劉守剛

(上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院,上海200433)

國家構(gòu)成要素中最為重要的有三種,即人口、土地和主權(quán)。從理想型的角度看,歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的國家類型主要有城邦、帝國和現(xiàn)代國家三個,分別以上述要素中的一種作為自己的支撐點:城邦以人口為支撐點,帝國以土地為支撐點,現(xiàn)代國家以主權(quán)為支撐點①。戰(zhàn)國時期是中國從以人為支撐點的城邦,向以土地為支撐點的帝國轉(zhuǎn)折之時。從此以后,帝國這一國家類型在中國這一地理空間中充分地展現(xiàn)出來(即中華帝國),并在兩千多年的時間中經(jīng)歷著興衰與調(diào)整。

中華帝國從一開始就以君主家天下的方式確立起對全部土地的產(chǎn)權(quán),并由此建構(gòu)出一種下文將述及的家財型財政類型。這一財政類型伴隨帝國始終,深刻地影響著帝國的構(gòu)建、穩(wěn)固與擴張,從而成為中華帝國的突出特征。正因如此,本文稱中華帝國為家財中國。本文的目的是,探索帝國在早期構(gòu)建出來的這一家財型財政所具有的基本內(nèi)容和支撐能力,并揭示它的興衰為帝國制度后續(xù)發(fā)展所提出的要求。

一、帝國家財型財政的產(chǎn)權(quán)方式與收入來源

上述三種類型的國家,分別以各自的支撐點來獲取主要的財政收入:城邦的收入以人口為支撐點,收入形式主要為人頭稅或勞役地租;帝國的收入以土地為支撐點,收入形式主要為地租或土地稅;現(xiàn)代國家的收入以主權(quán)為支撐點,主要收入形式是用公共服務(wù)換取公眾繳納的稅收或者(以稅收為基礎(chǔ)的)公債。相對而言,現(xiàn)代國家的收入支撐點似乎最為虛幻(沒有土地和人口那樣的實物基礎(chǔ)),事實上卻最為堅實。只要主權(quán)存在,就可以向擁有收入和財產(chǎn)的人口征稅,國家財政就不會破產(chǎn),這也是現(xiàn)代國家中公債大規(guī)模發(fā)展的真正原因所在。

從中華帝國早期開始,帝國君主就以家天下的方式,確立起對帝國的支撐要素即土地的產(chǎn)權(quán)。關(guān)于帝國時期的土地所有權(quán)方式,較為傳統(tǒng)的看法認為帝國時期的土地為私有制(地主或自耕農(nóng)所有),另一種傳統(tǒng)的看法認為此時的土地為國有制(或公有制),第三種看法則認為,帝制時期的中國,以皇帝為代表的國家對土地行使著介于今天領(lǐng)土權(quán)和私有權(quán)之間的模糊權(quán)益②。

事實上,用今天源于羅馬法中私有或國有的術(shù)語,來套用中華帝國時期的土地產(chǎn)權(quán)制度實踐,本身可能有欠妥當。在理念中,君主將帝國看成一個大家庭,自己無可置疑地行使著大家長的權(quán)力,擁有家庭中所有的財產(chǎn);而臣民則是在大家長支配下的小家庭,可以支配經(jīng)家長允許所保留的財產(chǎn)(土地或其他),其擁有土地只不過出于君父之恩,并非法律上的權(quán)利。因此,在土地產(chǎn)權(quán)方面,臣民之間有較清晰邊界,而臣民與皇權(quán)政府間從未有嚴格的邊界。在這種君主以大家長身份行使產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上形成的財政,是最為典型的“家財型財政”③。這樣的產(chǎn)權(quán)方式與財政形態(tài),也與儒家宣揚的“家國同構(gòu)”的意識形態(tài)一致,并得以強化。在帝國后續(xù)政治實踐中,皇權(quán)政府有權(quán)頻繁地調(diào)整田制,以此作為人民承擔賦役的基礎(chǔ),正是出于這一原因。

