席月民

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所,北京100720)

從世界范圍看,各國(guó)信托業(yè)監(jiān)管體制的形成和演變路徑并不完全相同,這和各國(guó)信托業(yè)發(fā)展歷史、國(guó)家治理模式以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)等因素密切聯(lián)系在一起。自改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)信托業(yè)走過(guò)了一條由混業(yè)經(jīng)營(yíng)到分業(yè)經(jīng)營(yíng)再到混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展軌跡,信托業(yè)監(jiān)管從最初的統(tǒng)一監(jiān)管演變?yōu)楝F(xiàn)在的多頭監(jiān)管。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下,機(jī)構(gòu)監(jiān)管的力不從心成為制約信托業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本癥結(jié)。筆者認(rèn)為,轉(zhuǎn)變觀念,改多頭監(jiān)管為統(tǒng)一監(jiān)管,改機(jī)構(gòu)監(jiān)管為功能監(jiān)管,盡快制定《信托業(yè)法》,并確保司法權(quán)的適度介入,是當(dāng)前我國(guó)信托業(yè)監(jiān)管制度改革和創(chuàng)新的必然選擇。

一、“信托業(yè)”概念需要科學(xué)界定

“信托業(yè)”作為一個(gè)語(yǔ)詞概念,從監(jiān)管角度看,目前主要在三種語(yǔ)境中使用。①其一,是將信托業(yè)理解為信托機(jī)構(gòu)或信托公司,這是一種機(jī)構(gòu)監(jiān)管意義上的“業(yè)”;其二,是將信托業(yè)理解為信托業(yè)務(wù)或信托活動(dòng),這是功能監(jiān)管意義上的“業(yè)”;其三,是將信托業(yè)理解為國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門(mén)中的金融信托產(chǎn)業(yè),這是宏觀經(jīng)濟(jì)意義上的“業(yè)”。在英文中,這里的“業(yè)”分別對(duì)應(yīng)于“enterp rise”、“business”以及“industry”。科學(xué)界定這里的信托業(yè)概念,不能囿于現(xiàn)有的監(jiān)管文件或領(lǐng)導(dǎo)講話。

我國(guó)金融理財(cái)市場(chǎng)的快速發(fā)展是營(yíng)業(yè)信托市場(chǎng)化的一面鏡子。“受人之托,代人理財(cái)”成為營(yíng)業(yè)信托的宣傳招牌。從世界范圍來(lái)看,營(yíng)業(yè)信托的主要功能有財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移與積極管理、專業(yè)化服務(wù)、持久性管理、安全性管理等,派生功能有資金融通、信息融通、資源配置以及稅務(wù)規(guī)避等。②金融理財(cái)市場(chǎng)提供的綜合金融服務(wù),正是試圖利用營(yíng)業(yè)信托的這些功能特點(diǎn),針對(duì)不同客戶而定制,理財(cái)業(yè)務(wù)也因此而成為我國(guó)跨行業(yè)交叉性金融業(yè)務(wù)中最活躍的業(yè)務(wù)類型。近年來(lái),財(cái)富管理的巨大需求和市場(chǎng)空間的高速增長(zhǎng),已經(jīng)引起國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)的注意,各類金融機(jī)構(gòu)紛紛尋求市場(chǎng)定位,拓展市場(chǎng)份額,以滿足個(gè)人財(cái)富增長(zhǎng)后避損、獲利、分散風(fēng)險(xiǎn)的需求。目前,推出理財(cái)服務(wù)的主要是商業(yè)銀行、證券公司、基金公司、保險(xiǎn)公司和信托公司這五類金融機(jī)構(gòu)。很多人認(rèn)為,在中國(guó),信托是一個(gè)飽經(jīng)滄桑而又備受爭(zhēng)議的行業(yè),而理財(cái)是一類備受追捧的新業(yè)務(wù)。這種理解其實(shí)是不深入的,人為造成了金融理財(cái)市場(chǎng)監(jiān)管的亂象。需要強(qiáng)調(diào)的是,無(wú)論信托制度在各國(guó)表現(xiàn)出怎樣的特色,核心都是“受人之托,代人理財(cái)”,無(wú)論提供信托服務(wù)的主體以怎樣的名稱或形式出現(xiàn),作為受托人,其在受托管理他人財(cái)產(chǎn)的過(guò)程中,都“必須恪盡職守,履行誠(chéng)實(shí)、信用、謹(jǐn)慎、有效管理的義務(wù)”③?！靶磐小币辉~之所以能從英美法系走入大陸法系,恰恰并非依托于以信托命名的機(jī)構(gòu)或行業(yè),而是依托于“基于信任而托付”的制度安排。誠(chéng)然,我國(guó)的信托公司被明確定位為專業(yè)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和金融理財(cái)機(jī)構(gòu),但將信托的認(rèn)識(shí)與理解僅僅停留在信托公司層面,既不利于民事信托的勃興,也不利于營(yíng)業(yè)信托的監(jiān)管。信托與理財(cái)有著高度統(tǒng)一的一面,二者均強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)受信任地位以及誠(chéng)信、專業(yè)等品質(zhì)。理財(cái)從本意上來(lái)說(shuō)是一種決策或規(guī)劃,具體內(nèi)容包括了融資、投資、套利、風(fēng)險(xiǎn)管理等多個(gè)方面,而非僅指投資。如商業(yè)銀行推出的個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù),其本意就是基于個(gè)人生命周期的理財(cái)規(guī)劃,由商業(yè)銀行為個(gè)人客戶提供財(cái)務(wù)分析、財(cái)務(wù)規(guī)劃、投資顧問(wèn)、資產(chǎn)管理等專業(yè)化服務(wù)。④盡管信托公司在我國(guó)已經(jīng)發(fā)展了30余年,但我國(guó)當(dāng)前的信托文化觀念仍然不夠深入。難怪有人評(píng)論說(shuō),如果一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體沒(méi)有形成或致力于去培育一種“基于信任而托付”的觀念文化,那它實(shí)際上就沒(méi)有形成或永遠(yuǎn)不可能形成真正意義上的理財(cái)需求;而如果這個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體不能形成和完善“基于信任而托付”的制度安排,那它也就永遠(yuǎn)不可能提供真正意義上的理財(cái)服務(wù)。⑤隨著金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的深入推進(jìn),銀行、證券、保險(xiǎn)、基金、信托等不同行業(yè)之間業(yè)務(wù)交叉日趨普遍,圍繞財(cái)富管理的業(yè)務(wù)重組與整合此起彼伏,理財(cái)主體多元化的市場(chǎng)格局呈現(xiàn)出“你中有我、我中有你”的相互融合趨勢(shì)。盡管一些理財(cái)產(chǎn)品不乏刻意回避“信托”這一字眼,但究其實(shí)質(zhì),并未跳出信托這一范疇,營(yíng)業(yè)信托機(jī)構(gòu)范圍已從信托公司拓展開(kāi)來(lái)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。因此,我國(guó)信托業(yè)已經(jīng)成為從事?tīng)I(yíng)業(yè)信托業(yè)務(wù)的所有金融機(jī)構(gòu)的總和或相應(yīng)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)總和,信托業(yè)監(jiān)管對(duì)象絕不限于信托公司及其業(yè)務(wù)。

