吳思珺

（湖北大學(xué)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 人文與社會科學(xué)系，湖北 武漢 430011）

國內(nèi)外電力行業(yè)政府監(jiān)管研究述評

吳思珺

（湖北大學(xué)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 人文與社會科學(xué)系，湖北 武漢 430011）

國內(nèi)外學(xué)者重視電力行業(yè)政府監(jiān)管問題研究，產(chǎn)生了一批有影響的學(xué)術(shù)成果。國內(nèi)外研究者對電力行業(yè)政府監(jiān)管研究主要圍繞監(jiān)管必要性、重要性，監(jiān)管國際經(jīng)驗，監(jiān)管存在的問題及解決對策進(jìn)行。國內(nèi)外研究者提出的觀點，得出的結(jié)論能引發(fā)人們對電力監(jiān)管問題的思考。

電力行業(yè)；政府監(jiān)管；研究

為總結(jié)電力監(jiān)管經(jīng)驗、探尋電力監(jiān)管規(guī)律，近十多年來，尤其是近幾年來，國內(nèi)外學(xué)者加大了電力行業(yè)政府監(jiān)管問題的研究力度，產(chǎn)生了一批有影響的成果。分析這些成果有助于厘清電力監(jiān)管思路，提高電力監(jiān)管研究水平。

一、國內(nèi)電力監(jiān)管研究的主要成果及基本結(jié)論

國內(nèi)學(xué)者重視電力行業(yè)政府監(jiān)管問題研究。國內(nèi)的研究從三個方面進(jìn)行：

（一）電力行業(yè)政府監(jiān)管的基礎(chǔ)理論。其主要成果有常欣的《放松管制與規(guī)制重建：中國基礎(chǔ)部門引入競爭后的政府行為分析》，陳富良的《放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)則》，陳建的《政府與市埸》，高景芳的《政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制失靈的表現(xiàn)、成因及矯治》，樊鋼的《市埸機(jī)制與經(jīng)濟(jì)效率》，劉樹杰的《壟斷產(chǎn)業(yè)價格形成機(jī)制政革研究》，戚聿東的《自然壟斷管制的理論與實踐》，王俊豪的《政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，夏大慰的《政府規(guī)制的理論、經(jīng)驗與中國的改革》，余暉的《政府與企業(yè)：從宏觀管理到微觀管制》，于良春的 《自然壟斷與政府規(guī)制－基本理論與政策分析》，袁持平的《政府管制的經(jīng)濟(jì)分析》等。這些論著從必要性、重要性的角度闡述了政府對電力行業(yè)進(jìn)行規(guī)制的意義，強(qiáng)調(diào)政府規(guī)制是促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，是保證電力行業(yè)更好地為社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的需要。國內(nèi)學(xué)者在論述電力監(jiān)管意義時，對電力監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控作了區(qū)分。指出這兩個概念存在許多不同。第一，對象不同。宏觀調(diào)控關(guān)注經(jīng)濟(jì)總量調(diào)節(jié)，而電力監(jiān)管只涉及到電力行業(yè)或其中的部分企業(yè)。第二，目標(biāo)不同。宏觀調(diào)控追求宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，而電力監(jiān)管注重電力生產(chǎn)、消費各相關(guān)主體間利益的均衡性。第三，手段不同。宏觀調(diào)控的主要手段是貨幣和財稅政策，相關(guān)政策將影響所有經(jīng)濟(jì)主體。電力監(jiān)管的主要手段則是相關(guān)規(guī)則的確定，及據(jù)此對電力企業(yè)改善績效提供激勵、對違規(guī)行為進(jìn)行處罰。第四，知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)技能不同。宏觀調(diào)控要求政策制定者具備財政、稅收和貨幣政策等宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識和技能。而電力監(jiān)管要求監(jiān)管者具有微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、電力工程技術(shù)方面的知識和技能。