在這樣的土地產(chǎn)權(quán)方式下,因?qū)ο蟮牟煌匀恍纬蓛深惍a(chǎn)權(quán),即對耕地的產(chǎn)權(quán)和對非耕地(山海池澤)的產(chǎn)權(quán)。耕地出產(chǎn)的是人類最為必要的糧食,山海池澤出產(chǎn)的是除糧食以外的各種自然商品。山海池澤出產(chǎn)的自然商品以及在此基礎(chǔ)上加工而成的商品,又可分為兩類:一類為消費需求彈性較小的必需商品,主要是人類生存必不可少或者有一定致癮性的商品,如鹽、鐵、酒、茶等;另一類為消費需求彈性較大的一般商品,如衣物、器具等。

這樣,中華帝國家財型財政收入主要來源于上述三個方面:來自于耕地的田賦收入(以實物為主,后期轉(zhuǎn)為貨幣)、來自于必需商品的專賣收入或特別商品稅(以貨幣為主),以及來自于一般商品的關(guān)稅(過關(guān)卡時征收)或銷售稅(商品買賣時征收)。需要交代的是,向山海池澤出產(chǎn)的自然商品(以及在此基礎(chǔ)上加工而成的商品)征收的財政收入,在形式上與今天的商品稅相似,事實上也是后世商品稅發(fā)展的基礎(chǔ),但在實質(zhì)上根本不同。今天的商品稅,實質(zhì)上是利用公共權(quán)力,對于私人所有權(quán)或私人收益,就其私經(jīng)濟行為(生產(chǎn)或銷售)進行征收。而帝制中國時期對商品征收的財政收入,是對產(chǎn)權(quán)屬于帝王(國家)的商品,在其生產(chǎn)、運輸或消費環(huán)節(jié)進行的征收,其基礎(chǔ)是帝國對土地的產(chǎn)權(quán),而非今天的公共權(quán)力。

從理想型意義來說,帝國財政不應(yīng)依賴于人口而應(yīng)以土地為支撐點,國家不應(yīng)再直接占有民眾的人身并因此獲取財政收入。但在現(xiàn)實中,人民親身向帝國政府服徭役(軍役或勞役),始終是重要的財政收入形式,尤其是在帝國早期。雖然在制度上曾經(jīng)一再做出消滅徭役的努力,如漢代的更賦、唐代的庸、宋代的免役錢、明代的一條鞭法和清代的攤丁入畝等,但徭役卻始終未絕。

二、帝國早期家財型財政的建構(gòu)

一國財政制度的基本內(nèi)容在于:(1)基本的產(chǎn)權(quán)關(guān)系奠定財政收入的形式;(2)基本的政府責任決定財政支出的項目;(3)治理能力左右財政管理的形式與效果。帝國家財型財政的上述內(nèi)容,是在早期逐步發(fā)展而來的。

(一)家財型財政的制度原點

戰(zhàn)國時期中國向帝國制度轉(zhuǎn)型,財政上的一個重要表現(xiàn)就是土地產(chǎn)權(quán)制度的變化,即所謂的“廢井田”。在土地產(chǎn)權(quán)制度的變化過程中,財政制度也得以重建。隨著秦國統(tǒng)一天下,秦孝公時代由商鞅變法所確立的基本政治制度,成為后世帝國制度的基礎(chǔ),秦國實施的財政制度也就成為帝國財政制度的原點,其內(nèi)容大體如下:

(1)在土地君主所有的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上形成帝國的財政收入來源。產(chǎn)權(quán)制度的安排,是以君主的名義,建立起國家對所有土地(及其附著人口)的產(chǎn)權(quán)。也就是說,徹底廢除土地的各級領(lǐng)主所有制,由君主以大家長的方式統(tǒng)一分配土地,建立戶籍制度。在這樣的產(chǎn)權(quán)制度下,財政上農(nóng)民的土地來自于國家授予,并因此向國家承擔繳納田賦和承擔徭役的義務(wù)。

(2)應(yīng)對帝國主要職能而形成帝國的財政支出項目。帝國的職能,主要有維持作為帝國象征和履行產(chǎn)權(quán)責任的王室,維護國家的統(tǒng)一和安全,進行帝國內(nèi)部的治理等。為了完成上述職能,主要的財政支出有王室支出、軍費支出、百官俸祿支出等,以及必要的經(jīng)濟和社會支出(如興修水利、市場平準以及賑濟災(zāi)荒等)。

