錢紅梅

(鄭州大學(xué),河南 鄭州 450001)

我國(guó)政府危機(jī)管理的現(xiàn)狀分析與對(duì)策

錢紅梅

(鄭州大學(xué),河南 鄭州 450001)

危機(jī)管理是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)所面臨的重大問題,必須加強(qiáng)政府危機(jī)管理,為國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定創(chuàng)造良好條件。本文對(duì)政府危機(jī)管理的內(nèi)涵、意義和特點(diǎn)進(jìn)行了闡明,對(duì)我國(guó)政府在危機(jī)管理方面的現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了分析,并提出提高政府危機(jī)處理能力的對(duì)策。

政府 危機(jī)管理 對(duì)策

隨著改革開放的不斷深入,我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期,社會(huì)階層結(jié)構(gòu)分化和體制轉(zhuǎn)型導(dǎo)致各種權(quán)利、利益的重新分配和轉(zhuǎn)移,其中必然醞釀著諸多不穩(wěn)定因素。如何及時(shí)處置這些不穩(wěn)定因素引起的突發(fā)事件已成為我國(guó)政府面臨的重大挑戰(zhàn)。在危機(jī)多發(fā)期,如何預(yù)防危機(jī)、應(yīng)對(duì)危機(jī),變危機(jī)為契機(jī),已成為新時(shí)期考驗(yàn)我國(guó)政府執(zhí)政能力的重大課題,它關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展,關(guān)系到政治穩(wěn)定,關(guān)系到小康社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程和最終實(shí)現(xiàn)。因此,加強(qiáng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的認(rèn)識(shí),深化對(duì)我國(guó)政府危機(jī)管理的研究,探索政府危機(jī)管理的現(xiàn)狀特點(diǎn)和規(guī)律有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府危機(jī)管理的內(nèi)涵、意義和特點(diǎn)

(一)政府危機(jī)管理的內(nèi)涵

危機(jī)是指對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,危機(jī)事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力,為使組織在危機(jī)中得以生存,并將危機(jī)所造成的損害降至最低限度,決策者必須在相當(dāng)有限的時(shí)間約束下,做出關(guān)鍵性決策和具體的危機(jī)應(yīng)對(duì)措施。

危機(jī)管理指的是政府在有限的時(shí)間、資源、人力等約束條件下,為應(yīng)付這些危機(jī)情境所進(jìn)行的信息收集和分析、問題決策、計(jì)劃和措施制定、化解處理、動(dòng)態(tài)調(diào)整、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和自我診斷的具體措施。危機(jī)管理的目的是變危機(jī)為契機(jī),使政府管理超越危機(jī)瓶頸進(jìn)入新的發(fā)展期。危機(jī)管理是政府為了避免或減輕因危機(jī)情境帶來的損害,所從事的一種長(zhǎng)期性的規(guī)劃、不斷從中學(xué)習(xí)并適應(yīng)的動(dòng)態(tài)管理過程。

政府危機(jī)管理通常包括以下幾個(gè)方面:第一,提高國(guó)家政府危機(jī)管理的能力。確定危機(jī)管理的政策和戰(zhàn)略,領(lǐng)導(dǎo)全民預(yù)防和應(yīng)付危機(jī)的活動(dòng),增強(qiáng)全民對(duì)抗危機(jī)的能力;第二,降低生命和財(cái)產(chǎn)的損失,提供完備的信息,確保國(guó)家的薄弱環(huán)節(jié)受到周全的保護(hù),制定并執(zhí)行全面的培訓(xùn)和教育計(jì)劃;第三,將痛苦和破壞降到最低點(diǎn),快速、有效地響應(yīng),在管理危機(jī)方面職責(zé)分明,提供及時(shí)、有效的協(xié)助,支付相應(yīng)的保險(xiǎn),危機(jī)修復(fù)時(shí)盡量減少損失;第四,增強(qiáng)危機(jī)后的處理能力,由中央支持地方政府提高管理能力。

(二)政府危機(jī)管理的意義

危機(jī)不僅對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來威脅,而且對(duì)政府的管理體制和管理能力也提出挑戰(zhàn)。處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)目前已進(jìn)入矛盾突顯期,政府對(duì)加強(qiáng)危機(jī)管理的必要性和重要性的認(rèn)識(shí)更有待提高。

