龍 禹

(四川大學(xué)法學(xué)院,四川 成都 610064)

觀察與思考

馬克思主義政府管理理論對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的啟示

龍 禹

(四川大學(xué)法學(xué)院,四川 成都 610064)

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)進(jìn)行了幾次行政體制改革,但我國(guó)的行政體制至今還存在著許多不合理的地方。馬克思主義政府管理理論對(duì)我國(guó)行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變具有重要的啟示和指導(dǎo)意義。必須改革目前我國(guó)政府管理體制中存在的不合理之處,適度下放權(quán)力,賦予地方較大的自主管理權(quán);精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu),提高行政效率,建設(shè)“廉價(jià)政府”;進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,培育公民社會(huì);完善公務(wù)員管理制度,防止公務(wù)員脫離群眾。

馬克思主義 政府管理 行政體制改革

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)進(jìn)行了幾次行政體制改革,但我國(guó)行政體制至今還存在著許多不合理的地方,行政效能低下,不利于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。馬克思主義關(guān)于“分權(quán)”與“自治”的理論、“廉價(jià)政府”理論 、“小政府、大社會(huì)”理論以及關(guān)于“社會(huì)公仆”的經(jīng)典論述,對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變具有重要的啟示和指導(dǎo)意義。

一、馬克思主義政府管理理論的主要觀點(diǎn)

(一)“分權(quán)”與“自治”理論

人民自治思想是馬克思主義民主學(xué)說(shuō)中的一個(gè)重要組成部分。按照馬克思的想法,人民自治可以在新社會(huì)中實(shí)現(xiàn),其方法是擴(kuò)大自治。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》這篇著作中,總結(jié)評(píng)價(jià)世界上第一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出:只要公社制度在巴黎和各個(gè)次要的中心建立起來(lái),舊的中央集權(quán)的政府也得在外省讓位給生產(chǎn)者的自治機(jī)關(guān)。“那時(shí)還會(huì)留給中央政府的為數(shù)不多然而非常重要的職能”。[1](P376)馬克思主張“舊的中央集權(quán)政府”應(yīng)“讓位給生產(chǎn)者的自治機(jī)關(guān)”,[1](P375)實(shí)行地方自治,中央政府只行使為數(shù)不多然而非常重要的職能。中央政府的權(quán)力得到限制“自然而然會(huì)帶來(lái)地方自治,這種自治已經(jīng)不是用來(lái)對(duì)抗現(xiàn)在已被廢棄的國(guó)家政權(quán)的東西了”。[1](P377)實(shí)行自治必須辯證地處理好自治與國(guó)家管理、民主以及黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

(二)“廉價(jià)政府”理論

1871年,法國(guó)巴黎工人階級(jí)發(fā)動(dòng)了偉大的無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命,推翻了資產(chǎn)階級(jí)反動(dòng)統(tǒng)治,建立了工人階級(jí)自己的政權(quán)——巴黎公社。在總結(jié)巴黎公社寶貴經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中,馬克思提出了“廉價(jià)政府”理論。廉價(jià)政府要求用于政府及工作人員生存和活動(dòng)的開(kāi)支比較節(jié)省,行政成本低廉。機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)是廉價(jià)政府的首要特征,馬克思認(rèn)為新的社會(huì)主義“國(guó)家必須限制自己的開(kāi)支,即精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu),縮小其規(guī)模,盡可能減少管理范圍,盡可能少用官吏,盡可能少干預(yù)公民社會(huì)方面的事務(wù)?！盵2](P467)廉價(jià)政府同時(shí)必須是減輕人民負(fù)擔(dān)的政府,馬克思特別強(qiáng)調(diào)了政府運(yùn)行成本和人民稅賦負(fù)擔(dān)的最小化,納稅人能以較少的稅負(fù),廉價(jià)得到政府的服務(wù)。馬克思主張實(shí)行公職人員的低薪制?！皬墓缥瘑T起,自上至下的一切公職人員,都只能領(lǐng)取相當(dāng)于工人工資的報(bào)酬”。[1](P375)公職人員的低薪制既能節(jié)約政府成本,又體現(xiàn)了政府的人民性。