二、信托業(yè)監(jiān)管需要確立統(tǒng)一監(jiān)管理念

從一定意義上說(shuō),金融理財(cái)市場(chǎng)現(xiàn)已成為我國(guó)信托市場(chǎng)的代名詞。其原因在于,現(xiàn)行金融理財(cái)產(chǎn)品在設(shè)計(jì)原理上基本都采用的是信托。在理解信托這一概念時(shí),必須明確:信任是信托的基礎(chǔ);信托必須存在財(cái)產(chǎn)權(quán)的移轉(zhuǎn)和分離;信托是為實(shí)現(xiàn)委托人意愿而使受益人獲利的制度設(shè)計(jì);信托是受托人以自己名義而非委托人名義進(jìn)行的法律行為。⑥不同金融機(jī)構(gòu)的理財(cái)產(chǎn)品,其差異主要表現(xiàn)為市場(chǎng)主體而不是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和功能。比如證券公司的貨幣市場(chǎng)基金和銀行的理財(cái)產(chǎn)品,都是投資于貨幣市場(chǎng)工具的集合資金,二者的區(qū)別僅僅在于市場(chǎng)主體,但產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和功能幾乎完全一致。無(wú)論是何種類型的理財(cái)產(chǎn)品,都屬于委托人自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的金融產(chǎn)品,作為受托一方的金融機(jī)構(gòu),只是充當(dāng)了代客理財(cái)?shù)慕巧?實(shí)際承擔(dān)的都是代客理財(cái)?shù)男磐胸?zé)任,而不是保底的負(fù)債責(zé)任。⑦

