李炳燦

（華中師范大學(xué)政法學(xué)院，湖北武漢430079）

農(nóng)村小額貸款公司的法律制度研究

李炳燦

（華中師范大學(xué)政法學(xué)院，湖北武漢430079）

由于農(nóng)村合作信用社的產(chǎn)權(quán)不清晰、制度不健全和管理效率低等弊端，使農(nóng)村信用合作社沒有發(fā)揮它為農(nóng)村服務(wù)，支扶“三農(nóng)”的應(yīng)有作用。小額貸款公司另辟蹊徑，著力為農(nóng)村金融服務(wù)，為新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)揮更大作用。對于小額貸款公司的市場準入、經(jīng)營運作和監(jiān)管等法律制度，是本文著力探索的內(nèi)容，使小額貸款公司和農(nóng)村信用合作社共同為農(nóng)村金融服務(wù)，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟。

小額貸款公司；法律監(jiān)管；農(nóng)業(yè)保險

金融的力量巨大。美國可以說是主要靠金融發(fā)展起來的國家，美國從獨立開始，就是一個負債累累的政府，但是美國通過較高水平的金融技術(shù)把戰(zhàn)爭之債證券化，不但化解了債務(wù)危機，而且把美國引到靠金融發(fā)展的高速軌道上。在中國怎樣使金融更好的為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)，盤活農(nóng)村經(jīng)濟，推動中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展無疑是當今社會的一個重大課題。農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的核心。改革開放以來，我國農(nóng)村金融制度經(jīng)歷了幾次變遷，在一定程度上推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。與此同時，農(nóng)村金融也存在改革明顯滯后、金融服務(wù)體系不完善、農(nóng)業(yè)保險制度與擔(dān)保機制仍需建立與完善等問題。根據(jù)這種情況，黨的十七屆三中全會通過的《決定》明確提出，要加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運行安全的農(nóng)村金融體系，引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村。[1]我們可以從永濟富平小額貸款模式這個案例得到很多啟發(fā)：小額貸款公司的市場準入、經(jīng)營運作和監(jiān)管等法律制度，使小額貸款公司和農(nóng)村信用合作社共同為農(nóng)村金融服務(wù)，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟。

一、案例：永濟富平小額貸款模式[2]

當諾貝爾和平獎得主尤努斯所創(chuàng)辦的小額貸款為窮人階層服務(wù)的原始目的，在中國已然變化的時候，一家由著名經(jīng)濟學(xué)家領(lǐng)銜的北京發(fā)展型社會企業(yè)與一個由鄉(xiāng)村領(lǐng)袖所帶領(lǐng)的農(nóng)會組織所聯(lián)合進行的商業(yè)化小額信貸模式實驗，能否為中國找到一種金融服務(wù)推動農(nóng)村發(fā)展的新方向？

10分鐘的例行晨會結(jié)束之后，稍加整理，26歲的謝英風(fēng)和25歲的衛(wèi)淑豐離開公司，開著一輛小面包車出發(fā)了。這是2009年12月24日早晨9點，席卷北方的降溫天氣正在到來，大霧籠罩下的冬日清冷而寂寥，山西永濟市蒲州鎮(zhèn)寨子村，聚才胡同的巷子里熱鬧了片刻，便又靜寂了。

“昨天一共放了45戶，75萬。”開車的謝英風(fēng)扭頭和同事們交流著剛剛例會上得到的消息。這是好消息，是他們所服務(wù)的山西永濟富平小額貸款公司自2009年6月13日，成立放出第一筆貸款以來，單日放款戶數(shù)和額度最多的一天。昨天公司大廳里的熱鬧場景仍令人興奮，作為信貸員，他們這天上午的工作是根據(jù)貸款申請名單，逐戶上門核實情況。

半年來，謝英風(fēng)和衛(wèi)淑豐每天的工作幾乎都是如此。此前，二人一個是蒲州鎮(zhèn)果品協(xié)會的工作人員，一個在永濟城郊的民營幼兒園當老師，永濟富平小額貸款公司的成立改變了他們的生活。這家由經(jīng)濟學(xué)家茅于軾和湯敏創(chuàng)辦的公益組織北京富平學(xué)校，聯(lián)合一些社會投資家所組建的公司，目前是山西省永濟市唯一一家小額貸款公司。