1、政府危機(jī)管理是提高政府危機(jī)防御能力的必然要求。英國(guó)社會(huì)學(xué)家吉登斯說,“核戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性,生態(tài)災(zāi)難,不可遏制的人口爆炸,全球經(jīng)濟(jì)交流的崩潰以及其他的潛在的全球性災(zāi)難,為我們每個(gè)人都勾畫出了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一幅令人不安的危險(xiǎn)前景?！痹诮?jīng)濟(jì)全球化的今天,各種社會(huì)危機(jī)的頻發(fā)成了各國(guó)政府不得不嚴(yán)肅面對(duì)的一個(gè)重大問題。危機(jī)發(fā)生后,如果政府措施不當(dāng),必將嚴(yán)重影響政府的公信力和合法性。因此將危機(jī)管理理念融入政府管理過程,制訂有效的危機(jī)管理戰(zhàn)略勢(shì)在必行。這樣不僅可以提高政府的危機(jī)防御能力,還可以使政府在今天瞬息萬變的社會(huì)中持續(xù)有效地維持自己在公眾中的公信力和影響力。

2、政府危機(jī)管理是提升政府處理危機(jī)事件能力的必然要求。政府危機(jī)管理是一種具有較強(qiáng)操作性的管理思想和管理模式。加強(qiáng)對(duì)危機(jī)管理的研究,提升政府危機(jī)處置能力是建設(shè)和諧社會(huì)的重要課題。事實(shí)證明,該能力可以直接體現(xiàn)政府的管理能力,政府危機(jī)處置能力和水平直接決定著危機(jī)管理的成敗,而這種能力是關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)治久安和政府形象塑造的關(guān)鍵因素。

3、政府危機(jī)管理是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、鞏固國(guó)家政權(quán)的必然要求。目前我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,突發(fā)性危機(jī)事件發(fā)生頻率加大,而且在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都將面臨突發(fā)危機(jī)事件所帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如果各級(jí)政府部門不能給予高度重視和警覺,不從鞏固政權(quán)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的高度關(guān)注危機(jī)管理,不從國(guó)家安全的高度重視危機(jī)管理,最終必然釀成災(zāi)難性后果。

(三)政府危機(jī)管理的特點(diǎn)

危機(jī)的發(fā)生,具有連鎖效應(yīng)。由于其突發(fā)性、復(fù)雜性以及信息的缺失等,造成不易溝通、非常棘手的復(fù)雜局面。

1、突發(fā)性和復(fù)雜性。許多危機(jī)都是毫無征兆地突然爆發(fā),讓政府不能及時(shí)做出正確判斷和充分反應(yīng),危機(jī)的突發(fā)性往往會(huì)使國(guó)家管理的日常計(jì)劃被打亂,各個(gè)環(huán)節(jié)會(huì)接二連三地暴露出問題,政府內(nèi)部管理產(chǎn)生混亂,管理者不知從何處著手處理危機(jī)。由于危機(jī)的漣漪效應(yīng),危機(jī)會(huì)在短時(shí)間內(nèi)不斷擴(kuò)大,迫使管理者在最快的時(shí)間內(nèi)把全部精力從處理日常事物轉(zhuǎn)移到危機(jī)處理上來。

2、不確定性。危機(jī)發(fā)生后,事態(tài)往往發(fā)展迅速并超出政府管理層的預(yù)料和控制,存在強(qiáng)烈的不確定性。由于信息傳播和媒體運(yùn)作的全球性,消息與輿論觀點(diǎn)可通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)流傳,很多時(shí)候使政府管理層無法在危機(jī)中制定處理危機(jī)的議程和時(shí)間表,更為常見的是政府在危機(jī)關(guān)頭被迫作出回應(yīng),而不是出于主動(dòng)。

3、信息的缺失。在危機(jī)出現(xiàn)的最初一段時(shí)間,符合事實(shí)的信息往往不多,而這段信息真空期很快會(huì)被各種謠言和猜測(cè)所充斥,這也正是最需要政府采取行動(dòng)和進(jìn)行溝通的時(shí)刻。在經(jīng)媒體首次報(bào)道后的最初二十四小時(shí)內(nèi),政府的一舉一動(dòng)將是外界評(píng)判政府如何處理危機(jī)的主要根據(jù)。