在充滿變數(shù)的后危機(jī)時(shí)代,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)、國(guó)際立場(chǎng)、資源稟賦和市場(chǎng)潛力都已成為全球矚目的焦點(diǎn)。在名目繁多的委托理財(cái)服務(wù)中,盡管合同形式不盡相同,但就其財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律性質(zhì)而言,實(shí)際均屬于信托關(guān)系。這種信托關(guān)系不會(huì)因?yàn)槭芡腥说牟煌兓?。受托?cái)產(chǎn)是否獨(dú)立、確定,理財(cái)機(jī)構(gòu)是否以自己名義管理、處分,投資人是否自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),這些都是評(píng)判理財(cái)業(yè)務(wù)是否具有信托關(guān)系特征的重要標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《信托法》給信托所下定義雖然與英、美、日、韓等國(guó)有所不同,但在法律移植時(shí)基本上保留了信托制度整體的價(jià)值功能與法律構(gòu)造,信托的本質(zhì)要義均已被繼受和體現(xiàn)。學(xué)者對(duì)該法第二條的批評(píng)意見(jiàn)⑧以及對(duì)其中“委托給”一詞的生動(dòng)詮釋⑨,深刻揭示出信托制度的固有本質(zhì)。筆者認(rèn)為,對(duì)“信托”一詞的理解,不能簡(jiǎn)單地將其看成是一種法律行為,而應(yīng)該將其看成是一種法律關(guān)系。對(duì)現(xiàn)有理財(cái)產(chǎn)品中法律關(guān)系的認(rèn)定,不能簡(jiǎn)單地從合同名稱去望文生義,而應(yīng)該深入分析其中的法律關(guān)系構(gòu)造。信托關(guān)系是以財(cái)產(chǎn)為中心而構(gòu)成的法律關(guān)系,其主體一般包括委托人、受托人和受益人,三者共存于信托之中,共同推動(dòng)信托關(guān)系的發(fā)展變化。信托業(yè)監(jiān)管的實(shí)施對(duì)象是信托經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及其活動(dòng),因此除了信托公司,我國(guó)信托業(yè)監(jiān)管還應(yīng)針對(duì)經(jīng)營(yíng)信托業(yè)務(wù)的銀行、證券公司、基金公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu),要對(duì)這些機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)活動(dòng)以及市場(chǎng)退出實(shí)施規(guī)制和約束。信托業(yè)務(wù)的特點(diǎn)決定了信托業(yè)的特殊風(fēng)險(xiǎn)特征,信托機(jī)構(gòu)能不能盡責(zé)履行受托人謹(jǐn)慎投資義務(wù),能不能確保信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性,能不能不斷提高自身理財(cái)能力與水平等,都是構(gòu)建信托業(yè)監(jiān)管法律制度的重要因素。對(duì)信托業(yè)而言,許多人仍被目前的分業(yè)經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一監(jiān)管表象所迷惑,認(rèn)為信托業(yè)由信托公司構(gòu)成,銀監(jiān)會(huì)是法定的監(jiān)管機(jī)構(gòu),實(shí)質(zhì)上,我國(guó)信托業(yè)目前已經(jīng)在金融理財(cái)市場(chǎng)上大步邁入混業(yè)經(jīng)營(yíng)、多頭監(jiān)管的“大信托時(shí)代”。筆者認(rèn)為,對(duì)于混業(yè)經(jīng)營(yíng)的信托業(yè)而言,統(tǒng)一監(jiān)管理念的確立至關(guān)重要,這是糾正當(dāng)前理財(cái)市場(chǎng)監(jiān)管紊亂乏力的根本所在。統(tǒng)一監(jiān)管要求明確銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán),要求制定一部統(tǒng)一適用的《信托業(yè)法》。這是惟一的立法路徑,否則不足以對(duì)抗現(xiàn)有監(jiān)管立法。依法監(jiān)管是現(xiàn)代金融監(jiān)管的內(nèi)在要求。只有通過(guò)制定《信托業(yè)法》,統(tǒng)一規(guī)定信托經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)規(guī)則和治理原則,信托理財(cái)市場(chǎng)才能棄亂而治,才符合我國(guó)引進(jìn)信托來(lái)活躍金融市場(chǎng)的初衷。⑩這不是歷史的極端倒退,相反,它是順應(yīng)我國(guó)信托業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的理性選擇,旨在建立嚴(yán)密的金融風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)控體系,是確保信托市場(chǎng)安全的治本之計(jì)。