(3)適應(yīng)帝國需要而區(qū)分王室財政與國家財政,后者管理漸趨嚴格。帝國中的君主具有多重身份(既是家族的代表又是國家的象征),在財政上的體現(xiàn)就是王室財政和國家財政的一定分離,各有不同的收入來源與支出范圍,也就是作為“私奉養(yǎng)”的“天子之費”和“賦于民”的“國家之經(jīng)費”的區(qū)分。通常情況下,王室財政主要以王室領(lǐng)地收入與山海池澤之稅供王室消費,國家財政主要以田賦徭役等正稅來維持政府,即供給百官俸祿、從事戰(zhàn)爭、處理公共事務(wù)等。

(二)漢帝國對家財型財政制度的初步完成

早期中華帝國的財政制度,開始于秦帝國,在西漢初年得以調(diào)整,大致完成于漢武帝時期,從而以相對完善的方式發(fā)揮著對帝國的支持作用。

1.家財型的土地產(chǎn)權(quán)方式

秦始皇統(tǒng)一天下后,下令“黔首自實田”,各人向國家申報自己所占有的田地,從而以承認地主和自耕農(nóng)對土地的占有為形式,確立君主家天下的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。由此獲得的主要財政收入,即田賦,在經(jīng)濟性質(zhì)上應(yīng)更多地歸為“租”,而非(至少不完全是)來源于私有收益的稅。這樣,土地實際占有者因耕種國有(帝有)土地,而向皇權(quán)政府交租;佃農(nóng)則分別向皇權(quán)政府和地主交租,或者說由政府與地主瓜分地租。

這一產(chǎn)權(quán)方式在漢帝國建立早期,通過授田制(將國家擁有的土地授予軍功階層和流民)得以進一步確認,即君主重申了土地的家財型產(chǎn)權(quán)方式(以君主為代表的帝國所有但由私人占有)。

2.“舍地而稅人”的財政收入方式

田賦是帝國時期來源于耕地的主要財政收入形式。一般的看法是,秦王朝建立之后,田賦征收采用統(tǒng)一的比率,根據(jù)百姓實際占有的土地數(shù)量和出產(chǎn)繳納1/10,這在經(jīng)濟性質(zhì)上相當于分成制租金。漢初大幅度降低了田賦的比率,一開始規(guī)定依照田地產(chǎn)出十五稅一,到文帝時進一步減輕,景帝二年規(guī)定為三十稅一。三十稅一的比例,在法律上一直實行到西漢末年。不過,在秦漢帝國那樣廣袤的國土上,在當時的經(jīng)濟技術(shù)條件和管理能力下,事實上做不到按土地實際收益進行分成。因此,漢初降低田賦征收比率,與其說是吸取了秦王朝田賦過重的教訓,不如說更多地是向?qū)嶋H困難所做的妥協(xié)。至少在武帝末年,所謂三十稅一依率計征的分成制田租,在現(xiàn)實中已變成每畝繳納固定數(shù)額的定額租金制。

即使按定額形式征收田賦,也牽涉土地丈量等技術(shù)和管理難題,加上田賦低導致國用不足等原因,漢初在財政收入方面實行的一個重大措施就是以征收人頭稅為主。這是因為,人口總是以集中化的方式居住,也比較容易計算數(shù)字。西漢初針對成年人(15-56歲)征收算賦(每人120錢,商人和奴婢240錢)、針對兒童(7-14歲)征收口賦(每人23錢)。人頭稅最大的優(yōu)點在于簡便,只需計算各家各戶的人口即可。在實踐中,每年八月由地方官主持登記人口,核實年齡,并案比貌閱。

上述財政收入所采用的形式,史稱“輕租重賦”。也就是說,初興的帝國在理想上是根據(jù)土地的面積和收益收取分成制租金(“履畝而稅”),但在現(xiàn)實中由于帝國財政能力的落后,難以進行復雜的土地管理,不得不以征收人頭稅(貨幣形式)為主,以征收田租(實物形式)為輔。這樣一種方式被后世稱為“舍地而稅人”④。“舍地而稅人”,既是兼顧帝國制度理想和當時現(xiàn)實的舉措,也說明了帝國初興時期保留了較多城邦的特征(以人口要素為支撐點)。

