朱曉喆

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院,上海201620)

一、住房公積金增值收益余額歸屬問題的緣起

隨著《住房公積金財務(wù)管理條例》(以下簡稱《條例》)的頒布和實施,我國各地城市普遍推廣住房公積金制度,公積金的繳交額和公積金貸款業(yè)務(wù)的逐年增加,住房公積金增值收益也隨之形成逐年上漲趨勢,而增值收益余額也聚集成一筆巨額的資金(例如,2008年全國公積金增值收益數(shù)額就是170多億元),從而引起社會各界的關(guān)注,并引起理論上對其權(quán)益歸屬的爭議。

這一爭議在近期可以追溯到2007年10月,財政部發(fā)布的《廉租住房保障資金管理辦法》規(guī)定廉租住房保障資金來源的主要渠道是:“住房公積金增值收益扣除計提貸款風(fēng)險準備金和管理費用后的全部余額”。同年11月國務(wù)院9部門發(fā)布《廉租住房保障辦法》再次確認這一做法。對此,上海市首先做出反應(yīng)。2008年年初上海市召開第十三屆人大一次會議,一些人大代表提出公積金增值收益余額用于廉租房建設(shè)不合理,與公積金應(yīng)屬于公民個人的財產(chǎn)的法律原則相沖突。①同年,全國政協(xié)委員、上海市社會科學(xué)院張泓銘教授發(fā)表文章指出,公積金增值收益余額用于建設(shè)城市廉租住房的補充資金并歸于財政,是“公權(quán)對私權(quán)的侵犯”、“有違反《物權(quán)法》之嫌”。②2009年張泓銘教授接受《法制日報》采訪,再次提出相同觀點。③學(xué)界隨即也有人呼應(yīng)支持這種觀點。④本文建議擱置起公積金增值收益的公私屬性爭議,分析如何給公積金增值收益余額確定一個合理的使用方向,嘗試開辟一條理論上的第三條道路。

二、作為公民個人財產(chǎn)權(quán)的住房公積金

《條例》第3條明確規(guī)定:“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金,屬于職工個人所有?！苯Y(jié)合第2條第二款的規(guī)定可知,住房公積金歸屬于職工個人的住房儲金,在民法上是一項民事財產(chǎn)權(quán)。由于《條例》第3條表述住房公積金“屬于職工個人所有”,這容易令人認為,住房公積金是個人所有權(quán)。⑤但是綜觀《物權(quán)法》規(guī)定的所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)和占有,均無一能夠?qū)ⅰ皟π睢边@一財產(chǎn)權(quán)納入“物權(quán)”概念范疇。筆者認為,公積金應(yīng)是一項債權(quán),理由如下:

首先,住房公積金是單位和職工根據(jù)法律規(guī)定,按期將一定的貨幣繳入公積金中心委托的商業(yè)銀行開設(shè)的職工公積金賬戶,并在符合條件時提取該筆資金,而公積金中心則負有支付職工本金和利息的義務(wù)。就貨幣資金的流向而言,它的法律性質(zhì)是職工與公積金中心之間法定的“儲蓄合同關(guān)系”,只不過與一般的儲蓄不同的是,其存入和提取都須服從公積金管理的規(guī)定。因此,《條例》第2條恰當(dāng)?shù)貙⑵浞Q為“住房儲金”。

其次,我國民法傳統(tǒng)繼受大陸法系民法理論,將民事權(quán)利分為物權(quán)和債權(quán)。簡言之,物權(quán)是直接支配物并享有物上利益之權(quán)利;而債權(quán),則是根據(jù)合同或其他關(guān)系產(chǎn)生的債權(quán)人可以向債務(wù)人要求履行一定債務(wù)的權(quán)利?！段餀?quán)法》第二條規(guī)定:“本法所稱物權(quán),是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利,包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)?！庇纱丝梢?物權(quán)法只是調(diào)整權(quán)利人對物(動產(chǎn)和不動產(chǎn))的直接支配關(guān)系,而不包括債權(quán)。而住房公積金作為一項“儲金”正是因法定儲蓄合同而產(chǎn)生,故而不屬于物權(quán)法調(diào)整對象。