4、備受關(guān)注。媒體、有關(guān)專家以及廣大人民群眾都將密切注視政府在危機(jī)發(fā)生后發(fā)出的第一份聲明,對(duì)于政府在處理危機(jī)方面的做法和立場(chǎng),輿論贊成與否往往都會(huì)在最短的時(shí)間內(nèi)見于傳媒報(bào)道,政府必須做好在最短的時(shí)間內(nèi)作出回應(yīng)的準(zhǔn)備。

二、我國(guó)政府危機(jī)管理的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)危機(jī)意識(shí)欠缺

政府的危機(jī)意識(shí)欠缺體現(xiàn)在多個(gè)方面,比如過去曾經(jīng)有一些危機(jī)性事件,但我們卻發(fā)現(xiàn)它們被定位為突發(fā)性事件。從邏輯上講,危機(jī)必然由突發(fā)事件引發(fā),但突發(fā)事件并不必然形成危機(jī)。雖然學(xué)術(shù)界早就呼吁加強(qiáng)對(duì)危機(jī)管理進(jìn)行研究,但是并沒有真正得到有效的響應(yīng)。2003年,我國(guó)政府從SARS危機(jī)中得到提醒和警示,政府意識(shí)到了缺乏應(yīng)對(duì)大危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)和能力。與此同時(shí),公眾的危機(jī)意識(shí)也很欠缺,公眾不僅缺乏火災(zāi)、海難、地震等危機(jī)發(fā)生時(shí)的自救能力和基本常識(shí),而且缺乏危機(jī)防范意識(shí)。

(二)系統(tǒng)的戰(zhàn)略和政策規(guī)劃不到位

風(fēng)險(xiǎn)管理指運(yùn)用系統(tǒng)的方法,確認(rèn)、分析、評(píng)價(jià)、處理和監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的過程,它要求把風(fēng)險(xiǎn)管理與政府公共管理的方方面面有機(jī)地結(jié)合在一起,在政策、規(guī)劃、資源的管理方面有效地實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的防范與管理,預(yù)防和降低危機(jī)所帶來的損失。我國(guó)政府管理正缺乏這種全面風(fēng)險(xiǎn)管理政策規(guī)劃,并沒有把危機(jī)管理納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之中。在政府各種政策制定、規(guī)劃、資源管理方面,都沒有把危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的分析、確認(rèn)和評(píng)估作為一個(gè)重要環(huán)節(jié),往往是危機(jī)發(fā)生之后才頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳。

(三)組織化保障不完備

一是我國(guó)危機(jī)處置在橫向上是分散管理,各部門各自處理分管領(lǐng)域的應(yīng)急事務(wù),管理體系是割裂的,沒有一個(gè)綜合的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮中心和危機(jī)管理體系;二是我國(guó)的危機(jī)管理仍然是運(yùn)動(dòng)式而非制度化,當(dāng)危機(jī)爆發(fā)時(shí),臨時(shí)成立一個(gè)處理事故專班,對(duì)人員采用政治動(dòng)員方式,并通常強(qiáng)調(diào)不惜一切代價(jià),在短期內(nèi)控制危機(jī);三是過分集權(quán),由中央集中統(tǒng)一指揮突發(fā)事件的應(yīng)急工作,地方予以配合。而從國(guó)際上看,應(yīng)急事務(wù)一般都是由當(dāng)?shù)卣苯犹幚?處理不了時(shí)請(qǐng)上級(jí)政府提供支持,應(yīng)急指揮調(diào)度由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)。從學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際成功管理經(jīng)驗(yàn)的角度出發(fā),應(yīng)堅(jiān)持屬地分級(jí)管理原則,使各級(jí)地方政府主動(dòng)負(fù)起應(yīng)急管理責(zé)任,建立以塊為主,條塊結(jié)合的政府應(yīng)急管理體系框架。

(四)信息支持和溝通機(jī)制不完善

危機(jī)管理最大的特點(diǎn)之一,是其不確定性和環(huán)境的復(fù)雜性,完善的信息管理對(duì)危機(jī)的預(yù)防、準(zhǔn)備和回應(yīng)至關(guān)重要。信息資源管理的好壞實(shí)際上決定政府反應(yīng)能力的高低。如SARS事件就給我們一個(gè)教訓(xùn),我們?cè)趶?qiáng)調(diào)重視建設(shè)公共衛(wèi)生系統(tǒng)的同時(shí),更重要的是要建設(shè)一個(gè)有效的政府信息資源管理體系。