3.擺脫徭役的努力:代役金和更賦的出現(xiàn)

秦帝國的覆滅,與徭役負擔過重直接相關(guān),到漢代徭役要求有所降低但仍沉重。如成年男子23和24歲需接受兩年軍事訓練,25歲起(至56歲止)每年服一個月兵役,還要戍邊3天。除了服兵役外,還得服各種各樣的力役,如建筑皇陵、供應(yīng)皇帝出巡時的運輸工具、建設(shè)公共工程(筑城、治理江河等)、從事運輸(從各地往邊境運輸糧食)等。由于帝國廣大,加上貨幣經(jīng)濟的發(fā)展,原來城邦時代小國寡民狀態(tài)下所要求的親身服役在可能性和必要性上都已不大。因此,從漢初開始,帝國就進入消滅親身服役的軌道。兵役方面,從征發(fā)兵員戍邊,改為收取代役金(雇人服役),戍邊義務(wù)變成納稅義務(wù);力役方面,則通過向應(yīng)服役者征收更賦的形式,雇人代替。

在風調(diào)雨順、國泰民安之際,國家對徭役的需求不大,征收代役金和更賦實際是增加財政收入的一項措施。問題是,在戰(zhàn)爭和社會危機之時,以金錢來募役無法滿足國家對人力的數(shù)量和結(jié)構(gòu)的需求,因此不得不直接征派力役。事實上,官府征發(fā)力役的權(quán)力,在實踐中根本無從制約,官吏們也習慣性地征派力役而不管法律制度的規(guī)定。因此,帝國時代不斷制度化地消滅力役,力役卻始終不絕。就實質(zhì)而言,代役金和更賦也是一種人頭稅,是上述“舍地而稅人”政策的延續(xù)。

4.財政支出承擔起一定的公共職能,財政管理趨于嚴格

漢帝國時代的財政,比起城邦時期來,已表現(xiàn)出較大的公共性。從事戰(zhàn)爭和救濟災(zāi)荒是漢代財政的兩項重要支出。同時,經(jīng)濟和民生方面也有較多的支出,如農(nóng)田水利支出、移民墾荒支出等。在修筑道路、積谷防災(zāi)(常平倉)等方面,也多少承擔了一定的責任。當然,皇室、外戚、宦官、官僚的驕奢生活,仍然構(gòu)成財政的重大支出,這種公共性不強的支出一直是帝國財政的重要負擔。

在財政管理方面,漢初繼承了秦帝國時期國家財政和皇室財政分立的原則,由大司農(nóng)主管國家財政,由少府主管皇室財政。當然,兩者之間的收支方面仍有流用,皇室財政若有重大支出如建造宮室陵墓之類,大司農(nóng)掌管的國庫支撥甚多,而在皇室收入有剩余時,也以一部分撥付國庫周濟急用。

三、早期帝國發(fā)展與家財型財政制度的彈性

早期帝國的發(fā)展,首先在于對外擴張。它既然以土地為自己的支撐要素,版圖的開拓就是其內(nèi)在的要求。對漢帝國而言,擴張主要體現(xiàn)為,在北方與匈奴等游牧民族的爭奪,在西方與西羌的斗爭,以及在南方與當?shù)赝林褡宓臎_突等。于是,在財政上軍事支出大幅度提升。例如,漢武帝與匈奴作戰(zhàn)十年,就把前代的積蓄全部消耗殆盡。要支持帝國擴張,就必須有新的財源來進行平衡。

