馬 文,范艷利

(集美大學 政法學院,福建 廈門 361021)

法律監(jiān)督制度的改革與完善
——基于外部關(guān)系的研究

馬 文,范艷利

(集美大學 政法學院,福建 廈門 361021)

針對目前我國法律監(jiān)督被虛化的問題,從檢察機關(guān)的外部關(guān)系著眼,提出了完善法律監(jiān)督制度的幾點措施,即處理好檢察機關(guān)與人大、檢察機關(guān)與人民法院、檢察機關(guān)與公安機關(guān)的關(guān)系。

法律監(jiān)督;改革與完善;外部關(guān)系;檢察機關(guān)

一、概念的確定

法律監(jiān)督有狹義、中義和廣義之分。本文中的法律監(jiān)督特指狹義的法律監(jiān)督,即指“檢察機關(guān)對法院審判活動和有關(guān)機關(guān)、個人的活動是否合法所進行的監(jiān)督,法律監(jiān)督主體僅限于檢察機關(guān)”[1]。

法律監(jiān)督的外部關(guān)系,是指作為監(jiān)督主體的檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責的過程中,與黨的機關(guān)、國家機關(guān)、社會組織和公民之間的相互關(guān)系。它不僅僅局限于監(jiān)督主體與監(jiān)督對象之間的法律監(jiān)督關(guān)系,也包括權(quán)力機關(guān)對檢察機關(guān)的監(jiān)督,以及黨的機關(guān)對檢察機關(guān)的監(jiān)督等[2]。本文主要是基于檢察機關(guān)和國家機關(guān)之間的關(guān)系來探討法律監(jiān)督制度的改革與完善的,因此,文中所指的外部關(guān)系是指檢察機關(guān)和立法機關(guān),即人大、公安機關(guān)和人民法院之間的關(guān)系。

二、法律監(jiān)督制度存在的問題及原因分析

從總體來看,目前我國檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)有被空置、弱化的跡象。出現(xiàn)這種狀況的原因是多方面的,但主要有以下幾點。

1.歷史傳統(tǒng)

從歷史上來看,我國的政治體制自古就缺乏監(jiān)督機制,或者說是缺乏有效的獨立的監(jiān)督體制。因為我國傳統(tǒng)中的監(jiān)督不是基于分權(quán)產(chǎn)生的橫向制約,而只是自上而下的行政體制之內(nèi)的一種做法,這就決定了社會中所有的權(quán)力都受制于行政權(quán)一家。而沒有權(quán)力的監(jiān)督就意味著軟弱和無力,所以,在強調(diào)行政權(quán)力的我國,檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)實施起來就先天不足,缺少社會傳統(tǒng)的支持和依靠,顯得力不從心。

2.理論爭議

雖然我國憲法明確規(guī)定了人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機關(guān),但理論界對于檢察權(quán)的本質(zhì)屬性卻存在不同觀點。有學者就認為,公訴權(quán)是檢察權(quán)的核心,而其與法律監(jiān)督權(quán)不具有共存性,只能作出兩選一的最終結(jié)果,因此,應當取消檢察機關(guān)“法律監(jiān)督者”的身份[3]。這樣的觀點顯然對于檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)是釜底抽薪。目前,我國檢察機關(guān)擁有多種職能,既有偵查權(quán)、批準逮捕權(quán)、起訴權(quán),還有對訴訟活動的監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)多項權(quán)力之間的沖突與協(xié)調(diào)問題是學界討論的焦點,至今也沒有形成一個比較統(tǒng)一的意見。同時,由于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)牽涉的具體權(quán)能多,權(quán)力內(nèi)容過于龐雜,近幾年的司法機關(guān)進行的改革也沒能徹底解決這一問題,而這些都阻礙了檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

3.立法不足

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能在立法上存在缺乏可操作性的問題,嚴重影響了監(jiān)督效力。這主要體現(xiàn)在:①《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在總則中都規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對訴訟活動實行監(jiān)督,然而在分則中只規(guī)定,對檢察機關(guān)依審判監(jiān)督程序提出抗訴的案件,“人民法院再審時,應當通知人民檢察院派員出席法庭”。從法院受理案件到判決生效,檢察機關(guān)都沒有參與,這都不利于及時發(fā)現(xiàn)其中的違法行為和對訴訟活動實行有力的監(jiān)督。②《人民檢察院組織法》僅規(guī)定,檢察機關(guān)“對于公安機關(guān)的偵查活動是否合法,實行監(jiān)督”,對于“監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關(guān)的活動是否合法,實行監(jiān)督”,而對于治安、交通、消防、教育、稅收、海關(guān)、衛(wèi)生、民政等行政行為是否合法,沒有明確規(guī)定監(jiān)督權(quán)。③檢察機關(guān)對于國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的一般違法行為,以及雖構(gòu)成犯罪但不需要判處刑罰或者免除刑罰的行為,只有建議權(quán),沒有處理權(quán)。