再次,貨幣(紙幣或硬幣)本身作為一種動產(chǎn),但是貨幣轉(zhuǎn)化為儲蓄之后,就不再是物或物權(quán)的客體。從一般人的眼光看,我的貨幣存入銀行還是“我的錢”。但是,從民法視角看,“此錢非彼錢”。因為作為法定支付手段的貨幣是一種消費物,它在使用或轉(zhuǎn)讓之后,即被消費出去。⑥此時,原所有人的所有權(quán)即消滅。例如,我用一百元面值的紙幣購買一件商品,該紙幣即被消費,我的紙幣所有權(quán)也告消滅。類似地,我將一百元紙幣存入銀行,或者出借給他人,換回來的是一項對銀行或債務(wù)人取款的債權(quán),但銀行或借款人在歸還時一般不必要也不可能歸還原先我給出的同一張紙幣,因為在交出我的一百元紙幣后,我對紙幣的所有權(quán)即已喪失。與此不同,在租賃關(guān)系中,例如出租的房屋在歸還時必須還是那同一套房屋,因為房屋所有權(quán)并不因使用了房屋而消滅。根據(jù)貨幣的上述特性可知,住房公積金作為一種儲蓄,當(dāng)繳交人將金錢存入公積金賬戶時,即已喪失對貨幣的直接支配的物權(quán),而獲得了從公積金中心提取賬戶上資金的債權(quán)。因此,從民事權(quán)利的角度來看,公積金儲蓄是一項債權(quán),而不是物權(quán)?！稐l例》第3條所謂“屬于職工個人所有”只是表達了公積金應(yīng)當(dāng)“歸屬”個人,并非說它就是所有權(quán)(物權(quán))。

三、住房公積金增值收益余額歸屬的學(xué)說批判

1.個人所有權(quán)說

個人所有權(quán)說可以概括為:公積金本金屬于職工個人所有,因而由其產(chǎn)生的收益也是個人所有。這種觀點最重要的基礎(chǔ)是所有權(quán)人“孳息”收取理論。有研究者根據(jù)《物權(quán)法》第116條“天然孳息,由所有權(quán)人取得;既有所有權(quán)人又有用益物權(quán)人的,由用益物權(quán)人取得。當(dāng)事人另有約定的,按照約定。法定孳息,當(dāng)事人有約定的,按照約定取得;沒有約定或者約定不明確的,按照交易習(xí)慣取得”,得出以上結(jié)論。⑦對此我們須澄清如下幾個問題。

(1)公積金存款利息是本金的孳息

孳息是指由原物產(chǎn)生的收益。天然孳息是指依物之通常使用方法所獲得的出產(chǎn)物,例如果實、幼畜、礦藏;法定孳息是指根據(jù)特定的法律關(guān)系所生收益,例如利息、租金、專利特許使用費等。孳息的所有權(quán)一般而言在分離之后即歸屬于原物的所有人,這稱為“分離主義”。⑧例如,果園的所有人收取果實、房屋的所有人出租房屋后收取租金。

根據(jù)《條例》第21條“住房公積金自存入職工住房公積金賬戶之日起按照國家規(guī)定的利率計息”,住房公積金中心應(yīng)該對職工和單位存入公積金賬戶的資金,支付相應(yīng)的利息。這歸根到底是因為:公積金中心與職工之間因公積金制度而形成一種法定的儲蓄合同關(guān)系,根據(jù)這一法律關(guān)系產(chǎn)生了儲戶本金的利息,換言之,公積金的利息是一種法定孳息。