同時,在帝國內(nèi)部也遇到問題,這就是如何抑制豪強的勢力,恢復政治和社會的平衡。漢初由于民生凋敝,政府管理能力薄弱,不得不允許民間開發(fā)銅、鐵、鹽等自然資源,甚至一度允許民間鑄造法定貨幣,再加上“輕租重賦”的財政收入形式高度依賴于貨幣和商業(yè)活動,因此商人勢力不斷膨脹,并為官僚貴族、豪強地主和大商人三位一體的發(fā)展所加強。漢初規(guī)定,家訾十萬才能為吏(景帝時降為四萬),理由是“衣食足知榮辱”,因此富裕地主大量進入官僚階層。雖然法律上工商業(yè)者不能為官吏,但富裕工商業(yè)者可以大量購買土地成為地主而進入官僚階層,或者與貴族、官僚勾結(jié)而獲得權(quán)勢。官僚貴族,也往往憑借其政治特權(quán),參與到商業(yè)活動和土地兼并活動中去。這樣形成的三位一體階層,勢力龐大,在相當程度上破壞了社會的平衡,并因土地兼并而導致農(nóng)民大批破產(chǎn)流亡,威脅到政治的穩(wěn)定。

也就是說,漢初所建立的家財型財政制度,需要進行調(diào)整,使其具備一定的彈性,才能滿足帝國擴張的要求,并平衡各社會階層的力量。所以漢武帝時期,帝國改革原有的財政制度,以完善其財政基礎(chǔ)。大體來說,包括以下幾個方面。

第一,借貨幣改革之機,集權(quán)中央,奪取豪強財富。漢初政府出讓了貨幣鑄造權(quán),各郡官府、王侯寵臣、富商豪民競相盜鑄,不僅造成“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng),擾亂市場,破壞經(jīng)濟,更為關(guān)鍵的是豪強們通過不同官、私貨幣的操縱,牟取巨額利益,成為影響政治和社會穩(wěn)定的勢力。武帝首先推行的是單純斂財?shù)呢泿鸥母锓桨?即白鹿皮幣和白金幣,然后又推行更鑄三銖錢、郡國五銖錢和赤仄五銖錢等多項改革方案。最后,于公元前113年,由桑弘羊主持新的幣制改革,此后中央政府壟斷了貨幣發(fā)行權(quán)。這樣做,不僅增強了財政能力,削弱了豪強勢力,而且也有利于社會經(jīng)濟的正常發(fā)展。

第二,算緡告緡,以增加財政收入,削弱豪強財力。算緡,就是對商賈、手工業(yè)者征收財產(chǎn)稅,告緡是以鼓勵告密的方式來打擊逃漏算緡。武帝之前,西漢政府已對商賈就其一些特殊財產(chǎn)征稅。武帝時將其轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阖敭a(chǎn)稅和資本稅(公元前128年),就人民所有的動產(chǎn)、不動產(chǎn)以及奴婢,一律估價,折算為錢,按規(guī)定稅率征稅。到公元前119年,算緡錢發(fā)生質(zhì)變,與告緡配合,成為打擊豪富的利器,其操作如下:讓商人自報資產(chǎn)、車船、土地、奴婢等,對這些財產(chǎn)征稅;禁止商人占有土地;對瞞產(chǎn)漏稅者,一旦被告發(fā),則沒收其全部財產(chǎn),并罰戍邊一年;主動告發(fā)者,以罰沒人財產(chǎn)的一半作為獎勵。短期內(nèi),算緡和告緡的效果奇佳。不過,這樣的方式顯然不可能持久,五年后被停止。

第三,調(diào)整財政管理方式,實行鹽鐵專賣。漢初,在政府開放鹽鐵山澤工商之利的政策下,豪強們通過占有和操縱鹽、鐵這樣低需求彈性生活必需品的買賣(特別是在漢初鐵器大推廣時代),獲得巨額收益。漢武帝時將少府所轄鹽鐵稅轉(zhuǎn)歸大司農(nóng),其收入從皇室財政轉(zhuǎn)入國家財政。公元前119年前后,進一步宣布實行鹽鐵國家專賣制度。到公元前110年,專賣政策由桑弘羊大力加以貫徹,其內(nèi)容主要是對鹽鐵實行民制、官收、官賣。這樣的鹽鐵專賣政策,不但增加了國家財政收入,而且在打擊富商大賈、摧抑豪強勢力,使其不得壟斷天然財源以取暴利方面,也發(fā)揮了作用。