三、信托業(yè)監(jiān)管方法需要向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變

有效監(jiān)管是金融監(jiān)管的根本性原則,金融監(jiān)管應(yīng)力爭(zhēng)以最小成本實(shí)現(xiàn)最佳效果。[11]金融監(jiān)管方式的取舍與轉(zhuǎn)換,必須強(qiáng)調(diào)安全與效率并重,謀求政府監(jiān)管與市場(chǎng)化約束之間的平衡和協(xié)調(diào)。機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管都是現(xiàn)代金融業(yè)監(jiān)管的重要方法。機(jī)構(gòu)監(jiān)管適用于分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管,要求將一個(gè)金融機(jī)構(gòu)的所有業(yè)務(wù)作為一個(gè)整體進(jìn)行監(jiān)督檢查,使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠超越某類具體業(yè)務(wù)而評(píng)估整個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)和管理。按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管方法,銀行監(jiān)管由特定的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),證券公司監(jiān)管由一定的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),保險(xiǎn)公司監(jiān)管則由一定的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這是歷史上金融監(jiān)管的主要方式。[12]但與此同時(shí),該類監(jiān)管方法會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的弊端,即可能形成同類業(yè)務(wù)因金融機(jī)構(gòu)不同而按不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管,造成監(jiān)管差別,不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。另外,由于新業(yè)務(wù)的增長(zhǎng),在新業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)之間其監(jiān)管方法和監(jiān)管理念也會(huì)相差甚遠(yuǎn),監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)因不擅長(zhǎng)對(duì)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管而使監(jiān)管效率受到影響。金融監(jiān)管方式的局限性在金融創(chuàng)新和發(fā)展中會(huì)不斷被暴露。在我國(guó),信托業(yè)已經(jīng)不再局限于信托公司,機(jī)構(gòu)監(jiān)管方法已經(jīng)明顯不適應(yīng)這種變化,差別監(jiān)管在市場(chǎng)上正不斷制造越來(lái)越多的不公平競(jìng)爭(zhēng),參差不齊的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度也在快速累聚信托風(fēng)險(xiǎn)。

功能監(jiān)管所依據(jù)的原則是相似的功能應(yīng)當(dāng)受到相同的監(jiān)管,而不管履行該功能的機(jī)構(gòu)是何種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。該概念出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代的美國(guó),它是依據(jù)金融體系的基本功能和金融產(chǎn)品的性質(zhì)而設(shè)計(jì)的監(jiān)管方式。功能監(jiān)管強(qiáng)調(diào)金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能,以金融業(yè)務(wù)而非金融機(jī)構(gòu)來(lái)確定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則。換言之,金融監(jiān)管的對(duì)象要由特定類型的金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟愋偷慕鹑跇I(yè)務(wù),對(duì)于那些處于“邊界性”的金融業(yè)務(wù)也要明確監(jiān)管主體,并加強(qiáng)不同監(jiān)管主體之間的合作。[13]較之于機(jī)構(gòu)監(jiān)管而言,功能監(jiān)管可以實(shí)現(xiàn)對(duì)金融業(yè)跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)以及跨市場(chǎng)的協(xié)調(diào),可以將各監(jiān)管機(jī)構(gòu)最熟悉的金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)分配給其行使,提高監(jiān)管的有效性,同時(shí)形成一致的監(jiān)管理念,減少監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管沖突,使各金融機(jī)構(gòu)獲得平等的競(jìng)爭(zhēng)地位,有利于金融機(jī)構(gòu)形成穩(wěn)定的監(jiān)管預(yù)期。功能監(jiān)管的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)促進(jìn)平等競(jìng)爭(zhēng),提高監(jiān)管效率,加強(qiáng)對(duì)投資者和消費(fèi)者的保護(hù)。[14]從國(guó)際趨勢(shì)看,金融監(jiān)管從分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管、從機(jī)構(gòu)監(jiān)管走向功能監(jiān)管正在形成一種潮流。盡管我國(guó)金融分業(yè)監(jiān)管的格局還要持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間,但理財(cái)市場(chǎng)的發(fā)展在一定程度上呼喚功能監(jiān)管的到來(lái)。[15]保護(hù)投資人的合法權(quán)益是信托業(yè)監(jiān)管的首要目標(biāo),維護(hù)信托業(yè)的安全有序運(yùn)行,保證信托業(yè)的活力,也是信托業(yè)監(jiān)管的重要目標(biāo)。[16]現(xiàn)行信托業(yè)監(jiān)管格局導(dǎo)致了信托理財(cái)市場(chǎng)的相互分割,切斷了它們之間的有機(jī)聯(lián)系和溝通渠道,因此難以形成高效、一體的金融市場(chǎng)體系。通過(guò)功能監(jiān)管,不僅能夠有效減少現(xiàn)有監(jiān)管職能的沖突、交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū),而且基于相對(duì)穩(wěn)定的金融功能所設(shè)計(jì)的監(jiān)管體制也會(huì)更加穩(wěn)定和連續(xù)。歷史和現(xiàn)實(shí)的教訓(xùn)告訴我們,監(jiān)管的根本問(wèn)題不是行為模式的選擇,而在于功能的定位。[17]選擇功能監(jiān)管方法,保持監(jiān)管目標(biāo)和政策較強(qiáng)的穩(wěn)定性、連續(xù)性和一致性,迫切需要現(xiàn)有各監(jiān)管部門(mén)超出功利的眼界,把維護(hù)投資者利益放到至高無(wú)上的地位。

四、信托業(yè)監(jiān)管需要加快《信托業(yè)法》出臺(tái)