(2)公積金增值收益是公積金中心經(jīng)營業(yè)務(wù)所得

前文已述,貨幣是一種消費物,在其消費或轉(zhuǎn)讓之后,原所有權(quán)即告消滅。具體到公積金儲蓄關(guān)系而言,貨幣存入公積金中心指定的賬戶,職工獲得了一項提取公積金的債權(quán),并可獲得利息。而貨幣的所有權(quán)歸屬于公積金中心之后,公積金中心運用大筆歸集的貨幣資金進行公積金保值增值的經(jīng)營事業(yè)。具體而言,住房公積金中心的收益來源于如下幾個部分:(1)存貸款利率差,即公積金貸款利率,一般高于其支付給繳存人的公積金存款利率,公積金增值收益主要來源于法定的公積金存款貸款業(yè)務(wù);(2)投資國債收益(《條例》第28條);(3)其他經(jīng)營收益,例如購買國家重點建設(shè)項目債券;(4)法律特別規(guī)定,例如《條例》第24條規(guī)定,無人繼承或無人受贈的公積金賬戶內(nèi)余額,納入住房公積金的增值收益。這種情況是一種無主財產(chǎn)歸國家所有的特殊情況,極為罕見。

總之,儲戶存入公積金賬戶的本金不會自動產(chǎn)生孳息,增值收益主要是公積金中心的業(yè)務(wù)經(jīng)營所得,而并非孳息。這正如通常儲戶和銀行的關(guān)系,儲戶將貨幣存入銀行獲得了利息,銀行吸儲之后獲得了大筆資金進行各種經(jīng)營活動,獲得了更多的收益。我們不能因為銀行的部分資金來自儲戶而就認為銀行經(jīng)營資金的收益也應(yīng)全部歸屬于儲戶。

2.國家財政說

(1)國家財政說的理論和法律依據(jù)

國家財政說的理論基礎(chǔ)是:“住房公積金的增值收益部分納入財政有利于擴大用于保障性住房建設(shè)的資金來源,有利于體現(xiàn)社會公平,彌補住宅市場化所不能解決的中低收入家庭住房問題?！雹徇@一觀點,獲得了一些法律和政策上的支持。首先是《條例》第29條明確公積金增值收益可以用作“建設(shè)城市廉租住房的補充資金”。2007年8月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》再次明確提出,住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險準備金和管理費用之后全部用于廉租住房建設(shè)。之后,財政部于2007年10月頒布的《廉租住房保障資金管理辦法》及建設(shè)部聯(lián)合發(fā)改委、財政部、民政部等9部委于2007年11月發(fā)布的《廉租住房保障辦法》,都直接貫徹了國務(wù)院的上述政策。

(2)國家財政說之理論批判

從理論上來說,國家財政說會帶來一系列難以克服的障礙問題:

其一,公積金增值收益余額與一般的政府非稅收入不同。政府非稅收入主要是稅收以外的行政事業(yè)性收費、國有資產(chǎn)使用收費、罰沒收費等,其本質(zhì)上是政府職能的附帶收入。然而,前文已述,公積金增值收益是公積金中心經(jīng)營業(yè)務(wù)所得,其產(chǎn)生的條件是“資金+經(jīng)營”,因此,職工個人的公積金歸集形成的大筆資金是增值收益的前提。由此決定了二者具有本質(zhì)區(qū)別,如果不顧及此而強制性將其上繳財政,將難以令公積金的全體繳交者信服,難以令社會公眾信服。這也正是國家財政說被很多學(xué)者所詬病之處。

其二,公積金增值收益余額上繳財政,可能引起資金的異化和政府住房保障功能的退縮。《條例》的本意是公積金增值收益可以作為政府廉租房建設(shè)的補充資金。言下之意,《條例》和公積金制度并不從根本上解決我國保障性住房建設(shè),而且,公積金制度也不可能獨自擔(dān)負起住房保障這一艱巨任務(wù)。但是,政府卻利用這一規(guī)則,或者說,利用公積金增值收益余額資金的閑置事實,將其作為首要的住房保障建設(shè)資金。由此住房保障建設(shè)的補充資金變成了主要資金,甚至全部資金。政府不出一分一毫,反而利用公積金增值收益來進行住房保障建設(shè),這說明政府推脫了它應(yīng)該對其全體公民應(yīng)承擔(dān)的住房保障義務(wù)。