第四,其他財政收入措施。如創(chuàng)辦均輸法另辟新財源,即以貢賦為底本、由官方商業(yè)機構(gòu)從事地區(qū)間遠程販運貿(mào)易。還有如實行平準政策,調(diào)節(jié)物資供求,平抑因均輸法而引起的市場物價波動等。另外,漢武帝還大量使用了賣官鬻爵和入錢谷贖罪等有爭議的措施,來平衡軍事支出的需求。

四、財政制度的內(nèi)在缺陷與早期帝國的崩潰

早期帝國“舍地稅人”并高度依賴于商業(yè)的財政制度,在壟斷貨幣發(fā)行和牟取專賣商業(yè)利潤的配合下,具備了一定的彈性,支撐了第一帝國并滿足其對外擴張和對內(nèi)平衡的要求。但這一財政制度,仍有內(nèi)在的缺陷。早期帝國在現(xiàn)實中缺乏消除這些隱患的手段,最終崩潰。

(一)豪強勢力興起的財政原因

漢初的財政制度及其以“稅人”為核心的政策,在處理政治、經(jīng)濟和社會關(guān)系方面,存在著以下幾個方面的問題。這些問題是早期帝國財政制度內(nèi)在的缺陷,最終導致豪強勢力的不斷增長,并成為摧毀帝國的主因。

第一,“舍地稅人”財政政策帶來的土地兼并問題。漢初田賦比率長期為三十稅一,漢武帝后期實質(zhì)上由比率制改為定額制,總體而言田賦的負擔相當輕。如此低的田賦,相對于商稅,使得購買田地成為極其合算的買賣。富商大賈利用手中的貨幣,借助于權(quán)力的幫助,大量買入田地,坐收“見稅什五”的高額地租,即使在不瞞報土地數(shù)量的前提下,也只需承擔少量田賦及人頭稅。如果一般商人從事純粹的土地買賣,尚不會帶來太大的問題。而享有政治經(jīng)濟特權(quán)的官吏和貴族參與其中,會導致問題失控,因為這些人在土地兼并問題上肆無忌憚,隱漏土地也更加容易。東漢時,國家一度做過努力,曾經(jīng)發(fā)布度田令,擬進行全國性的土地清丈,但很快就因豪強的抵制而失敗。在這種情況下,許多農(nóng)民失去土地,但又必須承擔人頭稅與勞役(或更賦),以至于無法生存。一些農(nóng)民選擇逃亡到地主的土地上,接受豪強地主的蔭蔽;國家因納稅人口和土地的減少,不得不將人頭稅進一步提高。如此惡性循環(huán),最終迫使大量失地農(nóng)民成為流民,流民加劇了社會動蕩,威脅帝國的穩(wěn)定⑤。

