王靜偉

（襄樊學院 經(jīng)濟與政法學院，湖北 襄陽441053）

轉(zhuǎn)型期農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)狀與對策探析
——基于對襄陽市農(nóng)村養(yǎng)老保險的實證調(diào)查

王靜偉

（襄樊學院 經(jīng)濟與政法學院，湖北 襄陽441053）

現(xiàn)階段，中國正處于社會轉(zhuǎn)型的重要時期，加強農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的實施已是當務之急。當前，襄陽市結(jié)合本地實際，認真貫徹農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，一方面，襄陽市試點區(qū)取得了明顯進步；另一方面，也存有專業(yè)人才匱乏、檔案建立不規(guī)范、參保費籌集難、養(yǎng)老金管理運作不科學等方面的問題。本文在基于對襄陽市農(nóng)村養(yǎng)老保險實證調(diào)查的基礎上，提出了對促進農(nóng)村養(yǎng)老保險制度順利實施的幾點對策。

農(nóng)村養(yǎng)老保險；問題；對策

從1992年民政部頒發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》到2009年國務院辦公廳發(fā)布《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，再到2010年中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過的《中華人民共和國社會保險法》，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了從老農(nóng)保向新農(nóng)保、從指導性意見走向法律規(guī)范過度的質(zhì)的飛躍。近年來，湖北省襄陽市積極響應黨和政府的號召，于2009年4月正式啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，將襄陽市南漳縣和宜城市同期納入試點范圍，初步建立了新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

一、轉(zhuǎn)型期農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)狀

如今，我國已步入老齡化社會，農(nóng)村養(yǎng)老問題日趨嚴重。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度作為社會保險的重要組成部分，對穩(wěn)定社會、保障人民的晚年生活起到了至關重要的作用。

現(xiàn)階段，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已在全國27個省市區(qū)的320個試點區(qū)全面啟動。新農(nóng)保實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合的形式，其養(yǎng)老保險待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，對參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，符合國家規(guī)定條件的，可按月領取新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇。湖北省襄陽市在結(jié)合本地農(nóng)村實際的基礎上，認真落實新農(nóng)保政策，其目前農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)狀如下：

襄陽市現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口389.7萬人，除城中村人口、外出務工人員等參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險外，目前全市應參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的勞動年齡段人員230萬人。2009年4月，襄陽市把南漳縣和宜城市列為首批試點，據(jù)目前試點區(qū)農(nóng)民參保情況而言，參加新農(nóng)保的人員已有超過90%的趨勢，但仍有少數(shù)農(nóng)民尚未參保?？蛇@與實施新農(nóng)保前的老農(nóng)保參保人數(shù)相比，已是非常大的跨越。

襄陽市新農(nóng)保嚴格履行《中華人民共和國社會保險法》的要求，采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本模式和個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資方式，凡是年滿16周歲非在校學生，又沒有參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村戶籍人員，均可參保。襄陽市新農(nóng)保個人繳費現(xiàn)行劃分為100元、200元、300元、400元和500元五個檔次，由參保人員根據(jù)自己的承受能力自行選擇。參保農(nóng)民如按規(guī)定繳納參保費累計15年或一次性補繳了一定年限的養(yǎng)老保險費，年滿60周歲后就可以直接享受國家補貼的每月55元的基礎養(yǎng)老金，但符合條件的子女必須參保繳費。對于農(nóng)村生活困難人員和特殊重點對象，參保時將給予一定補貼。此外，參保人在領取待遇前死亡的，其個人賬戶本息（政府補貼除外）可以依法繼承；而參保人在領取待遇期間死亡的，養(yǎng)老保險待遇發(fā)至死亡當月，其個人賬戶（政府補貼除外）可依法繼承。對于無法定繼承人的，其個人賬戶余額作為公共財政，用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險實施過程中的問題分析及預期比較

通過在襄陽市試點范圍內(nèi)實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如要在襄陽市農(nóng)村地區(qū)全面實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策，仍有許多不利因素。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險實施過程中的問題

1.專業(yè)人才匱乏。新農(nóng)保的全面實施需要農(nóng)民的大力支持和積極參與，而這又直接取決于相關政策宣傳的深入普及上。由于在貫徹新農(nóng)保政策中，襄陽市試點區(qū)缺乏從事新農(nóng)保工作的專業(yè)人才，使得新農(nóng)保一是宣傳上不到位，二是管理中不嚴謹，三是組織上不科學，嚴重打擊了農(nóng)民參保的積極性。如在本次走訪調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)這一案例：宜城市一位66歲的李老太太，在上世紀90年代響應政府號召，參加了老農(nóng)保，每月可得基本養(yǎng)老金13元。如今新農(nóng)保在該市試點了，可以比老農(nóng)保享受更好的福利，可由于該市嚴重缺乏從事新農(nóng)保政策宣傳和教育的專業(yè)人才，使得李老太太至今還不清楚新農(nóng)保的政策，一年來都未能享受每月55元的基礎養(yǎng)老金待遇。