其三,國家財政說的前提是多年來公積金始終取得了正向的增值收益,即它是建立在公積金中心營利的基礎(chǔ)上,而且公積金中心的管理費也是從增值收益中扣除,無須財政支出。所以財政部門將其收歸國有是有利可圖的。但如果公積金中心發(fā)生金融風(fēng)險,一旦虧損,國家財政是否需要、是否愿意來為其承擔(dān)債務(wù)呢?根據(jù)任何權(quán)利義務(wù)都是對等的原理,在國家沒有明確的承擔(dān)風(fēng)險和義務(wù)的前提下,增值收益遽然被收歸財政,既難為社會公眾接納,也難為理論界接納。

四、從歸屬轉(zhuǎn)向利用:住房公積金增值收益的第三條道路

1.住房社會保障與住房公積金的制度理念轉(zhuǎn)變

(1)從住房建設(shè)資金籌集到個人住房貸款:1991-1999年

我國住房公積金最早的試點城市是上海。1991年上海市人民政府提出了住房制度改革實施方案,提出了“推行公積金,提租發(fā)補貼,配房買債券,買房給優(yōu)惠,建立房委會”的改革方案。在這一綜合性方案中,住房公積金是首要的制度建設(shè)目標。在當(dāng)時,構(gòu)建住房公積金制度的宗旨是:“建立公積金的辦法,吸引個人資金,擴大建房投資和為職工集聚資金購房等方面,有新的突破。”[10]由此可見,公積金早期是為了解決居民住房問題,而開辟的是一條特殊的資金歸集渠道。事實上,從早期上海市公積金資金的實際使用狀況來看,正是按照住房制度改革實施方案的指導(dǎo)思想,將歸集的資金主要提供給房屋開發(fā)建設(shè)單位進行住房建設(shè)貸款,從而緩解了當(dāng)時房屋建設(shè)資金緊張和困難的局面。其中,只有少量用于個人購房貸款。截至1996年,上海市住房公積金累計發(fā)放單位住房專項貸款40.99億元,職工個人住房抵押貸款6.61億元。1996年《上海市住房公積金條例》再次肯定了上述指導(dǎo)思想。[11]

(2)公民住宅權(quán)的彰顯與住房保障制度的深化改革

我國住房公積金制度早期解決了住房建設(shè)資金的籌集問題,近期解決了部分城市居民購房貸款問題,但其適用范圍僅限于各類企業(yè)的在職職工,而且也只有公積金繳交者才能享受公積金貸款,因此,雖然它具有公平性、普惠性和互助性的特點,但并不是一種覆蓋全民的社會保障制度。

一個現(xiàn)代化的國家,應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起對其公民的各項社會經(jīng)濟義務(wù)。憲法上賦予公民各種基本人權(quán),一類是限制國家權(quán)力不得隨意侵犯個人領(lǐng)域的權(quán)利,例如自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán);另一類是公民在社會經(jīng)濟、文化教育、勞動和社會保障等各方面的權(quán)利,國家必須積極地創(chuàng)造條件實現(xiàn)它們,對它負有不可推卸的實施義務(wù)。我國憲法第14條第4款規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”。社會保障制度的根本目標是每個公民都享有維護其相當(dāng)?shù)纳钏疁实臋?quán)利。據(jù)此,現(xiàn)代國家不僅有義務(wù)確保公民免于饑寒和生存的壓力,而且還要積極地幫助貧困者和社會經(jīng)濟上的弱者“能過像人那樣的生活,以在實際社會生活中確保人的尊嚴”。[12]