三、基于外部關(guān)系對法律監(jiān)督制度的改革與完善

1.與人大之間的關(guān)系

當前各級人大對檢察機關(guān)的監(jiān)督,主要表現(xiàn)在:依照法定程序任免檢察機關(guān)的工作人員,聽取和審議檢察院工作報告,對檢察院的執(zhí)法情況進行專項執(zhí)法檢查,視察檢察院工作等。這些措施,體現(xiàn)了人大對檢察機關(guān)工作的監(jiān)督。但是,現(xiàn)實中也存在著一些超出人大監(jiān)督權(quán)限的做法。例如,人大對個案的監(jiān)督,即對具體案件的處理提出有影響性的意見或建議,個別人大代表也在有形或無形中干預檢察院辦案等,這在一定程度上給檢察院獨立行使檢察權(quán)帶來了阻礙。我國《憲法》第131條規(guī)定:“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán),不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”可見,我國的檢察權(quán)獨立行使只是相對于行政機關(guān)、社會團體和個人的獨立,而不是獨立于國家權(quán)力機關(guān)和政黨的領(lǐng)導。但不能否認的是,人民檢察院作為行使法律監(jiān)督權(quán)的專門機關(guān),代表國家行使法律監(jiān)督的職能,它是國家為維護法律的正確實施而賦予檢察機關(guān)的一種特定的權(quán)力。因此,我們應當強調(diào)人大對檢察機關(guān)的監(jiān)督也要保證檢察機關(guān)的獨立性,人大應多從宏觀層面著手,保證檢察監(jiān)督工作的政治方向,從而實現(xiàn)司法獨立和司法公正,而不應干涉具體案件的處理。

2.與法院之間的關(guān)系

(1)檢法關(guān)系概況。三大訴訟法分別規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對人民法院刑事審判、民事審判和行政訴訟實行法律監(jiān)督。但這些規(guī)定都是原則性的,缺乏具體的操作程序,從而使檢察機關(guān)對法院審判的監(jiān)督權(quán)虛化。主要表現(xiàn)在,人民法院民事、行政審判活動領(lǐng)域中的大量裁判行為被排斥在抗訴范圍之外,檢察機關(guān)對此不能行使法律監(jiān)督權(quán)。從控審關(guān)系上來看,檢察院行使控訴權(quán),法院行使審判權(quán)。同時,檢察院對法院具有審判監(jiān)督權(quán)力。那么,檢察院的監(jiān)督權(quán)與法院的審判權(quán)就產(chǎn)生了沖突,如果不能協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系,就會削弱法官的審判權(quán)威性。針對這個問題,有學者提出:檢察機關(guān)在審判階段必須以法官為中心,以維護審判的權(quán)威,法庭審判必須圍繞法官心證的形成來進行。但在審前程序中,要以檢察官為中心,要增強檢察機關(guān)在庭前程序中的主導作用[4]。這種做法就很好地解決了這個問題,具有可借鑒性。

(2)在檢察機關(guān)內(nèi)部增設單獨機構(gòu)行使刑事審判監(jiān)督權(quán)。我國《刑事訴訟法》第169條規(guī)定:“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院審理案件違反法律規(guī)定的訴訟程序,有權(quán)向人民法院提出糾正意見?！奔垂V權(quán)與刑事審判監(jiān)督權(quán)均由出庭支持公訴的檢察官來行使,公訴人具有對人民法院審判工作的法律監(jiān)督權(quán)。檢察官公訴人和監(jiān)督人身份的雙重性使得法官在庭審中處于尷尬的境地,既是居中的裁判者,又是被監(jiān)督的對象,這樣的處境必然使法官在判斷案情時偏向公訴人,使控方的權(quán)利大于辯方,破壞法官的中立性和訴訟程序的對等性。為了解決這個問題,可以在檢察院內(nèi)部設置一個專門機構(gòu),從事監(jiān)督工作,使監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)分開單獨行使,互不干涉,減少監(jiān)督權(quán)對訴訟結(jié)構(gòu)的沖擊,保證公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)都能有效行使。

(3)完善民事、行政訴訟檢察監(jiān)督立法。一是公益民事案件的訴權(quán)問題。隨著社會的發(fā)展,公益民事案件的數(shù)量也急劇增長,而我國還沒有建立起來一套完整的公益訴訟程序,現(xiàn)在的公益案件大都靠個別社會成員提起訴訟,訴訟的結(jié)果表明,個人的力量顯然不足以承擔起公益訴訟中整個社會或者多數(shù)社會成員的利益,敗訴的居多。因此,我們應當賦予檢察機關(guān)對公益民事案件的訴權(quán),由檢察機關(guān)代表社會提起訴訟。由于檢察機關(guān)本身就是司法機關(guān),與人民法院地位對等,在案件證據(jù)采集、訴訟程序參與等方面,較之個人具有明顯優(yōu)勢,所以,可以盡可能地保證訴訟結(jié)果的公正性。二是從程序上完善抗訴立法。提起抗訴是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的一個重要途徑,但目前的立法中,卻對抗訴程序規(guī)定的非常簡單籠統(tǒng),這就導致司法實踐中法律監(jiān)督權(quán)的不能行使或不完全行使。因此,有必要完善抗訴程序立法,明確規(guī)定人民檢察院對人民法院民事、行政案件審判的監(jiān)督權(quán)力,例如,規(guī)定檢察院在證據(jù)調(diào)查收集方面的權(quán)力,規(guī)定抗訴案件再審的審限、審級等,總之要從程序上使檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)具體化、明確化、可操作化。