(五)財(cái)政資源支持不充足

應(yīng)對(duì)危機(jī)一方面要靠機(jī)制保障,另一方面要依賴充足的物質(zhì)條件。處理任何危機(jī)沒有充足的物質(zhì)支援是不可能的。我國(guó)目前的危機(jī)資源配置的現(xiàn)狀是資源配置方式滯后,并缺乏科學(xué)的資源管理機(jī)制,沒有把危機(jī)管理的預(yù)算納入政府的預(yù)算體系中,缺乏必要的專項(xiàng)基金來應(yīng)對(duì)危機(jī)。

(六)系統(tǒng)化、制度化的教育與訓(xùn)練機(jī)制不完善

危機(jī)管理知識(shí)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家是公務(wù)員培訓(xùn)的必修課程,是針對(duì)本國(guó)或本地區(qū)經(jīng)常發(fā)生的、曾發(fā)生的、可能發(fā)生的社會(huì)矛盾、自然災(zāi)害、民族沖突等危機(jī)形式所采取的緊急應(yīng)對(duì)的法律程序、手段等知識(shí)進(jìn)行培訓(xùn)。而在我國(guó),無論是高校教學(xué)還是公務(wù)員培訓(xùn),都沒有危機(jī)事件應(yīng)對(duì)和管理的內(nèi)容,更缺少結(jié)合危機(jī)管理知識(shí)組織的模擬演習(xí)。

三、提高政府危機(jī)處理能力的對(duì)策

(一)制定國(guó)家危機(jī)管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃

危機(jī)管理首先要求我們轉(zhuǎn)變危機(jī)管理的觀念。我們要避免就危機(jī)談危機(jī),就管理談管理的做法,要把危機(jī)管理的策略有機(jī)地整合到國(guó)家方方面面的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略之中。政府要在各種政策的制定中,把危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定和評(píng)估作為一個(gè)重要方面,制定國(guó)家危機(jī)管理的整體戰(zhàn)略和政策,闡明國(guó)家危機(jī)管理的目標(biāo)和基本政策導(dǎo)向,用以指導(dǎo)各級(jí)政府和整個(gè)社會(huì)的危機(jī)管理。這應(yīng)成為政府危機(jī)管理體系的重要組成部分。

(二)建立和完善政府危機(jī)管理的組織體系和機(jī)構(gòu)

危機(jī)管理是各級(jí)政府的重要職責(zé)。把危機(jī)管理的職能整合到各級(jí)政府和各部門的職能體系和日常工作之中是十分必要的,但是,危機(jī)管理需要統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和指揮,需要協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)各方面的資源和力量,需要常態(tài)的管理戰(zhàn)略、政策和機(jī)制,因此,建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)調(diào)的危機(jī)管理體制就顯得十分必要。危機(jī)管理要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,明確中央各部委、各級(jí)人民政府危機(jī)管理的職能、職責(zé)和責(zé)任。同時(shí),考慮到危機(jī)事件的多樣性,應(yīng)明確不同政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)某些特定危機(jī)管理的職能和職責(zé),從而形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分工協(xié)調(diào)的危機(jī)管理體制。

(三)制定并完善國(guó)家危機(jī)管理的法律和規(guī)章體系

我國(guó)過去已經(jīng)制定和頒布了一些應(yīng)對(duì)危機(jī)狀態(tài)的法律和法規(guī),但從整體上來看,法律法規(guī)體系尚不完整。最核心的問題在于,國(guó)內(nèi)還沒有一套完整的危機(jī)或者緊急狀態(tài)管理制度,我國(guó)憲法沒有關(guān)于危機(jī)狀態(tài)或者緊急狀態(tài)的明確規(guī)定,政府緊急管理權(quán)也沒有明確的憲法授權(quán)。為使政府危機(jī)管理法制化,使危機(jī)管理工作有法可依,有章可循,有必要加緊危機(jī)管理的立法,把危機(jī)管理有機(jī)地整合到國(guó)家常規(guī)管理體制之中。