注冊資本3000萬，截至2009年12月31日，累計發(fā)放貸款1206筆，金額1821.1萬元。論金額，永濟富平并非大手筆。但論特點，永濟富平卻是唯一一家將公司總部設(shè)在村莊里的小額貸款公司，且單筆金額都在2萬以內(nèi)，是真正面向農(nóng)民的微型金融服務(wù)。

2006~2008年，富平學(xué)校便一直在通過項目的方式，與永濟蒲州鎮(zhèn)果品協(xié)會合作開展直接針對農(nóng)民的小額貸款服務(wù)，無抵押，無擔(dān)保，必須是夫妻、父子、或者其他直系親屬兩人一起同意才可以申請貸款，需成年家庭成員兩人共同承擔(dān)還款責(zé)任，額度單筆2萬元以下，分3個月，半年期和一年期三種，月息1.75%，年息21%，可提前還款，但需多繳一月利息，還貸一周之后可以再次提出申請。3年累計貸款1687筆，累計貸款總額近700萬元，1000多個農(nóng)戶家庭受益。

二、對我國小額貸款公司金融制度存在的問題的分析

金融的本質(zhì)是制度,農(nóng)村金融發(fā)展中的問題在很大程度上是由于農(nóng)村金融制度安排的失衡導(dǎo)致的。新制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度是眾所周知的、由人創(chuàng)立的規(guī)則。制度包括正式制度、非正式制度和制度的實施機制。[3]正式制度是指人們有意識創(chuàng)造的一系列規(guī)則，包括政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則、法律規(guī)則（憲法、法律、法規(guī)）等。農(nóng)村金融的發(fā)展有賴于制度尤其是正式制度的支持。而法律制度作為正式制度的組成部分，其完善與否以及實施的效果必將對農(nóng)村金融建設(shè)起到關(guān)鍵性作用。考察當前我國農(nóng)村小額貸款公司金融法制建設(shè)情況，可以發(fā)現(xiàn)還存在很多不容忽視的問題。

（一）農(nóng)村小額貸款公司的發(fā)展離不開法律的支持和保障

任何經(jīng)濟活動都需要法律的保護和規(guī)范，農(nóng)村小額貸款公司的發(fā)展也不例外。目前，關(guān)于農(nóng)村小額貸款公司的立法，僅有2008年5月中國銀監(jiān)會和人民銀行出臺《關(guān)于小額貸款公司試點指導(dǎo)意見》，而且層級比較低。

在銀監(jiān)會嚴禁吸儲的政策限制之下，小額貸款公司如何能解決融資問題？純粹商業(yè)性的公司往往去追逐利潤的最大化，而那些依靠民間組織扶貧資金運轉(zhuǎn)，真正在幫助窮人的小額貸款項目，又常常伴隨項目結(jié)束面臨斷炊的困境?，F(xiàn)在這3000萬，是富平學(xué)校以及幾位有志于社會發(fā)展的社會企業(yè)家的投資，但未來更大規(guī)模放貸資金的籌募也是很大的問題。更重要的是，蓬勃發(fā)展中的微型金融服務(wù)，在幫助個體農(nóng)戶改善生活的同時，是否能帶動鄉(xiāng)村社會整體的發(fā)展？金融監(jiān)管法律制度的設(shè)計充分考慮農(nóng)村金融的特殊性。寬松規(guī)范的監(jiān)管環(huán)境是推動農(nóng)村金融服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的基本要求。

（二）如何讓小額貸款公司在商業(yè)和社會價值之間找到一個完美的平衡點

農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)不清晰、制度不健全和管理效率低等弊端，使農(nóng)村信用合作社沒有發(fā)揮它為農(nóng)村服務(wù)，支扶“三農(nóng)”的應(yīng)有作用。農(nóng)村信用社已改變它成立之時為農(nóng)村金融服務(wù)的初衷。農(nóng)村信用社的貸款主要放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)和做大生意的個體工商戶，而迫切需要的貧窮的農(nóng)民卻很難貸到款。顯然，農(nóng)村信用社偏離了為“三農(nóng)”服務(wù)的社會價值，走上了追求利潤最大化的商業(yè)化道路。