有人說(shuō),從最廣大人民的根本利益出發(fā),創(chuàng)造條件讓群眾增加財(cái)產(chǎn)性收入,這既是信托業(yè)的使命,也是信托業(yè)的舞臺(tái)。[18]這句話充分表達(dá)了我們寄予信托業(yè)發(fā)展的未來(lái)期望。當(dāng)前的信托業(yè)仍處于盤(pán)整當(dāng)中,金融理財(cái)市場(chǎng)的盲目擴(kuò)張,主要?dú)w因于監(jiān)管制度供給的不完善。當(dāng)“理財(cái)”與“信托”契合到一起并形成獨(dú)立市場(chǎng)時(shí),客觀需要信托及其監(jiān)管制度的有效供給。更明確地說(shuō),市場(chǎng)中所有機(jī)構(gòu)或個(gè)人提供和接受理財(cái)服務(wù)時(shí),都應(yīng)該接受統(tǒng)一的法律規(guī)范。我國(guó)2001年的《信托法》只是對(duì)信托當(dāng)事人、信托行為、信托法律關(guān)系等作出了規(guī)定,《信托法》屬于民商法范疇,其自身缺乏對(duì)信托業(yè)監(jiān)督管理的規(guī)定。該法規(guī)定的委托人和受益人在信托中對(duì)受托人的監(jiān)督以及公益信托的信托監(jiān)察,在權(quán)力來(lái)源、主體對(duì)象以及產(chǎn)生的法律關(guān)系等方面都未跳出私法界限,與這里的信托業(yè)監(jiān)管有著重大區(qū)別?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》雖然明確了銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管信托公司的法定地位,但其內(nèi)容主要規(guī)范的是銀行業(yè),而不是信托公司。銀監(jiān)會(huì)針對(duì)信托公司監(jiān)管的諸多部門(mén)立法,實(shí)際上對(duì)商業(yè)銀行等其他金融機(jī)構(gòu)的理財(cái)業(yè)務(wù)并不適用,《信托業(yè)法》的缺位最終導(dǎo)致各項(xiàng)配套制度安排難以發(fā)揮作用。

筆者認(rèn)為,當(dāng)務(wù)之急是適時(shí)轉(zhuǎn)變觀念,優(yōu)化監(jiān)管[19],并加快《信托業(yè)法》的出臺(tái)。實(shí)踐證明,加強(qiáng)金融法制建設(shè),運(yùn)用法律手段依法實(shí)施金融監(jiān)管,是實(shí)現(xiàn)我國(guó)金融業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的必由之路。2007年信托新兩規(guī)的實(shí)施,雖然明確了信托公司的業(yè)務(wù)定位,但卻并未從根本上改變我國(guó)信托業(yè)發(fā)展所面臨的法律困境,難以適應(yīng)“大信托時(shí)代”對(duì)受托人以及信托業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管要求及時(shí)制定一部適合混業(yè)經(jīng)營(yíng)的《信托業(yè)法》,已成為我國(guó)信托業(yè)規(guī)范化發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

我國(guó)信托業(yè)監(jiān)管立法應(yīng)采用“橫向綜合立法”模式,把銀行、證券公司、基金公司、保險(xiǎn)公司、信托公司等開(kāi)展?fàn)I業(yè)信托業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)都納入監(jiān)管范圍,該模式要比“縱向個(gè)別立法”具有更多優(yōu)勢(shì)。[20]至于該法的名稱是叫《信托業(yè)法》,還是叫《受托人法》,抑或是叫《信托業(yè)監(jiān)督管理法》等,目前在學(xué)界尚有爭(zhēng)議。相比較而言,前者和后者容易被誤解為僅對(duì)信托公司適用,因此可能會(huì)受到其他金融機(jī)構(gòu)的抵觸,《受托人法》的名稱稍具中性,可能易于被各方更快地接受。但事實(shí)上,《信托業(yè)法》或《信托業(yè)監(jiān)督管理法》更為準(zhǔn)確一些,更能體現(xiàn)有關(guān)信托業(yè)監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)法屬性,而《受托人法》的民商法屬性更為突出一些,給人以《信托法》子法的印象,似乎是對(duì)《信托法》第四章第二節(jié)“受托人”的立法解釋。筆者贊同《信托業(yè)法》這一名稱,其比《信托業(yè)監(jiān)督管理法》更簡(jiǎn)潔一些,并能體現(xiàn)出公法與私法的融合性質(zhì)。從內(nèi)容看,該法應(yīng)該規(guī)定信托業(yè)監(jiān)管目標(biāo)、基本原則,規(guī)定金融信托機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更與終止,規(guī)定金融信托機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)種類、范圍和經(jīng)營(yíng)規(guī)則,規(guī)定信托業(yè)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其職權(quán),規(guī)定行業(yè)自律組織的地位作用,規(guī)定法律責(zé)任等。