（二）國外電力監(jiān)管的實踐和經(jīng)驗。這方面的文獻(xiàn)主要有：國家經(jīng)貿(mào)委電力司的《關(guān)于英國、西班牙電力市場規(guī)則與管制的考察報告》、國家電力監(jiān)管委員會編寫的《國外電力市場規(guī)制和發(fā)電業(yè)務(wù)許可制度》、馬斌的《世界電力行業(yè)政府管制變革及啟示》、王后根的《英國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革及啟示》、宇燕的《監(jiān)管型市場與政府管制：美國政府管制制度演變分析》，這些文獻(xiàn)以規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論為指導(dǎo)，以西方國家電力監(jiān)管實踐為事實詳細(xì)探討了現(xiàn)代國家電力監(jiān)管的措施、手段及其產(chǎn)生的效果和經(jīng)驗教訓(xùn)。通過研究，國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，西方國家積累了豐富的電力監(jiān)管經(jīng)驗，如對電力行業(yè)實行進(jìn)入規(guī)制，將不具備電力生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)拒之門外。對電力價格水平和價格體制進(jìn)行規(guī)范和制約，防止進(jìn)入企業(yè)利用其壟斷地位實行價格壟斷。對電力行業(yè)的服務(wù)水平實行監(jiān)控，將不能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的企業(yè)淘汰出局。對電力企業(yè)的生產(chǎn)過程進(jìn)行監(jiān)控，防止企業(yè)在發(fā)電的過程中有可能造成的對環(huán)境的破壞。通過研究，國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，受政體、國土面積、文化傳統(tǒng)及電力體制等因素影響，國外電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)有內(nèi)設(shè)于政府相關(guān)部門的，也有單獨設(shè)置的，還有與能源或其它公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合在一起設(shè)置的。不論采取哪種設(shè)置方式，有一點是共同的，就是：監(jiān)管的主要職能由同一機(jī)構(gòu)承擔(dān)，特別是諸如電價監(jiān)管這類核心職能，不存在與其它機(jī)構(gòu)分擔(dān)的安排。在國內(nèi)學(xué)者看來，國外的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之所以保持較強(qiáng)的獨立性是因為它們的政策目標(biāo)和監(jiān)管目標(biāo)較為清晰，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算得到國會的批準(zhǔn)，支出受相關(guān)部門的審計監(jiān)督，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人由政府任命和管理。

（三）國內(nèi)電力監(jiān)管的現(xiàn)狀、問題及對策。這方面的文獻(xiàn)主要有：俞燕山等人的《我國電力工業(yè)政府監(jiān)管體制改革研究》、劉樹杰的《中國電力市場化改革中的政府監(jiān)管》、史玉波的《中國電力行業(yè)監(jiān)管的演化歷程》、湯櫻的《中國電力市場化改革及其區(qū)域問題研究》、田志龍的《中國電力行業(yè)的演變：基于制度理論的分析》、王俊豪的《中國自然壟斷經(jīng)營產(chǎn)品管制價格形成機(jī)制研究》、張平的《中國電力產(chǎn)業(yè)的壟斷與政府管制體制的改革》、張詠的 《制度理論及中國電力行業(yè)制度變遷研究》、于良春的《電價管制及其改革的比較研究》等。國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，受傳統(tǒng)體制的影響，我國的電力監(jiān)管具有鮮明的計劃經(jīng)濟(jì)特點。改革開放以后，尤其是市場化改革以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的改革的深入進(jìn)行，我國電力監(jiān)管的能力和水平較之過去有顯著的提高。具體表現(xiàn)為電力監(jiān)管的思路和主題更加明晰，電力監(jiān)管的法規(guī)制度有所完善，電力監(jiān)管的內(nèi)容更加具體。我國的電力監(jiān)管雖取得了顯著的成績，但與市場經(jīng)濟(jì)對政府的要求，與國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)對電力工業(yè)的要求，與電力消費者對電力生產(chǎn)、銷售部門的要求還有一定的距離。長期形成的電力監(jiān)管體制的弊端，如電力監(jiān)管的法規(guī)不盡完善，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性不強(qiáng)，電力監(jiān)管方法手段落后等制約我國電力監(jiān)管工作的有效開展。值得一提的是楊鳳在其博士論文的基礎(chǔ)上寫成的《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與中國電力監(jiān)管體制建構(gòu)》在概述電力產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征與監(jiān)管需求，現(xiàn)代電力監(jiān)管體制內(nèi)涵與特征的基礎(chǔ)上詳細(xì)分析了中國電力監(jiān)管體制的建構(gòu)背景，法規(guī)體制建設(shè)存在的問題及解決途徑等方面的問題，探討了市場經(jīng)濟(jì)條件下，如何對電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，如何在保持電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨立性的同時對監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行制衡和約束，如何在發(fā)、售電競爭性市場放松準(zhǔn)入監(jiān)管的同時規(guī)范電力企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，如何選擇對輸配電壟斷環(huán)節(jié)電價的監(jiān)管方式使之既能抑制壟斷，又能提高效率，增加銷售的額度等現(xiàn)代電力監(jiān)管體制建設(shè)的理論和實踐問題。特別值得一提的是，由世界銀行提供資金，中國財政部負(fù)責(zé)資金管理，中國電監(jiān)會具體組織實施的《中國電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)研究》項目以書面報告的形式對中國電力工業(yè)改革與發(fā)展及存在的問題進(jìn)行了闡述，對中國電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)需要解決的突出問題進(jìn)行了剖析，對中國電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)近期能力建設(shè)目標(biāo)及實現(xiàn)目標(biāo)應(yīng)采取的措施提出了建議。該報告因研究機(jī)構(gòu)權(quán)威、視野開闊、信息量大、觀點新穎、結(jié)論可靠而更為研究者重視。