社會保障權(quán)利包括公民的住宅權(quán)。住宅權(quán)是指“公民有權(quán)獲得相當(dāng)?shù)拇_保公民能安全、和平和有尊嚴地生活所必要的居住場所”[13]。公民憲法上的社會保障權(quán)須要通過各項立法予以落實。目前我國已通過制定勞動和社會保障法,較為全面地構(gòu)建起狹義上的社會保障體系,即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等,但仍然缺乏公民住宅權(quán)的相關(guān)法律制度。

前文已述,我國住房公積金制度以及《條例》并不是以住房社會保障作為指導(dǎo)思想,它只能算是解決城市居民住房問題的一個環(huán)節(jié)。甚至有人指出,在目前房價居高不下的市場下,公積金是普通工薪階層為高收入階層提供了購房低息貸款的基金,低收入階層無法享受到公積金的實惠。因此,住房公積金制度根本不能獨立負擔(dān)起住房保障的重任。鑒于我國目前的社會經(jīng)濟和制度狀況,為彌補和落實公民住宅權(quán),我國應(yīng)根據(jù)憲法制定一部“住宅保障法”或“住宅基本法”。具體而言,除了住房公積金制度以外,還應(yīng)從法律上確立廉租房制度、經(jīng)濟適用房制度、舊房危房改造制度、住房租賃補貼制度、農(nóng)村和農(nóng)民工住房保障制度等。

現(xiàn)實中,在沒有住宅基本法的前提下,我國政府通過各種政策和部門規(guī)章的形式來貫徹實施住宅保障權(quán)。1998年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》提出我國的住房改革向市場化、貨幣化的發(fā)展,廉租房和經(jīng)適房只是作為住房“供應(yīng)體系”之一。換言之,當(dāng)時尚未意識到住房社會保障的緊迫性。隨著我國住房矛盾由商品化不足轉(zhuǎn)向住房保障不足,2007年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》提出通過廉租房、經(jīng)適房的建設(shè)解決城市低收入家庭住房困難的指導(dǎo)思想。2008年發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》,其中首要意見就是“加大保障性住房建設(shè)力度”,并提出具體目標,即“到2011年年底,基本解決747萬戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問題”。與此同時,國務(wù)院各部委先后制定了《廉租住房保障辦法》、《經(jīng)濟適用住房管理辦法》等部門規(guī)章,以落實公民住宅保障。

在我國住宅社會保障基本法呼之欲出的形勢下,由于住房公積金制度滿足了一定層次的工薪階層對于優(yōu)惠住房貸款的需求,因此,可以將其納入住房社會保障制度,屬于我國廣義社會保障體系中的一個環(huán)節(jié)。

2.公積金增值收益余額作為廉租房建設(shè)補充資金

在國家和全社會面臨著城市居民住房矛盾尖銳的形勢下,在公積金制度理念轉(zhuǎn)變的前提下,將公積金增值收益余額的問題聚焦于究竟是“姓公還是姓私”這種難解甚至無解的問題,顯得胸襟和眼光都不夠開闊。

國家構(gòu)建住房保障制度須舉全社會之力。公積金首先是一種互助性的融資貸款方式,它在公積金的繳交者之間形成一項基金,以方便職工購房低息貸款。如果當(dāng)公積金不僅能夠滿足繳交者之間的需要,而且通過法定的低儲高貸的運作形成一項保值增值的基金,那么,在確保資金安全的前提下,將公積金增值收益余額用于其他需要住房保障的項目和人群,既能體現(xiàn)公積金更廣義上的互助性——即繳交人可能并非利用公積金貸款,而是在廉租房項目上獲得保障;而且,即使在其他住房保障項目便利了非公積金繳交人,但并未超出公積金作為住房保障制度的整體理念范疇。而且,在公積金增值經(jīng)營過程中,國家給予了多種優(yōu)惠政策,因而公積金增值收益余額用于地方的廉租住房建設(shè),解決城市中低收入家庭的住房,具有一定的社會妥當(dāng)性。[14]總之,公積金既有互助性,也有利他性;公積金取之于民,用之于民。姑且將此稱為公積金增值收益余額的“住房社會保障說”。