有學(xué)者提出,信托業(yè)監(jiān)管法的目標(biāo)應(yīng)定位于保護(hù)投資者(受益人)利益、維護(hù)信托市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)信托業(yè)金融功能發(fā)揮;信托業(yè)監(jiān)管法的基本原則包括維護(hù)信托業(yè)整體效益原則和兼顧各方主體利益公平原則。[21]眾所周知,金融安全觀、金融效率觀、金融公平觀和金融秩序觀是金融法治中的核心價(jià)值觀。對(duì)外開(kāi)放以來(lái),我國(guó)金融業(yè)經(jīng)歷了以效率優(yōu)先為主到以安全優(yōu)先為主的轉(zhuǎn)變?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》明確提出了銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo),即促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行,維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心,保護(hù)銀行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng),提高銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。[22]這一監(jiān)管目標(biāo)的表述在我國(guó)整個(gè)金融業(yè)監(jiān)管體系中頗具代表性,對(duì)信托業(yè)監(jiān)管目標(biāo)的確定具有一定的參考意義。筆者認(rèn)為,從治理信托業(yè)監(jiān)管亂象的現(xiàn)實(shí)出發(fā),我們確實(shí)應(yīng)把保護(hù)投資人合法權(quán)益放在首位,同時(shí)要把保護(hù)信托業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)信托市場(chǎng)秩序穩(wěn)定納入監(jiān)管目標(biāo)范圍。至于促進(jìn)信托業(yè)金融功能發(fā)揮,實(shí)為該法的核心功能與作用,不宜列為監(jiān)管目標(biāo)。另外,信托業(yè)法的基本原則是貫穿于營(yíng)業(yè)信托監(jiān)管全過(guò)程的基本指導(dǎo)方針,是實(shí)現(xiàn)信托監(jiān)管目標(biāo)的重要保證。因此,其概括應(yīng)能夠充分、全面地反映信托監(jiān)管活動(dòng)的客觀要求,并能指導(dǎo)信托監(jiān)管立法與實(shí)踐活動(dòng)。上述維護(hù)信托業(yè)整體效益原則和兼顧各方主體利益公平原則,說(shuō)簡(jiǎn)單點(diǎn),就是效率原則和公平原則。筆者認(rèn)為,這樣概括似不夠全面,信托業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)信托業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理,應(yīng)當(dāng)遵循依法、公開(kāi)、公正和效率原則。公平原則和自愿原則、誠(chéng)實(shí)信用原則一樣,屬于信托法基本原則,在此不能混同。

五、信托業(yè)監(jiān)管的整合需要司法權(quán)的介入

如前所述,信托業(yè)監(jiān)管改革如果僅限定在狹義的信托公司及其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)則顯然不能克服目前面臨的挑戰(zhàn),相反,必須統(tǒng)一立法、重新定位信托業(yè)并采用更有效的監(jiān)管工具?！安煌陚浞伞崩碚撌墙鹑诒O(jiān)管理論學(xué)說(shuō)中晚近出現(xiàn)的重要學(xué)說(shuō),該理論涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的基本假設(shè),對(duì)監(jiān)管,特別是金融市場(chǎng)監(jiān)管的存在提出了新的見(jiàn)解。該理論指出,從開(kāi)始起,金融市場(chǎng)就不斷充斥著丑聞和舞弊行為,盡管立法者一直試圖通過(guò)頒布新的法律和強(qiáng)化執(zhí)法制度,控制損害行為的發(fā)生,但依賴法庭執(zhí)法的法律并沒(méi)有對(duì)這類舞弊行為產(chǎn)生有效的阻嚇。該理論認(rèn)為,法律是不完備的,并且在不完備法律下被動(dòng)式執(zhí)法通常是不夠的。法律的阻嚇作用因其內(nèi)在不完備性而削弱。法律的不完備性對(duì)立法和執(zhí)法制度的設(shè)計(jì)有深刻的影響。法律不完備時(shí),剩余立法權(quán)及執(zhí)法權(quán)的分配方式會(huì)影響執(zhí)法的有效性。在不完備法律下,對(duì)立法及執(zhí)法權(quán)最優(yōu)分配的分析,集中于可能作為立法者的立法機(jī)構(gòu)、監(jiān)管者和法庭,以及可能作為執(zhí)法者的監(jiān)管者和法庭。剩余立法權(quán)及執(zhí)法權(quán)的最優(yōu)分配取決于法律不完備性的程度及性質(zhì),對(duì)導(dǎo)致?lián)p害的行為進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的能力,以及此種行為產(chǎn)生的預(yù)期損害和外部性的大小。在高度不完備的法律下,如果損害行為能加以標(biāo)準(zhǔn)化,并且該行為繼續(xù)下去會(huì)產(chǎn)生大量的外部性,此時(shí)監(jiān)管者優(yōu)于法庭。重大的證券欺詐導(dǎo)致投資者對(duì)金融市場(chǎng)喪失信心便是一例。除此之外,由法庭擁有立法及執(zhí)法權(quán)是最優(yōu)的。這類例子包括公司法中有關(guān)信托義務(wù)原則的判決。[23]我國(guó)金融監(jiān)管體制改革實(shí)踐表明,引入證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)以及銀監(jiān)會(huì)等專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以主動(dòng)方式進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法,可以改進(jìn)法律效果,彌補(bǔ)法律完備性的不足。

