是踏出了萬(wàn)里長(zhǎng)征關(guān)鍵的第一步。

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Local Government′s Performance Evaluation Democratic Construction of China:An Access to Local Democracy

LüChengwen,ZHOU Qi,ZHAN G Shiwei

(School of Politics and Public Administration,Soochow University,Suzhou 215123,China)

The current situation of utilitarianism,insrumentalization,gamblization in local government performance evaluation system of China causes them divert from public value and service orient.This results in the unstable of society,and the inharmonic relationship between the central government and local governments.Local democratic will be a splendid creation,when our democratic construction goes trapped.The access to local democracy development is explored by several measures,such as public value orients rebuild,plus-subject evaluation system construction and democratic procedures design.

local government performance evaluation;local democracy;democratic;construction

D 630.1

A

1008-9225(2011)04-0048-04

2011-03-06

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目(010CZZ023)。

呂承文(1987-),男,江西九江人,蘇州大學(xué)碩士研究生。

【責(zé)任編輯:張耀華】