第二,貨幣財政形式帶來的商賈勢力膨脹問題。早期帝國財政中,人頭稅性質(zhì)的口賦、算賦、更賦,都以貨幣化形式征收。農(nóng)民必須賣出大量的農(nóng)副產(chǎn)品或出賣勞動力,甚至舉借高利貸,才能完成繳納任務(wù)。政府收到大量貨幣后,為了完成形形色色的支出活動,又需要采購大量物資。這就需要有大批商人在農(nóng)村、城鎮(zhèn)從事農(nóng)副產(chǎn)品收購和銷售活動,或者從事貨幣借貸(高利貸)活動。一定的貨幣商業(yè)經(jīng)濟,能夠促進經(jīng)濟的發(fā)展,但漢代的貨幣商業(yè)經(jīng)濟卻是畸形繁榮的。這是因為,在遠離工業(yè)革命的漢代經(jīng)濟條件下,主要商品仍為農(nóng)產(chǎn)品和初級產(chǎn)品(自然資源或粗加工品),而不是(機器大生產(chǎn)下的)工業(yè)品,產(chǎn)品難以大量及有彈性的生產(chǎn)。這時過度貨幣化的商品經(jīng)濟,只能帶來高度的市場投機。一些投機商,乘機囤積居奇,制造物資短缺和物價暴漲,從而牟取暴利。由于農(nóng)民缺乏貨幣,農(nóng)產(chǎn)品又不能長期保存,農(nóng)民在繳納貨幣稅收,或者遇到天災(zāi)疾病之時,只能以低價大量出售農(nóng)產(chǎn)品,在青黃不接之時又以高價買入糧食,從而陷入愈來愈貧困的境地;或者不得不向高利貸者借貸,并因背負高昂利息而無法清償,最終出賣田宅,陷入困境。許多農(nóng)民也因此放棄農(nóng)田耕作,而投入商業(yè)活動中,這不僅破壞了帝國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ),而且進一步加劇商業(yè)的投機氣氛,敗壞了社會風氣,并使商人勢力膨脹。漢武帝財政改革,雖在一定程度上打擊了商人勢力,但其結(jié)果無非是以“官商”代替“私商”,把商業(yè)納入國家的財政體系之中,而未改變漢帝國貨幣財政和畸形商業(yè)的實質(zhì),反而因?qū)ι虡I(yè)的全面壟斷,造成商業(yè)成本越來越高。為了保持一定的壟斷利潤,官商不斷抬高商品價格,最終大大損壞社會的生產(chǎn)和消費。武帝之后,官商壟斷政策放松,但隨之禁止官僚經(jīng)商的禁令也廢弛。也有一些大商人進入政府,或者形成官商勾結(jié)關(guān)系。由于權(quán)力的介入,商業(yè)活動更加變質(zhì),成為盤剝小農(nóng)和普通市民的工具。特別是到東漢,政府再也沒有能力對商賈采取較大的抑制行動。

第三,選官任官制度,加重了已有的危機。早期帝國脫離周代分封制不久,各種官職無論在名稱還是在實質(zhì)上,都還保留有君主家臣和私人助手的意味。也就是說,在相當程度上仍將官職視為皇帝個人私產(chǎn)而不是天下公器,官員選拔被歸為皇帝的私權(quán)。除了漢初軍功階層因功獲得官職,其子弟通過郎官(皇帝侍從或侍衛(wèi))途徑被選任外,后來進入官僚階層的途徑主要有:買官,即用糧食或貨幣購買官職,開始于武帝,后來越來越頻繁,至東漢更為嚴重;選舉,在某一方面有所成就或有某種才能的人(賢良方正、茂材異、孝廉等),經(jīng)過推薦、選拔、考試和試用,然后正式授以一定的官職;舉薦,對那些行為上有獨特之處的,由丞相、御史、部刺史等舉薦。買官需要錢財,富人商賈容易進入;教育機會稀缺,讀書人一般出自富裕家庭或官宦之家;舉薦權(quán)在達官貴人之手,在職者可能世代壟斷。以上種種,再加上上文所述的官僚貴族介入經(jīng)商、兼并土地,由此造成早期帝國的一個特殊現(xiàn)象,那就是官僚貴族、豪強地主、巨商大賈、教育世家多位一體。多位一體的最大弊害是形成了擁有巨大勢力的豪強,他們壟斷了官職官位、教育機會、土地資源和商業(yè)機會,并由此成為一定程度上獨立于皇權(quán),并進而影響帝國穩(wěn)定的龐大力量。

(二)早期帝國的崩潰

如前所述,西漢后期,四位一體的豪強勢力已對漢帝國的穩(wěn)定構(gòu)成嚴重威脅。身為著名儒家學者、權(quán)臣、外戚和大地主的王莽因此獲得了政權(quán)。在位期間,他也曾試圖對帝國財政制度進行改革,如:限田與限奴,恢復國家的財政基礎(chǔ);實行“六管”,從商業(yè)方面削弱豪強的勢力;其他如利用貨幣改革之機掠奪商人財富;等等。

王莽的失敗,使得身為豪強并受豪強支持的劉秀集團取得了政權(quán),即史稱的東漢。東漢在財政上采取了一些舉措,如將皇室財政并入國家財政,竭力限制豪強勢力,加強中央對地方的監(jiān)督等,但這些措施效果不大。也就是說,從財政視野看,早期帝國在東漢建立時已停止生長,因為它已無新的創(chuàng)造去應(yīng)對現(xiàn)有的挑戰(zhàn)。雖然東漢初在光武帝之后的明帝、章帝時期,仍有一些中興氣象,但其制度衰敗的內(nèi)因早已種下。