但從我國(guó)目前情況來(lái)看,司法機(jī)構(gòu)仍面臨著如何保證監(jiān)管執(zhí)法有效性的嚴(yán)峻問(wèn)題。唐建“老鼠倉(cāng)”案[24]至今仍留給我們?cè)S多思考。中國(guó)證監(jiān)會(huì)在該案中雖看到了唐建所從事的與基金份額持有人利益相沖突的活動(dòng),嚴(yán)重違背了基金從業(yè)人員對(duì)受托管理的基金財(cái)產(chǎn)應(yīng)負(fù)的忠實(shí)義務(wù),但對(duì)于唐建和基金公司與受益人之間信托法律關(guān)系認(rèn)定上的缺失以及對(duì)受益人救濟(jì)不足方面的尷尬,則從一個(gè)側(cè)面彰顯了持續(xù)性信托監(jiān)管統(tǒng)一立法以及司法適度介入的必要性。司法介入是現(xiàn)行信托監(jiān)管體制改善的補(bǔ)充性保障。通過(guò)統(tǒng)一監(jiān)管法律規(guī)則,固然可以改善法律的不完備性,也可以增強(qiáng)有效執(zhí)法的可能性與司法救濟(jì)的可靠性。但筆者認(rèn)為,統(tǒng)一信托監(jiān)管立法并非一朝一夕即可完成之事,在這一過(guò)程中,司法適度介入信托監(jiān)管權(quán)的整合,可以使《信托法》的執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法更具有現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性,使法律的調(diào)整功能更加有效。在“不完備法律”理論下,主動(dòng)式執(zhí)法以及靈活修改法則的權(quán)利使得監(jiān)管者能夠有效執(zhí)法,這在英國(guó)金融市場(chǎng)監(jiān)管的發(fā)展,以及其他法域包括德國(guó)和美國(guó)進(jìn)行的比較分析中都得到了有力的證明。[25]但同時(shí),監(jiān)管執(zhí)法的主動(dòng)性需要接受中立性司法的最后檢驗(yàn)和校正。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能完全監(jiān)管或監(jiān)管沖突的領(lǐng)域,法院等司法機(jī)構(gòu)的介入會(huì)彌補(bǔ)監(jiān)管不足,體現(xiàn)法治對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要的有力保障。當(dāng)然,司法介入需要著力解決監(jiān)管失靈和司法阻礙的雙重弊端,因此,介入時(shí)機(jī)和介入程度的科學(xué)把握至關(guān)重要。其中的關(guān)鍵在于,要保障信托當(dāng)事人充分行使自己的訴權(quán),使其在權(quán)益受到侵害時(shí),能夠發(fā)動(dòng)司法救濟(jì)程序,并通過(guò)司法機(jī)制的干預(yù)促使信托業(yè)監(jiān)管權(quán)的行使實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化,消除金融理財(cái)活動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的法律梗阻現(xiàn)象。

注釋:

①[10][21]李勇:《信托業(yè)監(jiān)管法律問(wèn)題研究》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版,第17-18、65、47-48頁(yè)。

②朱小川:《營(yíng)業(yè)信托法律制度比較研究——以受托人信用為中心》,法律出版社2007年版,第16-22頁(yè)。

③參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)信托法》第25條。

④參見(jiàn)《商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》第2條。

⑤李丹:《“理財(cái)”:需要“信托”制度供給》,《金融時(shí)報(bào)》,2007年12月3日第4版。

⑥徐孟洲:《信托法學(xué)》,中國(guó)金融出版社2004年版,第2-3頁(yè)。

⑦沈華、李紅梅:《我國(guó)各金融機(jī)構(gòu)理財(cái)業(yè)務(wù)分析》,《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)》,2009年第6期。

⑧吳弘、賈希凌、程勝:《信托法論:中國(guó)信托市場(chǎng)發(fā)育發(fā)展的法律調(diào)整》,立信會(huì)計(jì)出版社2003年版,第42頁(yè)。

⑨鐘向春、周小明:《信托活動(dòng)中的主要法律問(wèn)題與對(duì)策》,《中國(guó)金融》,2001年第11期;耿利航:《信托財(cái)產(chǎn)與中國(guó)信托法》,《政法論壇》,2004年第1期。

[11][13]席月民:《我國(guó)金融監(jiān)管方式的法定化及其合理匹配》,載《經(jīng)濟(jì)法學(xué)的新發(fā)展》,王曉曄、邱本主編,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版,第364、372-373頁(yè)。

[12] Roberta S.Karmel,“Functional Regulation”,501 Practicing Law List./Co rp 9,9(1985).