二、國外電力監(jiān)管研究的基本狀況及重要結(jié)論

同國內(nèi)學(xué)者－樣，國外學(xué)者也非常重視對電力行業(yè)政府監(jiān)管問題的研究。國外學(xué)者的研究在基礎(chǔ)研究和專門研究兩個層面上進(jìn)行?；A(chǔ)研究側(cè)重于公共規(guī)制必要性、重要性的分析。專門研究側(cè)重于電力行業(yè)政府監(jiān)管思路和方法的探討。無論是基礎(chǔ)研究還是專門研究，都產(chǎn)生了一批有影響的成果。如弗朗西斯·M·巴托的 《市場失靈的分析》，丹尼斯·史普博的《管制與市場》，植草益的《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，賈爾斯·伯吉斯的《管制與反壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)》，喬治·J·施蒂格勒的《產(chǎn)業(yè)組織和政府管制》，威爾曼等人的《監(jiān)管關(guān)系的演進(jìn)：私有化行業(yè)中的監(jiān)管制度與公司行為》，卡恩的《管制經(jīng)濟(jì)學(xué)——原理與制度》，布雷耶爾、麥卡沃伊的《管制與放松管制》，沙特的《電力競爭》等。這些研究成果對政府規(guī)制的含義、特點、內(nèi)容、實際效果作了比較全面的分析研究。國外學(xué)者認(rèn)為政府監(jiān)管的意義在于，它能彌補自然壟斷、信息偏差、不完全競爭以及外部性因素帶來的市埸失靈而造成的損失，盡最大的努力保護(hù)公眾利益不受損害。國外學(xué)者指出，市場機(jī)制本身的缺陷和外部條件的限制使得市埸無法把資源配置到最佳的狀態(tài)，為彌補市場調(diào)節(jié)的不足，為糾正市場調(diào)節(jié)的缺陷，需要將市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用與政府宏觀調(diào)控的指導(dǎo)性作用有機(jī)結(jié)合起來。發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的指導(dǎo)性作用需借助很多手段，政府監(jiān)管就是其中之一。在大多數(shù)國外學(xué)者看來，政府監(jiān)管對電力這種自然壟斷產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)具有特別重要的意義。只有政府監(jiān)管才能防止電力企業(yè)濫用壟斷權(quán)力，只有政府監(jiān)管才能保證電力部門為社會提供良好的公共服務(wù)，只有政府監(jiān)管才能防止發(fā)電環(huán)節(jié)造成的環(huán)境破壞。與對政府監(jiān)管持肯定態(tài)度的學(xué)者不同，持否定意見的學(xué)者認(rèn)為政府監(jiān)管是為滿足利益集團(tuán)對監(jiān)管的需要而由政府實施的行為，政府在實施這種行為的過程中有可能被利益集團(tuán)俘獲，參與利益集團(tuán)的利潤分配。監(jiān)管對于政府不僅是權(quán)力，而且也是一種變相的財富，有了監(jiān)管權(quán)力，沒有錢可以有錢，沒有利益可以有利益?；诖?，有研究者主張放棄戓放松監(jiān)管。美國學(xué)者施蒂格勒就是這一主張的倡導(dǎo)者。他在《管制者能管制什么——以電力部門為例》一文中通過對1912～1937年間美國電力價格監(jiān)管的實證分析，得出了政府監(jiān)管弊大于利的結(jié)論。應(yīng)當(dāng)指出的是，在要還是不要政府監(jiān)管問題上盡管存在兩種不同意見，但占上風(fēng)的始終是第一種意見。因為第一種意見占上風(fēng)，所以大多數(shù)國家都有政府監(jiān)管的制度安排。