(三)“小政府、大社會(huì)”理論

政治體制改革的總趨勢(shì),歸根到底,就是逐步使國(guó)家社會(huì)化,用馬克思的話(huà)來(lái)說(shuō)就是“社會(huì)把國(guó)家政權(quán)重新收回,把它從統(tǒng)治社會(huì)壓制社會(huì)的力量變成社會(huì)本身的生命力”。[1](P413)馬克思根據(jù)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn),提出了“小政府、大社會(huì)”的設(shè)想,認(rèn)為應(yīng)該將凌駕于社會(huì)之上的舊政府機(jī)構(gòu)的合理職能交給社會(huì)公仆,還權(quán)于社會(huì)?！靶≌睉?yīng)是能獨(dú)立負(fù)責(zé)的高效率的政府工作系統(tǒng);“大社會(huì)”就是政府把不屬于自己職能范圍的權(quán)力,交還給市場(chǎng)和社會(huì),由個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織依法決定自己范圍內(nèi)的事情。馬克思主張簡(jiǎn)化國(guó)家管理,發(fā)展公民社會(huì),并對(duì)意大利早期資本主義的公民社會(huì)作過(guò)分析。

(四)關(guān)于“社會(huì)公仆”的經(jīng)典論述

馬克思提出工人階級(jí)在打碎舊的國(guó)家機(jī)器后,應(yīng)將凌駕于社會(huì)之上的舊政府機(jī)構(gòu)的合理職能交給新社會(huì)的負(fù)責(zé)任的公仆。他在論述法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家機(jī)器對(duì)社會(huì)的破壞作用時(shí)指出,1848年革命前夕法蘭西共和國(guó)形成的50萬(wàn)軍隊(duì)和50萬(wàn)官員的軍事官僚機(jī)器,阻礙了社會(huì)的發(fā)展。他大力贊揚(yáng)巴黎公社致力于“改造傳統(tǒng)的國(guó)家工作機(jī)器”,[3](P117)廢除官吏所享有的一切特權(quán),防止社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人,防止人們通過(guò)公職追求升官發(fā)財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì),防止干部脫離群眾?！肮缫慌e而把所有的公職——軍事、行政、政治的職務(wù)變成真正工人的職務(wù),使它們不再歸一個(gè)受過(guò)訓(xùn)練的特殊階層所私有?！盵3](P97)馬克思主張政府工作人員及其機(jī)構(gòu)應(yīng)該也必須是為人民服務(wù)的,“政府的鎮(zhèn)壓力量和控制社會(huì)的權(quán)威會(huì)這樣隨著它的純粹壓迫性機(jī)構(gòu)的廢除而被摧毀,而理應(yīng)屬于政府權(quán)力的職能,應(yīng)當(dāng)不是由凌駕于社會(huì)上的機(jī)構(gòu),而是由社會(huì)本身的負(fù)責(zé)勤務(wù)員來(lái)執(zhí)行?！盵1](P439)

二、馬克思主義政府管理理論對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的啟示

(一)適度下放權(quán)力,賦予地方較大的自主管理權(quán)

政府的管理活動(dòng)需要協(xié)調(diào)不同層級(jí)的政府和政府的不同部門(mén)。從管理學(xué)角度來(lái)看,作為協(xié)調(diào)對(duì)象的單位層級(jí)越多,協(xié)調(diào)任務(wù)量和困難性也以幾何級(jí)數(shù)增加,部門(mén)林立的結(jié)果必然是協(xié)調(diào)困難。盡管改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)進(jìn)行的幾次行政機(jī)構(gòu)改革都以機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為導(dǎo)向,但始終走不出行政機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的惡性循環(huán)。當(dāng)前,有的地方進(jìn)行了“大部門(mén)制”改革,但成效并不明顯,其原因在于簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)重組、部門(mén)相加或合并并不意味著建立起了科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)和有效的運(yùn)行機(jī)制。解決的辦法之一是從縱向減少政府的層級(jí)設(shè)置,改革的著力點(diǎn)由“橫向權(quán)力調(diào)整”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱v向權(quán)力下放”。當(dāng)前,我國(guó)一些地方正在進(jìn)行的“省管縣”試點(diǎn)在這方面作出了有益的嘗試。