(四)為政府的危機(jī)管理提供充分的物質(zhì)和財(cái)政資源支持

物質(zhì)資源和財(cái)政支持是政府危機(jī)管理的基礎(chǔ)和前提。政府首先要加大直接服務(wù)于人民的基礎(chǔ)設(shè)施的投入,因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施條件的落后往往是導(dǎo)致危機(jī)產(chǎn)生和擴(kuò)大的一個(gè)重要因素。同時(shí),各級(jí)政府要把危機(jī)管理的預(yù)算納入政府的預(yù)算體系之中,政府適當(dāng)設(shè)立必要的專項(xiàng)基金,用于應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件和危機(jī),并且建立嚴(yán)格的監(jiān)督制度和程序,保證基金的合法、合理、有效使用。

(五)建立政府危機(jī)管理的信息系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)

在高度信息化的現(xiàn)代社會(huì),信息已成為任何社會(huì)組織及其成員得以生存與發(fā)展的重要資源。信息是政府決策的依據(jù),政府的危機(jī)管理必須建立在準(zhǔn)確、全面的信息基礎(chǔ)之上,政府危機(jī)管理的政策制定、危機(jī)決策也離不開決策支持系統(tǒng)的支持。由于危機(jī)管理最大的特點(diǎn)是不確定性和環(huán)境的復(fù)雜性,完善的信息管理對(duì)于危機(jī)管理能力的提高至關(guān)重要。一個(gè)相對(duì)完善的危機(jī)管理信息和決策支持系統(tǒng)包括資料庫(kù)、知識(shí)系統(tǒng)、規(guī)范模型、危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)、電子信息技術(shù)應(yīng)用平臺(tái)等。因此,要把現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用于政府的危機(jī)管理之中,用科技力量提高政府危機(jī)管理的能力。

(六)加強(qiáng)危機(jī)管理的教育和培訓(xùn),增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的危機(jī)管理意識(shí)

國(guó)家危機(jī)管理的能力取決于多種因素,政府官員和公共管理者的危機(jī)管理的意識(shí)、知識(shí)和能力以及整個(gè)社會(huì)公民的危機(jī)意識(shí)無疑是一個(gè)十分重要的因素。強(qiáng)化危機(jī)管理的教育和培訓(xùn)是政府危機(jī)管理系統(tǒng)的一個(gè)不可缺少的組成部分,可以從幾方面進(jìn)行加強(qiáng),如把危機(jī)管理的教育和培訓(xùn)納入政府官員和公共管理人員的教育和培訓(xùn)之中;將相關(guān)的教育內(nèi)容納入學(xué)校素質(zhì)教育中,把應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的基本知識(shí)和技能教育作為素質(zhì)教育的一個(gè)組成部分;利用各種形式對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行危機(jī)管理知識(shí)和技能的傳播和教育等。

(七)促進(jìn)危機(jī)管理的多邊合作和國(guó)際合作

在全球化趨勢(shì)下,一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)的危機(jī)已經(jīng)不再是本國(guó)的事情,常常會(huì)產(chǎn)生國(guó)際化的影響,需要國(guó)際社會(huì)的參與。危機(jī)的溢出效應(yīng)決定了危機(jī)發(fā)生時(shí),世界各國(guó)必須進(jìn)行合作,以抵御危害,減少損失。在國(guó)家層面,聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署直接代表聯(lián)合國(guó)協(xié)調(diào)危機(jī)管理事務(wù)。國(guó)際氣象組織、國(guó)際糧農(nóng)組織、國(guó)際紅十字會(huì)和國(guó)際紅十字聯(lián)合會(huì)也介入國(guó)際和地區(qū)性的危機(jī)管理。[1]在這個(gè)日益變得相互依賴的世界里,我們的政府有責(zé)任,也有必要與國(guó)際組織在危機(jī)管理方面擴(kuò)展合作,學(xué)習(xí)國(guó)外對(duì)危機(jī)的預(yù)警、預(yù)防、救援、善后、教育等方面的經(jīng)驗(yàn),積極爭(zhēng)取國(guó)際和地區(qū)性的組織在資金、人員、技術(shù)、教育和培訓(xùn)以及道義上的支持,同時(shí)加強(qiáng)與國(guó)際組織在信息方面的溝通合作。

[1]樊帆,彭曉保,郭鵬.公共危機(jī)管理中的國(guó)際合作與借鑒[J].湖北社會(huì)科學(xué),2010,(2).

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1671-2803(2011)03-0078-04

2011-04-14

錢紅梅(1963—),女,河南鄭州人,鄭州大學(xué)法學(xué)院2009級(jí)法律碩士,鄭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院教師。

責(zé)任編輯:周 玥