2.檔案建立不規(guī)范。一是戶籍管理不當。在試點區(qū)的走訪調(diào)查中，我們驚愕地發(fā)現(xiàn)，許多65歲以上的老人在參加新農(nóng)保時，才發(fā)現(xiàn)自己多年來竟沒有戶籍。而新農(nóng)保的政策惠及，必須按要求建檔登記，沒有戶籍的老人是無法入檔的，所以這些老人在參保前，必須重新上戶口，可就在這樣一道看似簡單的程序中，老人們有了很大的抱怨。因為老人們?yōu)榱酥厣蠎艏k身份證和參保證，得去多個不同的地方多次照相，而且每次拍照還得花錢，到領取參保證時還得上交一筆“紅本費”。本來是一件為民謀福利的實事，卻變成了腐敗分子從中牟取暴利的機會。二是有檔無冊、冊檔繳費記錄不符、參保人員年齡登記不準確。這主要是由于相關部門瀆職、監(jiān)管機制不嚴肅造成的有人少繳費多記錄、假信息真記錄，從而引發(fā)的養(yǎng)老金多領冒領等各種問題。

3.參保費籌集難?！霸诋斍?，國家財政投入少，農(nóng)村集體經(jīng)濟給予補助的政策落實出現(xiàn)困難的情況下，農(nóng)民收入水平低、收入增長緩慢更加大了農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的籌集難度?！盵1]基于襄陽市農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)達及農(nóng)村自然災害頻發(fā)的現(xiàn)狀，村民們迫于家庭經(jīng)濟狀況和家庭收入的壓力，大多參保人都選擇一人一年100元的低檔次繳費標準。而在一些貧困家庭或有殘障人士的家庭，由于政府政策尚未照顧到，優(yōu)惠政策尚未普及，此類人群的參保費籌集更是艱難。所以，農(nóng)民參保費的籌集問題，不應該只是“紙上談兵”的工程，而是要落實到實處的。

4.養(yǎng)老金管理運作不科學。與世界上許多國家對社會保障金采用征繳、保管和使用三分離的方法不一樣，在我國，“絕大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險基金都是由當?shù)孛裾恳皇终骼U、保管和使用的，并且又沒有相應的監(jiān)督部門進行監(jiān)督，所以民政部門和當?shù)卣當D占、挪用甚至侵吞、浪費農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)象比較嚴重，使農(nóng)民對參與養(yǎng)老保險失去了信任?！盵2]襄陽市農(nóng)村養(yǎng)老保險無疑也是采用了屬地管理方法。在鄉(xiāng)村，保費征繳一般都有各村委會代理，交由當?shù)孛裾块T管理，而此種方式，將直接導致的后果一是養(yǎng)老金保值難于規(guī)范，二是養(yǎng)老金增值難于實現(xiàn)。

（二）現(xiàn)狀與預期的實證分析

1.參保人數(shù)保守，預期規(guī)模令人擔憂。襄陽市農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)已有了巨大進程，許多農(nóng)民都享受到了新農(nóng)保的優(yōu)惠待遇?？墒轻槍υ撌修r(nóng)村養(yǎng)老保險制度實施過程中出現(xiàn)的諸多問題，讓人難免不會心生疑慮：未來能夠達到預期效果“根據(jù)規(guī)劃，將于2020年前全部實現(xiàn)所有農(nóng)民都享有新農(nóng)保”嗎？

目前，襄陽市在試點區(qū)出現(xiàn)的專業(yè)人才匱乏及養(yǎng)老金管理運作不科學等問題，已經(jīng)嚴重影響到新農(nóng)保的實施進程。因此，哪怕農(nóng)民收入多了，有錢了，但由于缺乏對政策的了解和信任，也不會積極參與新農(nóng)保，最終只會滯后。

2.保值增值困難，養(yǎng)老金預期發(fā)放壓力大?！坝捎谥贫韧七M初期的農(nóng)村老年人口基本上都沒有個人賬戶養(yǎng)老金積累，故無法享受個人賬戶養(yǎng)老金待遇，僅能夠獲得財政補貼支出的基礎養(yǎng)老金部分，使得這一階段基金支出壓力相對較小?！盵3]可隨著制度逐漸展開，基金支出壓力越來越大，又由于缺乏對養(yǎng)老保障金嚴格保管的一整套監(jiān)管體系和法律保護制度，使得養(yǎng)老保障金被嚴重違法違規(guī)挪用、私吞等，諸如此類的漏洞只會加劇基金長短期的收支缺口，引發(fā)對新農(nóng)保制度長期可持續(xù)發(fā)展的各種擔憂。