如果個人所有權(quán)說非要刨根究底地質(zhì)疑:沒有個人的儲蓄資金哪來的增值收益?那么,按照前述公積金產(chǎn)生的原理,筆者只好回應(yīng):沒有《條例》規(guī)定的公積金制度,沒有公積金中心的業(yè)務(wù)經(jīng)營,個人資金哪能自己生出收益?因此,筆者認為,個人所有權(quán)說略顯狹隘,國家財政說過于霸道,而住房社會保障說則擱置增值收益余額的歸屬問題,首先確立其住房社會保障的用途和宗旨,從而化解了歸屬問題的爭議,那么如何具體設(shè)計增值收益的使用方式呢?

總體而言,我國法律和政策為公積金增值收益余額設(shè)定了用于廉租房建設(shè)的使用方向,即《條例》第29條規(guī)定增值收益可用作建設(shè)城市廉租住房的補充資金。從近年來國務(wù)院及各部委的一系列政策和規(guī)章來看,都將廉租房建設(shè)資金來源對準了公積金增值收益余額。例如, 2007年《廉租住房保障資金管理辦法》和《廉租住房保障辦法》都規(guī)定廉租住房保障資金來源是住房公積金增值收益余額;2008年12月20日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》,提出拓寬保障性住房建設(shè)資金來源,將本地區(qū)部分住房公積金閑置資金補充用于經(jīng)濟適用住房等住房建設(shè)。2009年5月22日城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)改委、財政部發(fā)布的《2009-2011年廉租住房保障規(guī)劃》指出,市、縣財政要將廉租住房保障資金納入年度預(yù)算安排,住房公積金增值凈收益要全部用于廉租住房建設(shè)。

由上可見,從最初《條例》第29條規(guī)定公積金增值收益余額用于廉租房建設(shè)的補充資金,直至近期作為廉租房建設(shè)的主要資金,顯示出中央政府尤其是財政部對增值收益余額納入國家財政的步步緊逼的態(tài)勢。但正如上文所述,增值收益歸屬于國家財政,面臨著諸多的理論和現(xiàn)實困境,因此筆者基于折中的立場,原則上贊同將增值收益余額用作廉租房建設(shè)補充資金,但前提有二:

其一,公積金增值收益應(yīng)該是補充性資金,而非主要資金。廉租房、經(jīng)適房建設(shè)本質(zhì)上是政府所應(yīng)該進行的住房社會保障制度,落實該項制度首先應(yīng)該依靠政府財政資金,廉租房建設(shè)資金的來源應(yīng)該是多渠道的,而不能完全依賴增值收益余額,并由此演化為政府責(zé)任缺位現(xiàn)象。

其二,增值收益余額財產(chǎn)權(quán)并非一定歸屬于財政才能妥當(dāng)運轉(zhuǎn)。例如,上海市將資金轉(zhuǎn)化為廉租房實物,同樣也能收到廉租房建設(shè)的效果。而增值收益收歸財政后,難免出現(xiàn)上文指出的資金異化的風(fēng)險。

3.公積金增值收益的權(quán)利主體和利益主體的分離

在增值收益資金使用目的確定的前提下,我們繼續(xù)討論財產(chǎn)權(quán)歸屬于公積金中心的可行性?！稐l例》第10條規(guī)定,住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立的事業(yè)單位。因此它在法律上應(yīng)屬事業(yè)單位法人,有獨立的民事主體地位。根據(jù)這一點,我們可以明確:首先,公積金中心不是國家機關(guān),作為事業(yè)單位法人,其經(jīng)費不是來源于財政,其經(jīng)營收入也無須歸屬于國家。其次,公積金中心不是企業(yè)法人。企業(yè)法人是以營利為目的,并最終將營利分配給投資者。公積金中心雖然通過業(yè)務(wù)活動獲得收益,但其目的首先是維持資金的價值并滿足自我運轉(zhuǎn)的需要,而且其營利也不允許分配給資金的投入者。在此基礎(chǔ)上,筆者認為,公積金中心是獨立的法人,可以享有和行使各種民事財產(chǎn)權(quán),也應(yīng)該對自身的風(fēng)險和債務(wù)獨立承擔(dān)責(zé)任,因此,增值收益余額歸屬于公積金中心,在法律邏輯上并無矛盾。