[14] Malanie L Fein,“Symposium:Functional Regulation:A Concep t for Glass-Steagall Reform?”2 Stan.J.L. Bus.&Fin.89,105(1995).

[15]俞靚:《易綱:理財(cái)市場(chǎng)呼喚功能監(jiān)管》,《中國(guó)證券報(bào)》2007年6月11日第A 02版。

[16]徐孟洲,等:《金融監(jiān)管法》,中國(guó)法制出版社2008年版,第464-465頁(yè)。

[17]黃湘源:《功能監(jiān)管關(guān)鍵:功能究竟如何定位》,《上海證券報(bào)》2008年5月15日第7版。

[18]王南:《信托業(yè)舉什么旗走什么路?》,《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2010年9月6日第1版。

[19]張忠軍:《優(yōu)化監(jiān)管:金融監(jiān)管法基本原則》,《法學(xué)》1998年第1期。

[20]劉定華、鄭遠(yuǎn)民:《金融監(jiān)管立法的原則與模式》,《法學(xué)研究》2002年第5期。

[22]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第4條。

[23]參見(jiàn)卡塔琳娜·皮斯托、許成鋼:《不完備法律(上):一種概念性分析框架及其在金融市場(chǎng)監(jiān)管發(fā)展中的應(yīng)用》,《比較》(第三輯),吳敬璉主編,中信出版社2002年版,第111-112頁(yè)。

[24] 2006年3月,唐建任職上投摩根研究員兼阿爾法基金經(jīng)理助理,在執(zhí)行職務(wù)活動(dòng),向有關(guān)基金二級(jí)股票池和阿爾法基金推薦買(mǎi)入“新疆眾和”股票的過(guò)程中,使用自己控制的中信建投證券上海福山路營(yíng)業(yè)部“唐金龍”證券賬戶先于阿爾法基金買(mǎi)入“新疆眾和”股票,并在其后連續(xù)買(mǎi)賣(mài)該股。期間,唐建還利用職務(wù)權(quán)限,多次查詢上投摩根阿爾法基金投資“新疆眾和”股票的信息,充分掌握了該基金的投資情況。截至2006年4月6日全部賣(mài)出前,“唐金龍”證券賬戶累計(jì)買(mǎi)入“新疆眾和”股票60 903股,累計(jì)買(mǎi)入金額76.49萬(wàn)元;全部賣(mài)出所得金額105.45萬(wàn)元,獲利28.96萬(wàn)元。此外,2006年4月至5月,唐建還利用福山路營(yíng)業(yè)部“唐金龍”資金賬戶下掛的“李成軍”證券賬戶、東方證券上海浦東南路營(yíng)業(yè)部“李成軍”證券賬戶連續(xù)買(mǎi)賣(mài)“新疆眾和”股票的機(jī)會(huì),為自己及他人非法獲利123.76萬(wàn)元?？傊?唐建任職上投摩根期間,利用職務(wù)便利通過(guò)其所控制的證券賬戶交易“新疆眾和”股票,為自己及他人非法獲利152.72萬(wàn)元。2008年4月8日,中國(guó)證監(jiān)會(huì)作出處理決定,對(duì)唐建處以罰款50萬(wàn)元,沒(méi)收違法所得,取消基金從業(yè)資格,并終身禁止從事證券業(yè)務(wù)或擔(dān)任上市公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員職務(wù)。參見(jiàn)中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政處罰決定書(shū)(2008)22號(hào):http:// www.csrc.gov.cn/pub/zjhpublic/G00306212/200804/t20080430_23123.htm;中國(guó)證監(jiān)會(huì)市場(chǎng)禁入決定書(shū)(2008)9號(hào):http://www.csrc.gov.cn/pub/zjhpublic/G00306212/200804/t20080430_23121.htm。

[25]卡塔琳娜·皮斯托、許成鋼:《不完備法律(下):一種概念性分析框架及其在金融市場(chǎng)監(jiān)管發(fā)展中的應(yīng)用》,

《比較》(第四輯),吳敬璉主編,中信出版社2003年版,第127-128頁(yè)。