3.與公安機關(guān)的關(guān)系

我國的檢警關(guān)系比較特殊,大多數(shù)案件的偵查工作是由公安機關(guān)承擔的,但檢察機關(guān)也有部分偵查權(quán)力,同時,檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān),對公安機關(guān)的偵查活動有監(jiān)督的權(quán)力。但是,目前這種權(quán)力缺乏實施的力度和保障,很多學者就提出要進行檢警關(guān)系改革,并提出了各自不同的意見。有人支持檢警一體化模式,而有人則認為這種模式不是大多數(shù)國家的通行做法,也不符合警檢關(guān)系發(fā)展的大趨勢,從而反對實行檢警一體化[5]。筆者也認為,我國的實際狀況不適合實行檢警一體化模式。因為在這種模式下,容易出現(xiàn)公安機關(guān)被動地接受檢察機關(guān)的指示和命令,失去偵查的最佳時機,而檢察官在偵查方面的專業(yè)缺失也不利于保障偵查的有效性,兩者共同導致案件偵破上的困難。同時,警檢完全分立,也不是一種理想的體制。在整個案件處理過程中,公安機關(guān)進行的偵查活動最終是為了檢察機關(guān)提起公訴,要求法院給與法律制裁,這是一個完整的相互聯(lián)系的鏈條,警檢完全分立,就生硬地割裂了公安機關(guān)和檢察機關(guān)的關(guān)系,它們之間如果缺乏配合,公安機關(guān)的偵查活動就失去了方向,檢察機關(guān)的公訴就失去了基礎(chǔ),對案件的最終處理都是不利的。因此,我們不能將警檢關(guān)系簡單地分立開來。

既然檢警一體化和完全的檢警分離模式在我國都不可行,那么,我們可以采取一種相對折中的做法,筆者贊同“檢察引導偵查”模式。檢察機關(guān)對偵查的引導是從批捕、公訴的角度,對偵查機關(guān)收集證據(jù)等偵查活動進行引導,而不是全局指揮;引導偵查取證的重點是按照批捕、公訴的要求,引導偵查人員收集和保全證據(jù);檢察機關(guān)必須積極主動地參與到偵查活動中去,對偵查活動進行同步監(jiān)督,確保實現(xiàn)司法公正[6]。這種模式結(jié)合了公安機關(guān)和檢察機關(guān)的長處,加強了公安機關(guān)和檢察機關(guān)之間的配合,提高了對案件的偵破能力和訴訟效率,有利于追訴、打擊犯罪,同時也有利于檢察機關(guān)對公安機關(guān)的偵查活動進行法律監(jiān)督,及時糾正偵查活動中的不當行為,從而實現(xiàn)偵查權(quán)和監(jiān)督權(quán)效力的同時有效發(fā)揮。

[1] 郭立新.法律監(jiān)督、檢察機關(guān)法律監(jiān)督爭議評析[J].國家檢察官學院學報,2003(5):10.

[2] 蔡柏林,紀丙學.法律監(jiān)督外部關(guān)系優(yōu)化研究[J].法學雜志,2007(6):85.

[3] 陳衛(wèi)東.我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu):以公訴權(quán)為核心的分析[J].法學研究,2002(2):3.

[4] 龍宗智.談中國檢察制度的改革[N/OL].(2001-06-04).http∥review.crb.com.cn/ournews/asp/reaq News.asp?id=38978

[5] 陳光中,汪海燕.論刑事訴訟的“中立”理念:兼談刑事訴訟制度的改革[J].中國法學,2002(2):35.

[6] 文東福.從偵查監(jiān)督角度分析我國的檢警關(guān)系[J].社會科學家,2004(3):56.

On Innovation and Perfection of Legal Supervision——From External Relationship

MA Wen,FAN Yanli

(Political Science and Law,Jimei University,Xiamen 361021,China)

For China′s current legal supervision is weakened,aiming at the external relations of procuratorial organ,measures are proposed to make a complete system of legal supervision:The relationships between procuratorial organ and people′s congress,court,and police should be well-handled.

legal supervision;innovation and perfection;external relationship;procuratorial organ

DF 84

A

1008-9225(2011)04-0024-03

2011-01-10

馬 文(1982-),女,河南南陽人,集美大學講師。

【責任編輯:王立欣】