增值收益余額財產(chǎn)權(quán)歸屬于公積金中心,并不說明,公積金中心可以隨意支配和享用這筆資金。于此,我們可以將財產(chǎn)權(quán)的歸屬主體與資金受益的主體分開。因為根據(jù)《條例》第29條,公積金中心必須以法定的方式來管理和處分這筆資金。由此可見,公積金中心是增值收益余額財產(chǎn)權(quán)形式上的主體,它只是起到了一種法律主體的功能。而在資金的利益關(guān)系中,根本的問題不是誰是這筆資金的所有人,而是這筆資金應(yīng)如何利用,以及它的受益人是誰。根據(jù)《條例》第29條,在扣除掉風(fēng)險準備金、管理費后的增值收益余額,須用于廉租房建設(shè)補充資金,因此,可以說增值收益余額的受益主體是廉租房建設(shè)的保障對象,而增值受益余額是為了這一住房保障目的而存在的特定財產(chǎn)。

在法律上,有很多種形式來構(gòu)造一項特定目的財產(chǎn)。例如,在大陸法系德國民法中,為了特定目的而設(shè)定為一種組織,通過該組織來實施和完成該項財產(chǎn)的特定目的,被稱為“有權(quán)利能力的財團”(rechtsf hige stiftung),它在理論上被理解為一種法律上獨立的、受目的約束的財產(chǎn)單元(Verm genseinheit)。[15]在英美法系,設(shè)定目的財產(chǎn)的主要方法是信托(trust),即委托人將一定財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給受托人,但指定受托人為了受益人的利益(目的),而管理和處分信托財產(chǎn)。信托財產(chǎn)在本質(zhì)上是一項獨立的基金。[16]從實際運用上說,如果某人希望將一筆財產(chǎn)用于慈善或公益事業(yè),但沒有時間親力親為,那么他可以設(shè)立財團或者信托,并指定該項財產(chǎn)目的,從而由管理人或受托人去完成慈善或公益的事業(yè)。財團和信托都能發(fā)揮財產(chǎn)用于公益事業(yè)目的的作用。[17]

我國民法對這兩種法律制度都是認可的。但是,在財團和信托所成立目的財產(chǎn)中,須有特定的民事關(guān)系當(dāng)事人(目的設(shè)定者),為財產(chǎn)設(shè)定目的,即財產(chǎn)的目的來自于民事主體的意思自治。因此,我們不能直接將公積金增值收益等同于財團或信托所設(shè)立的目的財產(chǎn),因為它欠缺這種設(shè)定目的的意思。但我們可以借鑒目的財產(chǎn)的法律原理,將財產(chǎn)的權(quán)利主體與它的受益主體分離,只要給它設(shè)定目的,或設(shè)定受益人,那么,該筆財產(chǎn)就能夠完成其特定的使命。在筆者看來,一方面《條例》第29條從實證法上為公積金增值收益設(shè)定了廉租房建設(shè)補充資金的目的;另一方面,因為住房公積金制度被納入住房保障體系,那么,增值收益余額用于廉租房建設(shè)補充資金也未超出我國住房保障制度的整體目的?？傊?增值收益余額的財產(chǎn)權(quán)歸屬于誰并不重要,重點是這筆財產(chǎn)以廉租房建設(shè)補充資金或轉(zhuǎn)為廉租房的實物形式,達到了城市低收入階層的住房保障的目的。[18]