于是,在東漢時代,豪強勢力進一步成長,財政基礎(chǔ)受到進一步削弱。在此情況下,帝國逐漸走向崩潰,其直接表現(xiàn)就是失地農(nóng)民(流民)的起義和豪強勢力乘機建立政權(quán)。

五、結(jié) 論

從國家轉(zhuǎn)型的角度看,戰(zhàn)國直至秦末是以人為支撐點的城邦,向以“土地”為支撐點的帝國轉(zhuǎn)向時期,在此基礎(chǔ)上形成中華早期帝國。帝國以君主家天下方式構(gòu)建了土地產(chǎn)權(quán)方式,并在此基礎(chǔ)上建立以“履畝而稅”為理想的家財型財政類型。但在現(xiàn)實中,財政收入不得不在更大程度上依賴于“稅人”。因此,來自田賦的糧食和來自人頭稅的貨幣,構(gòu)成了早期帝國的主要財政收入。在漢武帝以壟斷貨幣發(fā)行和牟取專賣商業(yè)利潤的配合下,財政也具備了一定的彈性,支撐了早期帝國制度,并滿足其對外的擴張和對內(nèi)的平衡等要求。

但早期帝國建構(gòu)出來的這一財政制度,其致命的缺陷在于集官僚、地主、商人和學者等多種身份為一身的豪強,在商業(yè)能力、控制人口和兼并土地等方面的能力過于強大,最終其勢力成長超出國家的控制能力,帶來帝國的崩潰。

當然,從事后眼光看,上述導致帝國崩潰的財政制度也并非當時行動者個人刻意選擇的結(jié)果,而是由種種現(xiàn)實與歷史原因造就的?；蛘哒f,這是中華帝國探索自身制度的一次嘗試。

家財型財政制度在后世帝國的發(fā)展中得以延續(xù),早期帝國財政制度探索所得到的經(jīng)驗教訓,也成為后續(xù)財政制度調(diào)整和帝國成長的基礎(chǔ)。在以下幾個方面,家財型財政制度不斷進行著探索,其成功和失敗都影響了帝國制度的穩(wěn)定與發(fā)展:

(1)以帝國制度支撐點(土地以家天下方式為君主所有)為核心,財政收入制度不斷嘗試實現(xiàn)按田畝獲取財政收入(履畝而稅),國家對徭役的需求處于制度化的消除過程中,人民對國家的人身依附關(guān)系不斷減輕;

(2)兼顧理想與現(xiàn)實,即帝國的理想是對領(lǐng)土范圍內(nèi)一切財富征稅,并對一切民眾負責,但在現(xiàn)實中不得不考慮管理成本與技術(shù)而作種種變通;

(3)平衡國家(君主)、重要群體(權(quán)力精英、知識精英、經(jīng)濟精英)、平民三者的關(guān)系,即財政制度必須在上述三者之間的關(guān)系上取得某種平衡,如果實現(xiàn)不了這種平衡,那么財政將崩潰,帝國也將衰亡。

注釋:

①劉守剛:《國家成長的財政邏輯》,天津人民出版社2009年版,第24-25頁。

②劉玉峰:《資政通鑒——中國歷代經(jīng)濟政策得失》,泰山出版社2009年版,第6頁。

③如果一個國家的財政收入主要來自于政府擁有或控制的財產(chǎn),那么這樣的財政類型可命名為“家財型”。參見劉守剛:《財政類型與現(xiàn)代國家構(gòu)建》,《公共行政評論》,2008年第1期。

④程念祺:《國家力量與中國經(jīng)濟的歷史變遷》,新星出版社2006年版,第198頁。

⑤這里的豪強是一個統(tǒng)稱,源自馬大英的說法:“豪強或豪富是一個復雜階層,包括諸侯王、外戚、貴族、大臣、官僚、工商奴隸主等,他們憑借權(quán)力或財富,享有免稅、免役特權(quán)。”參見馬大英:《漢代財政史》,中國財政經(jīng)濟出版社1983年版,第18頁。