尤其值得關(guān)注的是,20世紀(jì)80年代以來(lái),西方國(guó)家地方行政體制改革方興未艾?！跋路艡?quán)力,擴(kuò)大公民參與地方行政管理,使地方行政管理更加貼近公民,貼近實(shí)際,是西方國(guó)家地方行政體制改革比較普遍的做法”。[4](P281-282)不少西方國(guó)家都有地方自治(Local autonomy或 self—government of localities或 Home rule,英美稱(chēng)為“人民自治”,日本稱(chēng)為“居民自治”)的傳統(tǒng)。在地方自治模式下,對(duì)于地方政府的組織和地方事務(wù)的管理,地方人民和地方政府享有較大的自主權(quán),在多數(shù)情況下地方與中央是合作治理的關(guān)系。這加強(qiáng)了民主責(zé)任感,確保有一定權(quán)力的機(jī)構(gòu)不僅僅是單純地回應(yīng)該地區(qū)的大部分人的重要公共利益,也能夠回應(yīng)無(wú)法被照顧到的特定群體的特殊需求。[5](P141-144)對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)地域遼闊、地區(qū)差異又很大的國(guó)家而言,西方的“地方自治”制度有一定的借鑒意義,可以考慮在“省管縣”的基礎(chǔ)之上,賦予各縣級(jí)政府較大的自主管理權(quán)限,在不與上級(jí)政府決策相沖突的前提下,進(jìn)行更加符合本地方實(shí)際的公共管理,這樣能更好地適應(yīng)各地的客觀條件。

(二)精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu),提高行政效率,建設(shè)“廉價(jià)政府”

馬克思提出的“廉價(jià)政府”思想,對(duì)我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)定位很有指導(dǎo)意義。我國(guó)當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)臃腫和效率低下的現(xiàn)狀與建立廉價(jià)政府的要求是很不相符的。鄧小平曾尖銳地指出,我們政府中存在著機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、辦事拖拉、不講效率、公文旅行、互相推諉等弊端,這無(wú)論在我們的內(nèi)部事務(wù)還是國(guó)際交往中,都已達(dá)到令人無(wú)法容忍的地步?！拔覀兏骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),都管了很多不該管、管不好、管不了的事?！盵6](P328)有數(shù)據(jù)顯示:從改革開(kāi)放初期的1978年至2003年的25年間,我國(guó)行政管理費(fèi)用平均每年提高0.57個(gè)百分點(diǎn)。行政管理支出占財(cái)政支出的比重己超過(guò)了國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)可的15.6%的合理比重,而且還在上升。[7](P11-13)這些數(shù)據(jù)表明,我們的政府離“廉價(jià)政府”還有一定差距。

黨的十三大第一次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”的概念,但經(jīng)過(guò)歷次行政體制改革后也沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的突破。問(wèn)題的根源就在于,在改革過(guò)程中往往忽視了政府規(guī)模與財(cái)政供給能力強(qiáng)弱的“剛性約束”,以至出現(xiàn)了“一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)落后的地區(qū),政府機(jī)構(gòu)和行政人員依舊臃腫、龐大,導(dǎo)致政府財(cái)政異常困難、入不敷出,更不可能集中財(cái)力去辦那些必須由政府來(lái)辦的事情”[8](P106)。20世紀(jì)70年代末以來(lái),西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一場(chǎng)新公共管理運(yùn)動(dòng),西方國(guó)家普遍實(shí)行市場(chǎng)導(dǎo)向的行政改革。與傳統(tǒng)公共管理只計(jì)投入不計(jì)產(chǎn)出不同,根據(jù)交易成本理論,重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果,關(guān)注公共部門(mén)直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量及其服務(wù)的成本。其中一個(gè)要素就是有效性,即管理的效率,它既包括管理機(jī)構(gòu)合理設(shè)置、管理程序科學(xué),也指最大限度地降低管理成本。[9](P21-23)政府的規(guī)模在一般情況下,是不能超過(guò)財(cái)政供給能力的,否則就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步。

因此,我國(guó)行政體制改革也應(yīng)當(dāng)以“少投入多產(chǎn)出”為目標(biāo),精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu),盡量減少管制性的部門(mén),同時(shí)增加服務(wù)性部門(mén),把政府部門(mén)控制在“小而精”的狀態(tài)。

(三)轉(zhuǎn)變政府職能,培育公民社會(huì)

關(guān)于公民社會(huì)(Civil Society),目前還沒(méi)有普遍認(rèn)同的含義。公民社會(huì)一般是指在國(guó)家體制和市場(chǎng)體制之外由公民組成的社會(huì),在有些場(chǎng)合營(yíng)利性的企業(yè)也被歸入公民社會(huì)。[10](P53-57)一個(gè)發(fā)達(dá)的公民社會(huì)具有較高組織性,有各種形式的社會(huì)組織,例如事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、民間組織、社會(huì)中介組織等,這些社會(huì)組織被稱(chēng)作社會(huì)的“第三部門(mén)”,它們是現(xiàn)代社會(huì)管理的重要主體,它們?cè)谏鐣?huì)各領(lǐng)域發(fā)揮著積極重要的作用。當(dāng)前政府職能過(guò)于龐雜與政府部門(mén)替代社會(huì)組織不無(wú)關(guān)系。我國(guó)政府在社會(huì)管理中依然處于主導(dǎo)地位,管得過(guò)多、過(guò)寬,未能恰當(dāng)?shù)靥幚砗门c社會(huì)組織之間的關(guān)系。

馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)所揭示的公共權(quán)力必須回歸于社會(huì)的基本原理,為當(dāng)前政府管理模式的轉(zhuǎn)型指明了方向——必須轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變政府職能首先必須明確哪些事情不必由政府管理,正如鄧小平所說(shuō)的“過(guò)去在中央和地方之間,分過(guò)幾次權(quán),但每次都沒(méi)有涉及到黨同政府、經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問(wèn)題?！盵6](P329)政府應(yīng)當(dāng)逐步退出那些“不該管、管不好、管不了”的公共領(lǐng)域,將政府職能轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面來(lái),真正實(shí)現(xiàn)政企、政事、政資、政市、政社的分開(kāi)。應(yīng)當(dāng)培育和發(fā)展“第三部門(mén)”來(lái)承擔(dān)部分社會(huì)事務(wù)和微觀管理職能,使之成為政府退出社會(huì)的重要通道,由“第三部門(mén)”協(xié)調(diào)政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。

(四)完善公務(wù)員管理制度,防止公務(wù)員脫離群眾

馬克思主義認(rèn)為,全體人民是社會(huì)主義國(guó)家的主人,這是社會(huì)主義區(qū)別于人類(lèi)歷史上一切剝削制度的標(biāo)志。因此,社會(huì)主義國(guó)家政府工作人員是人民的公仆和勤務(wù)員,其推行公共事務(wù)管理的目的是為人民服務(wù)。改革開(kāi)放的偉大設(shè)計(jì)師鄧小平把為人民謀福利視為社會(huì)主義行政管理的本質(zhì)要求,他曾告誡黨的領(lǐng)導(dǎo)干部,“我們進(jìn)了城,執(zhí)了政,是做官呢?還是當(dāng)人民的勤務(wù)員呢?如果不是做官,而是當(dāng)人民的勤務(wù)員,那就要以普通勞動(dòng)者的面貌出現(xiàn),要平等待人,要全心全意為人民服務(wù)?！盵11](P304)目前,在我國(guó)行政組織中,組織活動(dòng)缺乏理性和效率,更嚴(yán)重的是公私不分明,公共職位的占有和依此實(shí)施的行政權(quán)威成為某些腐敗分子謀取個(gè)人或團(tuán)體利益的工具。[12](P87-90)因此,在我國(guó)行政體制改革進(jìn)程中,必須完善公務(wù)員管理制度,防止公務(wù)員脫離群眾。公務(wù)員在行政管理活動(dòng)中要牢固樹(shù)立公仆意識(shí),尊重人民群眾,緊密依靠人民群眾,時(shí)刻從人民群眾的根本利益出發(fā),積極回應(yīng)人民群眾的需要,切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益,努力克服官僚主義作風(fēng)。

三、結(jié)語(yǔ)

總之,中國(guó)行政體制改革是我國(guó)政府走向新的世紀(jì)所面臨的十分迫切的任務(wù),這是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期不可回避的問(wèn)題。改革的效果關(guān)系到國(guó)家未來(lái)的發(fā)展和前途,關(guān)系著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的快慢。我們?cè)谛滦蝿?shì)下深化行政體制改革,必須堅(jiān)持以馬克思主義政府管理理論為指導(dǎo),進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,強(qiáng)化政府公共服務(wù)與社會(huì)管理職能,形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效的行政體制。依法規(guī)范上下級(jí)政府之間以及政府不同部門(mén)之間的職能和權(quán)限,繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革,合理設(shè)置機(jī)構(gòu),優(yōu)化人員配置,實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化,完善公務(wù)員管理制度。積極發(fā)展和完善社會(huì)公共組織,促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展。

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A

1671-2803(2011)03-0066-04

2011-01-12

2010年四川省社科重點(diǎn)項(xiàng)目“地方行政體制改革涉及的組織法問(wèn)題研究”(SC10A011)。

龍禹(1988—),男,四川資陽(yáng)人,四川大學(xué)法學(xué)院法學(xué)碩士。

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