五、結(jié) 語

近年來圍繞著住房公積金增值收益余額的財產(chǎn)權(quán)歸屬問題,理論界形成了個人所有權(quán)和國家所有權(quán)兩種針鋒相對的觀點。這種問題的設(shè)定方式?jīng)Q定了解決問題的方式,即在個人和國家之間必須做出選擇。而根據(jù)本文的理論分析,個人所有權(quán)和國家所有權(quán)都無法克服其法律邏輯上和價值判斷上的內(nèi)在矛盾和缺陷。

我國在社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中,不能完全照搬任何一個發(fā)達國家現(xiàn)成的既定的制度模式。理論界對于中國的問題,應(yīng)該探尋中國式的解決出路。因此,筆者另辟蹊徑,主張公積金增值收益余額應(yīng)設(shè)定合理的使用目的,將其財產(chǎn)權(quán)形式上歸屬于公積金管理中心,而受益主體則是可以通過法律另行設(shè)定。從我國目前現(xiàn)階段城市居民住房的現(xiàn)實問題和國家政策來看,根據(jù)憲法公民住宅權(quán)的基本人權(quán)理念,在超越住房公積金狹隘的互助性基礎(chǔ)上,在更高階段上配合并落實我國城市居民住房社會保障制度的整體目的,暫且將公積金增值收益余額作為廉租房建設(shè)補充資金,間接地實現(xiàn)對城市低收入家庭的住房保障,這符合社會公眾的根本利益。這種制度設(shè)計,一方面克服了公積金增值收益歸屬于個人的法律邏輯矛盾,另一方面可以避免歸屬于國家財政而可能發(fā)生的資金異化問題,因而是一條超越公、私爭議的第三條道路。

注釋:

①《住房公人積金的增值收益到底屬于誰》,載《上海法治報》2008年2月2日。

②張泓銘:《住房公積金增值收益余額難姓公》,《上海房地產(chǎn)》,2008年第3期。

③《住房公積金增值收益屬私權(quán)》,載《法制日報》2009年3月12日。

④秋風(fēng):《公積金增值收益歸政府還是歸個人》,《新京報》2009年3月16日。

⑤曾筱清、翟彥杰:《我國住房公積金的法律屬性及其管理模式研究》,《金融研究》,2006年第8期。

⑥[15] Larenz/Wolf,A llgemeiner Teil des Bürgerlichen Rechts,C.H.Beck,2004,S.357,S.219.

⑦項風(fēng)華:《公積金增值收益能否用于廉租住房建設(shè)》,《中國房地產(chǎn)》,2008年第10期。

⑧[德]鮑爾、施蒂爾納:《德國物權(quán)法》(上),張雙根譯,法律出版社2004年版,第493頁。

⑨周山:《住房公積金增值收益姓“公”》,《產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊》,2009年第6期。

[10]倪天增提請審議上海市人大常委會審議《上海市住房制度改革實施方案》時的發(fā)言稿,即《關(guān)于上海市住房制度改革實施方案(草案)的說明》,資料來源:上海市住房公積金管理中心。

[11]時任上海市公積金管理中心主任皋玉鳳提請上海市人大常委會審議《上海市住房公積金條例》的發(fā)言稿,即

《關(guān)于上海市住房公積金條例(草案)的說明》,資料來源:上海市住房公積金管理中心。

[12][日]大須賀明:《生存權(quán)論》,林浩譯,法律出版社2001年版,第16頁。

[13]張千帆:《憲法學(xué)》,法律出版社2004年版,第220頁。

[14]孫程程:《住房公積金增值收益用于廉租房建設(shè)的思考》,《中國房地產(chǎn)》,2009年第5期。

[16]趙磊:《公益信托法律制度研究》,法律出版社2008年版,第21頁。

[17]童付章:《房地產(chǎn)分別抵押情形中抵押權(quán)優(yōu)先效力之研討》,《政治與法律》,2008年第12期。

[18]余曦:《我國民事立法中物權(quán)行為存立考證》,《上海市經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報》,2010年第3期。