小額貸款確實在盤活民間金融，浙江等民間借貸活躍的地區(qū)，資本金過億的小額貸款公司并非少數(shù)，在山西，由煤老板轉(zhuǎn)型斥巨資成立的小額貸款公司比比皆是。然而，金融界也普遍注意到，資本的逐利本性使得此類公司的放貸對象主要是圍繞城市中小企業(yè)或經(jīng)濟實力強的農(nóng)戶展開，原本被視為引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)的方向正在偏離，多數(shù)窮人仍是金融服務(wù)的不可接觸者。如果永濟富平小額貸款公司像農(nóng)村信用社和其他一些小額貸款公司一樣，只是放貸還款掙利息，追求利潤最大化，那不過是一幢生意而已。如何使小額貸款公司不再重蹈農(nóng)村信用社的覆轍？

（三）小額貸款公司金融風(fēng)險大，如何使小額貸款公司安全運營

雖然小額貸款公司發(fā)放貸款的額度小，在2萬元以下，但需求量很大，永濟富平小額貸款公司注冊資本3000萬，截至2009年12月31日，累計發(fā)放貸款1206筆，金額1821.1萬元。農(nóng)民基本上是種植業(yè)，本身風(fēng)險就很大。農(nóng)民靠天吃飯，遇到自然災(zāi)害，可能會血本無歸，而在銀監(jiān)會嚴禁吸儲的政策限制之下，小額貸款公司如何使資金鏈條不斷，如何抗擊農(nóng)村市場的金融風(fēng)險，這是值得我們思考的問題。

三、我國小額貸款公司法律制度建設(shè)的路徑分析

從上面對永濟富平小額貸款模式案例的分析，我們可以得出我國小額貸款公司的相關(guān)法律和配套制度還沒有建立起來的結(jié)論。金融快速發(fā)展的背后是制度的支撐，特別是信用制度的建設(shè)。一個國家的金融市場是否發(fā)達取決于這個國家的金融制度的是否完善。

（一）小額貸款公司的市場準入和退出

筆者認為小額貸款公司的注冊資本額不要把門檻設(shè)得很高，小額貸款公司應(yīng)該吸引更多的資金為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟服務(wù)。但是中國銀監(jiān)會有關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)該在社會價值引導(dǎo)上作出嚴格的規(guī)定，并且具有可操作性，比如銀監(jiān)會可以強制規(guī)定，所有設(shè)立的小額貸款公司資金流向必須是農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)，如果有寫小額貸款公司違反此規(guī)定，銀監(jiān)會可以按照法律規(guī)定進行嚴厲處罰，甚至是吊銷公司營業(yè)執(zhí)照。

國家在政策上應(yīng)該對小額貸款公司傾斜，減稅或免稅政策。為調(diào)動小額貸款公司的積極性，可對不同地區(qū)的貸款公司實行差別稅率政策。將稅收優(yōu)惠政策與當?shù)氐闹мr(nóng)貸款投放效果結(jié)合，積極引導(dǎo)資金流向農(nóng)村。

在農(nóng)村金融機構(gòu)市場退出方面，存在較大制度缺陷。目前的法律依據(jù)主要是《商業(yè)銀行法》、《破產(chǎn)法》等，其他散見于一些行政法規(guī)和規(guī)章。專門針對退出的立法基本屬于行政立法，立法的效力等級和權(quán)威性都遠不如權(quán)力機關(guān)制定的專門性法律。[4]筆者認為，關(guān)于小額貸款公司的退出可以參照《公司法》和《破產(chǎn)法》的規(guī)定。

（二）充分發(fā)揮農(nóng)民組織的作用，降低小額貸款公司的風(fēng)險，實現(xiàn)小額貸款效力最大化

通過小額貸款實現(xiàn)農(nóng)民的組織化，進而實現(xiàn)利益最大化，但光是貸款的輸入，對農(nóng)村整體發(fā)展的推動作用并不明顯。永濟富平的模式是：果品協(xié)會和貸款公司的有效結(jié)合，使小額貸款公司經(jīng)營順利。因為果品協(xié)會的鄉(xiāng)村精英遠比外來者了解農(nóng)民的切實需要?，F(xiàn)在小額貸款公司的骨干基本都是果品協(xié)會培養(yǎng)出來的積極分子。這些本地的農(nóng)民信貸員顯然也在降低放貸的風(fēng)險，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，誰講信用誰有還款能力，到四鄰間一打聽便八九不離十。