3.參保檔次低，預期保障水平低。在襄陽市南漳縣和宜城市試點區(qū)，雖然近90%的農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險，可這部分農(nóng)民中有近90%的人都是選擇了100~500元五個檔次中100元這一最低繳費檔次。而根據(jù)新農(nóng)?！岸嗬U多得”的規(guī)定，隨著國內(nèi)通貨膨脹居高不下的發(fā)展趨勢和人民幸福指數(shù)的不斷攀高，未來即使符合條件的農(nóng)民們，每月可以領取相應的個人養(yǎng)老金，但那也是微薄的，根本無法達到農(nóng)村居民“老有所養(yǎng)”的目的。如此，我們的新農(nóng)保政策也便失去了其本身存在的真正價值和意義。

三、促進我國農(nóng)村養(yǎng)老保險順利實施的對策

加快我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度又好又快的發(fā)展，既有利于解除農(nóng)民的后顧之憂，又有利于積極應對我國農(nóng)村人口老齡化的發(fā)展現(xiàn)狀，對構(gòu)建和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有深遠意義。因此，筆者就本次對襄陽市新農(nóng)保試點區(qū)的實地調(diào)查，提出個人的幾點對策：

第一，加強專業(yè)人才隊伍的建設。市人民政府要落實對從事新農(nóng)保制度專業(yè)人才的培訓和督導工作。增設專項資金、調(diào)配相關人員、整頓工作作風，從物質(zhì)上和精神上大力支持養(yǎng)老專業(yè)人才隊伍的建設，努力培養(yǎng)一支高效率、高標準、高作風的專業(yè)人才隊伍。另外，更要積極引導相關人員認真學習有關新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的各項政策和法規(guī)，鼓勵他們深入農(nóng)村實踐，加強親民互動關系。

第二，規(guī)范參保檔案。針對農(nóng)村有關老人或相關參保人無戶籍一事，村委會應全面徹查，合理安排無戶籍人口重上戶口的時間、地點，加強監(jiān)督；對參保人，應實行個人檔案屬實化、規(guī)范化、嚴格化管理，對虛報年齡及家庭基本情況的參保人，應按照相關規(guī)定給予一定處罰。此外，對貧困農(nóng)村家庭的所有參保人可實行檔案統(tǒng)一化管理，以便掌握其全面的個人信息及適時作出相應的保費繳納標準和對養(yǎng)老金發(fā)放水平的調(diào)整；防止有人偽造信息，企圖謀取更多貧困群體待遇。

第三，落實參保費三方籌資的規(guī)定?！笆澜缟鐣Ｕ系陌l(fā)展歷程告訴我們，任何一個國家的社會保障項目離開了政府的參與和資助，是不可取得成功的。”[4]因此，新農(nóng)保的順利實施 “首先在于各級政府和村集體逐步加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的支持和投入力度，每年安排專項基金對參保農(nóng)民進行補貼，建立農(nóng)民參保補貼制度。政府應承擔一定的責任，所以政府應給予一定的繳費補貼?！盵5]至于這部分補貼給政府及村集體帶來的經(jīng)濟壓力，該市可以結(jié)合本地實際，積極招商引資，發(fā)展本地經(jīng)濟，彌補這部分支出，如出租集體建設用地使用權(quán)、開發(fā)特色旅游景點等；大力發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)，不斷提高農(nóng)民收入。

第四，提高養(yǎng)老金保值增值的功效。吸取西方國家的先進管理模式，對養(yǎng)老金采用征繳、保管和使用三分離的方法，成立專門的農(nóng)村養(yǎng)老保障基金監(jiān)管機構(gòu)，對參保費實行各環(huán)節(jié)嚴格把關監(jiān)督，以防養(yǎng)老保障基金被擠占、挪用、貪污或浪費；科學探尋多種方式的投資，依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)，各行業(yè)運行機制及發(fā)展前景，在投資與收益之間尋求符合養(yǎng)老金保值增值的最佳投資方式，以確保參保農(nóng)民的利益不受損害。

最后，加大宣傳，提高農(nóng)民參保意識。許多農(nóng)民對新農(nóng)保的政策持懷疑、觀望的態(tài)度，這就需要市政府和村委會加大人力物力，在農(nóng)村宣傳普及有關新農(nóng)保的相關政策，提高農(nóng)民認識，鼓勵農(nóng)民參保。此外，還可以通過電視、廣播、報紙等媒介，以及村會議、村知識講座等形式，加強宣傳力度，激發(fā)農(nóng)民參保的積極性，使更多適齡農(nóng)民主動參保，為襄陽市新型農(nóng)村養(yǎng)老保險工作奠定良好的群眾基礎和思想基礎。

（注：本文系2010年襄樊學院大學生科研項目研究課題“轉(zhuǎn)型期農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)狀與對策探析——基于對襄陽市農(nóng)村養(yǎng)老保險的實證調(diào)查”，項目編號：2010DXS064）

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