基礎(chǔ)研究為專門研究創(chuàng)造了條件。在基礎(chǔ)研究推動下，專門研究深入進(jìn)行且碩果累累。除面世了許多專著、論文外、還面世了不少的評估報告和論證報吿。應(yīng)當(dāng)指出的是，在對電力行業(yè)政府監(jiān)管的專門研究上，歐美學(xué)者一直處在領(lǐng)先的位置。之所以如此，一方面是因為這些國家的電力監(jiān)管歷史較長，積累的經(jīng)驗教訓(xùn)較為豐富，另一方面是因為這些國家的學(xué)者有重視理論研究的傳統(tǒng)。歐美學(xué)者的研究成果因其數(shù)量多、影響大而被學(xué)界、政界、業(yè)界所看重，成為這些國家電力監(jiān)管體制改革的參照。國外學(xué)者對電力監(jiān)管體制的專門研究興盛于20世紀(jì)80年代末90年代初。其直接的背景是，20世紀(jì)80年代未90年代初英國率先進(jìn)行了電力市埸化改革，改革取得了成效。在英國的影響帶動下，法國、德國、意大利、西班牙、美國、加拿大、澳大利亞、巴西、阿根庭、智利、新西蘭等發(fā)達(dá)國家積極跟進(jìn)，相繼進(jìn)行電力市場化改革。為尋求與市場化改革相適應(yīng)的電力監(jiān)管體制、機(jī)制，在政府的人力、物力、財力支持下，各個國家都加大了對電力監(jiān)管的研究力度。國外學(xué)者的研究主要圍繞八個問題進(jìn)行：一是政府有沒有必要對高度市埸化的電力行業(yè)實行規(guī)制？二是電力行業(yè)規(guī)制與其它行業(yè)，如鐵路運輸行業(yè)、郵政行業(yè)、電信行業(yè)的規(guī)制有何不同？三是電力行業(yè)規(guī)制與電力行業(yè)監(jiān)管是否是一回事？四是電力行業(yè)監(jiān)管除準(zhǔn)入監(jiān)管、價格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管外，還應(yīng)包括哪些內(nèi)容？五是電力監(jiān)管的內(nèi)在要求是什么？外在表現(xiàn)有哪些？六是電力監(jiān)管是否達(dá)到了維護(hù)用戶利益、公用事業(yè)投資者利益和政府政策目標(biāo)的效果？七是能源領(lǐng)域的監(jiān)管是否僅限于電力？八是電力行業(yè)政府監(jiān)管經(jīng)驗對其它行業(yè)的政府監(jiān)管有無借鑒意義和參考價值？研究者仁者見仁，智者見智。盡管觀點、結(jié)論不盡相同，但是他們在電力監(jiān)管的涉及的一些重大理論問題和實際問題形成了共識。如大家認(rèn)為世界各國在對電力行業(yè)的監(jiān)管上雖取得了重大的成就，但由于一些深層次的問題沒有得到根本解決，世界各國尤其是人均發(fā)電裝機(jī)容量和人均用電量處在較低水平的廣大發(fā)展中國家的電力監(jiān)管依然面監(jiān)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。面對挑戰(zhàn)，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都應(yīng)按照電力監(jiān)管法制化要求，完善電力監(jiān)管的法律法規(guī)體系，為電力監(jiān)管提供法律保障：按照市埸經(jīng)濟(jì)對電力監(jiān)管的要求，努力消除各種企圖阻止市場力量充分發(fā)揮作用的障礙，矯正市場失靈和競爭失調(diào)：按照依法、獨立、公正、透明的原則，履行電力監(jiān)管職責(zé)，維護(hù)市場的公平競爭，維護(hù)投資者、經(jīng)營者、消費者的合法權(quán)益；按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律對電力市埸的要求，加快培育競爭性電力市場，通過培育市場促進(jìn)電力工業(yè)的健康發(fā)展。

三、結(jié)語

國內(nèi)外學(xué)者以公共規(guī)制理論為指導(dǎo)，綜合運用多種研究方法研究電力行業(yè)政府監(jiān)管涉及到的問題。研究形成的觀點，得出的結(jié)論，提出的對策不仗對電力行業(yè)政府監(jiān)管有指導(dǎo)意義，而且對銀行、證券、保險等行業(yè)的政府監(jiān)管有參考價值。雖然國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重點不同，研究的深度廣度有別，但他們都為深化人們對電力監(jiān)管問題的認(rèn)識，為增強(qiáng)電力監(jiān)管的效果作出了貢獻(xiàn)。沒有他們的研究，人們對電力監(jiān)管的認(rèn)識不可能達(dá)到現(xiàn)在的水平，沒有他們的建言獻(xiàn)策，電力監(jiān)管不可能達(dá)到如今的效果。

[1]王雅莉，畢樂強(qiáng).公共規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：清華大學(xué)出版社2005.240.

[2]電監(jiān)會，財政部，世界銀行.中國電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)研究報告[M].北京：中國水利水電出版社，2007.58.

[3]楊鳳.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與中國電力監(jiān)管體制構(gòu)建[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2009.127.

[4]李雯.西方規(guī)制理論評述[J].南開經(jīng)濟(jì)研究，2002，（3）.