為了把資本的最大能量釋放出，小額貸款公司可以和農(nóng)民組織結(jié)合。不少農(nóng)民的貸款用途是養(yǎng)殖，但都比較散，技術(shù)都靠自己摸索，銷售也是單家單戶，如果小額貸款公司針對這群貸款戶，一起培訓(xùn)技術(shù)，進行聯(lián)合，又有小額貸款的資金支持，效果不是更好？這樣既可以帶動農(nóng)民發(fā)家致富，又可以降低小額貸款公司的金融風(fēng)險并且可以盈利，可謂一舉三得。此外不能讓貸款公司社會責(zé)任如此沉重，國家應(yīng)該對農(nóng)村養(yǎng)殖戶或是自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民給與資金支持和政策優(yōu)惠。如果小額貸款公司不僅能把貸款覆蓋到窮人，而且不斷培養(yǎng)農(nóng)村微小企業(yè)家和社會企業(yè)家，由他們?nèi)ヒI(lǐng)農(nóng)村社會組織的發(fā)育，帶領(lǐng)農(nóng)民對接市場經(jīng)濟，前景將非常廣闊。正如美國的一位著名經(jīng)濟學(xué)家說過：一個國家的財富不在于自然資源的多少，而在于人民的觀念和想法。一個國家要想不斷創(chuàng)造財富，必須讓更多的普通人能登上創(chuàng)業(yè)的大舞臺。

（三）逐步建立健全農(nóng)村保險法律體系和建立存款保險制度

為了降低小額貸款公司的金融風(fēng)險,可以建立健全農(nóng)業(yè)保險制度，從而可以把貸款公司的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險是WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的“綠箱政策”，不需要做削減承諾，是支持和保護本國和地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要政策手段,農(nóng)業(yè)保險理應(yīng)成為農(nóng)業(yè)保護制度的主要形式。我國農(nóng)業(yè)保險的法律保障體系薄弱，無法指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的運作和發(fā)展,并直接影響到農(nóng)業(yè)保險市場的建立和健全。今后應(yīng)當認真研究和借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，加快農(nóng)業(yè)保險立法，明確農(nóng)業(yè)保險的實施范圍、保費、稅收等，從法律上明確政府、保險人與被保險人之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。要積極發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，鼓勵各類擔(dān)保機構(gòu)拓展符合農(nóng)村特點的業(yè)務(wù)；鼓勵商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)發(fā)展,并給予必要的財政支持；積極探索合作開辦農(nóng)業(yè)保險,建立起推動農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的保險機制。[5]國家可以和公司合作經(jīng)營或者國家獨資經(jīng)營農(nóng)村保險公司，自負盈虧，在保費上由國家給與農(nóng)民補貼。

建立存款保險制度，形成風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制。我國可以借鑒日本和比利時等國的做法，由中央銀行和貸款公司聯(lián)合建立保險機構(gòu)設(shè)立保險基金，以實現(xiàn)貸款之間的相互救助，提高信用社系統(tǒng)的整體抗風(fēng)險能力。[6]

[1]甄朝黨.創(chuàng)新農(nóng)村金融體制,建立現(xiàn)代金融制度[J].云南大學(xué)學(xué)報,2009,(1).

[2]南風(fēng)窗[J].2010,(2).

[3]張瑞懷,張強.農(nóng)村金融生態(tài)研究:一個新制度經(jīng)濟學(xué)的分析框架[J].金融理論與實踐,2007,(2).

[4][5]朱寶麗,馬運全.我國農(nóng)村金融法制問題研究[J].理論學(xué)刊,2008,(7).

[6]馮果.深化我國農(nóng)村合作金融制度改革的若干法律思考[J].法學(xué)雜志,2006,(3).